在我们所讨论的对舆论进行政治监督的问题中，最近一个关于宪法问题的学说与此有密切关系。据说：“在一切正常的国家中，法律都自然分成两种，即根本法和临时法。也就是说，一部永久性的法律用于分配政治权力和据以处理公众事务；还有一部法律是经由已成形的各种权力机构的审议而产生的。”该观点在首先确立了这一区别之后，又进而推论说：“这两种法律的重要性是十分不同的：在诞生时，第一种法律就比第二种法律具有更大的严肃性，并且应当宣布它不能轻易被修改。”1789年的法国国民议会把这个原则发挥到了极致，并且似乎想要制定出一切想得出来的保证，以使他们所起草的文件万古长存。不论根据什么理由，这部宪法在十年内，是动不得的；任何一处修改，都必须得到连续两任的普通国民议会的认可；经过这些手续以后，还必须选出一个修订宪法的议会，而这个议会还不得在任何没有事先指定他们考虑的问题上进行修改宪法。
不难看出，这些预防措施违反了本书所提出来的原则。“为了全人类，为了千秋万代！”是这个国民议会工作的座右铭。刚刚从一个绝对君主专制制度的黑暗统治下解放出来，他们就要给未来的世世代代规定出充满智慧的教训。他们似乎做梦也想不到后世子孙很可能会到达的智力的完善和进步的顶峰。前面已经讲过，人类在正常状态中不该受永久清净无为主义的束缚，随着他们日益增多的观察和经验，其观念见解应是灵活多样、不受限制的。因此，最不受永久性原则影响的社会形式，看来才是最适当的。但是，如果关于本问题的这种观点是正确的，那么那种认为应该赋予任何政府的所谓宪法以永久性和使一种称作根本法的法律比另外一种法律具有更不可改变的观念，其依据一定是出于误解和错误的。
产生这种错误的根源大概可以追溯到在整个文明世界中建立起来的各种政治垄断的形式。首先，只有根据人民的选择，政权才能公正地诞生；或者更准确地说，政权的各项规定都应当顺应人们对公平和真理的普遍理解。但是我们现在所看到政权，不是由一个国王或一群贵族垄断，就是部分由他们来管理，因此我们有理由说：这些当权派所制定的法律是一回事，而符合制定法律初衷的法律又是另一回事。实际说来，这种制度具有一种极强的排他性，它让我们看到一个矛盾体——其本质优良，但却难以实施。如果一个民族毅然决然地偏向要一个国王或一群贵族，那就似乎就不可能说这个国王或这群贵族不该成为他们的政权的一部分。但是，另一方面，你一旦承认这种排他性的政治制度，你就违背了承认这种制度的初衷，并且阻碍了民意可发挥的真正作用。
如果我们从来没有看见过专制和独裁的政权形式，我们也许永远不会想到要把某些法律从法典中抽出来命名为宪法。当我们看到某些个人或某些人的集团对一个民族的事务行使一种独有的监督权时，我必然要问他们是怎样得到这种权力的？而回答一定是：根据宪法。但是，如果在一个国家里除了人民的权力，我们看不见其它任何权力的存在，人民有一群代表和一定数目的公职人员来帮其办事，人民还可以随意纠正和更换这些人，那么这些人是怎样得到监管权的问题就不会出现。
一个反对近代欧洲政府的典型观点是：“它们没有宪法。”[1]如果把这种意见理解成为：它们没有称为宪法的成文法，它们的宪法是逐渐产生的，而不是瞬间诞生的，那么这种批评则显得咬文嚼字，缺乏实质。在任何其他意义上，我们应该怀疑把这种说法等于一种赞扬，一种他们绝对不应该得到的赞扬。
回头再谈一谈永久性的问题。不论我们承认还是反对宪法和普通立法之间的区别，以下的看法总是真实的：从道理上讲，一个国家修改宪法的权力必须跟宪法永远同时存在。在这种情形下，永久性的说法就成了最大的笑话，它就等于对全国说：“你相信某些事是正确的或是目前必须做的吗？我们保证在十年之后完成它。”
如果需要进一步说明这种理论的愚蠢，我们可以对以下两难命题进行论证：要想统治一个国家的人民，要么应该遵循他们自己对正义和真理的理解，要么应该采取截然相反的做法。当然，后一种说法不能公诸于众，只能做为暴政中含糊的规则。但是，如果第一种说法是符合实际的，那就无异于荒谬地对全国说：“你在九年前选择的政府是合法的政府，而你们现在所拥护的政府是不合法的。”这和坚持要他们接受他们最遥远的祖先（甚至其中包括最专横的篡夺者）的统治，是同样荒谬可笑的。
以寻常形式选出来的国民议会是有资格修改普通法的，而它很有可能在修改根本法时也具有修改任何一部最不重要立法的同等资格。除非在一个尚保存着部分君主制度和贵族制度的国家里，否则国民议会的这种功能永远都不会有什么危险；但在这种国家里，人们也一定会发现永久性的原则乃是抵御这种危险的无力的解毒剂。这个问题上的正确原则应该是：任何国民议会，即使是以空前的严肃性选举出来的，也没有资格强行制定任何违反公众是非标准的法令规章；即使一个通过公正选举产生而来的寻常权力机关也有资格顺利通过民意对修改法令的要求。其实，宪法和一般法律在现实中总是很难区分的。出现频率较高的国民议会往往会发现他们在企图做最有利于国家的事时总是感到踌躇，因为他们担心会侵犯宪法。在人民习惯了平等的想法而政治垄断为人所不容的国家里，任何国民议会也不会企图做出对宪法有害的变更，人民更不会甘心受害，而且也一定有办法很容易地在不会十分妨碍社会安宁的情况下避开这种危害。在这个问题上理性告诉我们的是：“给我们平等和正义，但是我们不要宪法。让我们毫无拘束地根据自己的判断并且随着我们理解力和知识的进步来不断地改变我们社会制度的形式”。
在法国国民议会开始执行职务时（1792年），在这个问题上，法国最流行的看法是：国民议会的任务只在于提出宪法草案，然后交各地区通过，并且只是在通过之后才能成为法律。这个观点现在值得认真加以探讨。
关于这个问题，我们首先想到的是：如果宪法必须容许各地区自行修改，那么一切法律就都应当经历同样的程序，这里所谓的法律是指一切适用于可能发生的具体情况的一般原则的声明，甚至可以包括应付一切个别紧急情况的条文，只要这种情况在时间上容许作这种修改。如果有人认为法律条文的重要性是逐级递减的，即从根本法到一般法律，从一般法律到具体规定，越来越不重要，那就是错误的。历来组织得最完善的立法机关也可能通过最不符合正义的法案。一项旨在反对改变议会组成的法律，比一种把全国代议机关的任期从二年改为一年或三年的法律，对于社会福利而言，具有更大的危害。捐税已经证明是一种行政机关的规定而不是一种立法[2]；但是一种十分苛刻而不平等的捐税，其危害并不亚于任何一项可能设想出来的立法。
可以进一步指出，地方政府对某些宪法条文（不论条文多寡）的批准可真可假，这将取决于他们为实现这一目的而采取的不同方式：如果各地区政府只用一种简单的赞成或反对来决定这些宪法条文的话，那就是欺骗。任何人或任何集体在运用他们的智力时，都不可能以这种方式来决定任何复杂的制度。情况往往是：有些事情他们赞同，有些事他们并不赞同。另一方面，如果把这些条文交给各地区政府作无限制的讨论，那么这个过程一经开始，就难以预料何时才能告终。某些地区将反对某些条款；如果修改这些条款以获得他们的通过，很可能这种用来讨好社会上部分人的改动会使这项法律不易为另一部分人所接受。我们怎么能够得到保证这些持反对意见的人不会为自己建立一个单独的政府呢？可能提出一些理由在企图说服少数派向多数派让步，但这些理由绝不会像有时在特定的议会上提出来说服少数成员作这种让步的那些理由那么明确有力。
在实际采用任何特定原则时，无论如何，我们都应该彻底理解这个原则的意义并要认识清这个原则将会导致的结果。这种得到地区政府认可的原则可能产生的直接后果（也许经过一种健康的逐步发展的过程）乃是一切政权的解体。如果拥护这个原则的人们同时又彻底拥护大帝国的立法统一，还有什么能比这种矛盾更加可笑？同理，随着个人判断的原则影响大众思想程度的加深，我们也许可以期待他能推翻社会以集体资格来采取行动的可能性。国民代表的最重要决议应该受到他们所代表的各地区的批准或否决，正为了同样的理由，各地区本身的决议，只是在有关的个人批准这些决议的情形下才能像实际所许可的那样尽快地付诸实施。
如果真的确立这个原则，它所产生的第一个后果一定是宪法被缩减到只有很少的几项条款。一部十分复杂的法典要获得许多地区的审议批准是不切实际的，而且这种不实际很快就会表现出来。实际上，一个完全或局部为一种政治垄断所统治的国家的宪法必然是复杂的。但是，在注定由人民自己管理的国家里有什么复杂的必要呢？这种国家的全部宪法不会应该超过两条：第一是按照人口把全国划分为若干相等的部分；第二是规定选举一个国民议会的确定期限。这还不必说，后一条也很可能是不必要的。
由我们讨论的原则所产生的第二个后果是这样的：我们已经看到，把重要的立法条文提交各地区审议，其理由跟把宪法条文本身交由各地区审议的理由是同样有说服力的。但是经过几次试验以后，我们不能不感觉到把法律送交各地区审议的这种方式乃是一种不必要的迂回程序（除非在对普遍安全十分重要的情形下），所以不如尽可能准许各地区在没有国民议会干预的条件下制订自己的法律。在上一段里我们讲到一个帝国的宪法，例如像法国的宪法，可以被限制在很狭窄的范围之内时，已经假定了这种后果是正当的。实际上，如果一个国家被分成若干适当的地区，各有向国民议会派遣代表的权力，那么各地区根据自己对正义的理解来管理内部事务，看来是不会对全国性的事业产生什么不利影响的。这样，最初是一个立法统一的大帝国会很快变成一个包含许多小共和国的联邦，它具有一个全国性的国会或近邻同盟委员会，以便在非常时期实现合作。大帝国和立法统一的观念显然是军事英雄主义时代的野蛮残余。政权越是交给人民，越是简化到教区管理制度那类性质的东西，误会和敌对的危险也就越接近零；政治科学越脱去它现在神秘的外衣，社会真理也就越会显而易见，而各地区也就越容易服从理性的指导。
从同一原则产生出的第三个重大后果就是法律的逐步消亡。如果由各个地方的代表所组成的庞大议会是唯一的立法机关，他们一定会单凭想象就认为若要管理其所代表的广大领土上全部居民的事务，浩如烟海的各项法律是必需的。一个大都市，受商业竞争原则的影响，对于接受一大套关于细则和独占权的法律是不会踌躇的。但是，过看一种最符合人类天性需求的纯朴生活的小教区的居民，不久就会怀疑是否需要一般的法律。他们一定不会根据某些书面原则来判断案情，而是根据每一个具体案件的实际情况和需要。这里只适于提一提这个后果，至于废除法律所产生的利益，我们将在下一篇中详细研究[3]。反对联邦制度替代立法统一制度的主要观点是：“联邦成员有可能摆脱他们对于全民事业的支持。”为了给这种反对意见一个有利的环境，我们不妨假定：“联邦的中心，像法兰西那样，是处在许多国家的包围中的，而各国政府都迫切地想用一切欺诈和暴力手段来镇压在这个邻国的人民中开始出现的热爱自由的傲慢精神。”即使在这种情况下，我们也可以相信，这种危险多半出于想象而不是真实的。根据假定，国民议会不许使用强力来对付这些不满的地区，因此必须进行说服；完全可以看出，如果只许我们用说服这一种办法，我们的说服力一定会增加十倍。他们不能不非常明确而简单地说明独立自主的好处；不能不使一般人民相信，他们的意图只不过是要使一切地区的一切个人都能不受扰乱地追求自己的美好理想；并且在他们的主持下，一定不会有暴政，不会有像从会议和法庭的猜疑中产生的专横的惩罚，不会有敲诈勒索，也几乎不会有捐税（我们不久将提出关于捐税的某些看法[4]）。在一个已经摆脱了专制政治的根深蒂固的罪恶的国家里，对于自由的热爱是不可能不广泛普及的。因此，拥护全民事业的人会很多，而不满的人则会很少。如果有少数地区竟糊涂得情愿向压迫和奴役屈服，他们很可能不久就会悔悟，他们的背离会使更有觉悟和更勇敢的人更加积极努力。我想到拥护普遍福利的战士们会热情地宣布：他们需要的只是自愿的拥护者，那将是令人神往的。这样一个宏伟的原则是不可能对他们的事业百害而无一利的。
[1] 参见潘恩：《论人权》。
[2] 参见第五篇第一章。
[3] 参见第七篇第八章。
[4] 参见下文。