（一）未明确空头支票的法律效力

我国《票据法》中规定了出票人担保付款的票据责任，但关于空头支票的效力规定不明确，对于收款人或持票人合法权益的保障不到位。我国《票据法》第87条规定，支票的出票人所签发的支票金额不得超过其在付款时在付款人处实有的存款金额，禁止签发空头支票。这是法律对禁止签发空头支票的强制性规定。但并没有进一步对签发空头支票的行为效力作出具体规定，也就是说，空头支票的效力如何，法律没有明确规定。

根据票据法理论，票据法律关系由票据法调整，票据基础关系（原因关系）由其他法律来调整，只要票据符合《票据法》的规定，即使票据基础关系违反调整基础关系的法律或者存在瑕疵，票据仍然有效。对于支票来讲，支票的资金关系即支票合同是票据的基础关系，无论出票人与付款银行有无支票资金关系（包括出票人与付款人之间没有委托关系和虽然有委托付款关系但出票人在付款人处没有足够支付支票金额的存款），只要支票的记载内容和签章等形式符合《票据法》的规定，就应当认定支票是有效票据，出票人仍然应当按照票面记载事项承担票据责任。所以，从这个意义上讲，空头支票是有效票据，出票人仍应承担票据责任。

我国《票据法》对于签发空头支票的效力，没有作出既有利于保障付款银行和持票人的合法权益，又符合票据法原理的规定，建议我国《票据法》在修订时予以明确。

从国外立法例来看，《日内瓦统一支票法公约》第3条规定：“支票应以拥有发票人得以处分资金的银行业者为付款人，并按照发票人与银行业者之间明示或者默示的由发票人以支票处分该资金的约定而发出支票。但未按照此规定而发出的支票仍有支票的效力。”本条将资金关系作为票据关系发生的要件显然与票据无因性原理不相符合，所以条文中的但书部分又明示规定，发出支票时不符合本条时，并不影响支票的效力。在支票中，资金关系非常重要，但是该法仍然维持票据无因性原理，确认空头支票为有效票据。

（二）民事责任的规定存在抵触

1.关于空头支票的民事赔偿责任问题

根据我国《票据法》及《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》的有关规定，签发空头支票给他人造成损失的，出票人和背书人应当依法承担民事责任。而《支付结算办法》和《票据管理实施办法》都规定，持票人有权要求出票人赔偿支票金额2%的赔偿金。我国《票据法》第106条规定的是民事损害赔偿责任，其前提是出票人签发空头支票行为给他人造成损失，而《支付结算办法》第125条和《票据管理实施办法》规定的也是民事责任，但是具有惩罚性质，只要出票人签发空头支票，持票人就有权要求其赔偿2%的赔偿金。这一规定在适用时会产生问题：如果没有造成损失，适用不存在问题，直接要求出票人支付票据金额2%的赔偿金。但是，如果签发空头支票行为给持票人造成损失了，那么是合并适用还是选择适用呢？若是合并适用，既要承担损害赔偿责任，又要承担2%的赔偿金，显然违背了民事责任的损害填补原理，对出票人不公平；若选择适用，是适用《票据法》的规定还是部门规章的规定呢？显然，《票据法》作为法律，其效力高于作为部门规章的《支付结算办法》和《票据管理实施办法》，从理论上讲应当适用《票据法》的规定，但是如此一来，这两个部门规章关于民事责任的承担的规定就毫无意义。根据以上分析，不管出票人有没有给当事人造成损失，都要承担赔偿责任，甚至会出现在没有给持票人造成损失时承担的赔偿责任要重于给持票人造成损失时的赔偿责任，这显然有失公平。建议在修改《票据法》时予以协调统一。

2.关于空头支票背书人民事责任的问题

《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第73条规定，因出票人签发空头支票给他人造成损失的，支票的出票人和背书人应当依法承担民事责任。据此，一般认为空头支票的背书人应当与出票人承担连带民事赔偿责任。我们认为，这样规定不合法理，理由是：空头支票出票人的民事责任是基于其故意违反基础合同约定签发空头支票的过错行为而发生的，而空头支票背书人通常在进行背书行为时对“支票系空头”并不知情，此时要求其与出票人一起承担违约责任，未免有失公平。所以，应当根据背书人进行背书时对支票空头是否知情来区别对待空头支票背书人的民事责任，如果空头支票背书人进行背书行为时不知道也不应当知道该支票空头，则无须承担民事责任。

（三）行政责任规定存在的问题

1.行政责任中对资格罚的规定不详

根据《支付结算办法》第125条的规定，对屡次签发空头支票的，停止其签发支票。但是，“屡次”到底是几次？对于停止签发支票的具体情形规定过于简单，在实践中不便操作。在2005年中国人民银行颁布的《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》中虽然规定了停止《支付结算办法》第125条的执行，但在该通知的第3条违规责任的相关规定中，却仍然沿用了“对于屡次签发空头支票的出票人，银行有权停止为其办理支票或全部支付结算业务”这样相同的表述。

2.《票据管理实施办法》第30条规定模糊

《票据管理实施办法》第30条规定：“有票据法第一百零三条所列行为之一，情节轻微，不构成犯罪的，由公安机关依法予以处罚。”但是，公安机关依何法并不明确，而我国《治安管理处罚法》对实施票据欺诈的行为并没有具体规定，所以在实践操作中存在困难。