汉武帝元封五年(前106年)立刺史，依六条问事郡国，国内外学界研究颇丰，无须详论。只是一些问题尚存歧见，其中之一是与本文有关的刺史所属及奏事对象。
关于所属，至少两说并存：一是认为由丞相派出，或强调前身为丞相史，在监察地方之外，尚有部分行政职能；二是认为隶属御史中丞(或御史大夫),是皇帝派出的使者。劳翰、周长山认同前说，论证最为细致的则是王勇华①,福永善隆则认为是由武帝时设立的丞相司直来统辖。②后说最早为王鸣盛提出，樱井芳郎、安作璋与熊铁基、林剑鸣、孟祥才、廖伯源、汪清、史云贵、楼劲与刘光华亦持此说，熊伟有所涉及。③严耕望的看法实则前后不一，一方面认为其后督察州刺史之职任似仍落在御史府，由中丞主其事，另一方面后文则又说“今别置专员，直辖于丞相府”④,王勇华认为刺史行政上隶属于丞相，与御史中丞之间没有组织关系，但刺史的监察业务受到中丞的监督，一方面，刺史的奏事簿要呈送丞相府，以便考核地方官吏的能否，另一方面，皇帝要通过御史中丞查看刺史的奏事簿，他并推测奏事簿亦如计簿，分为正本与副本，分别呈送丞相府与中丞。⑤楼劲、刘光华则认为隶属关系先是丞相，武帝后改为御史中丞。⑥
相形之下，刺史岁尽回京奏事的对象，学界少有明确的揭示，往往笼统称为“京师”或“中央”。京师机构众多，丞相、御史大夫与诸卿，还有皇帝，相对于郡国，都可以归为中央，显然不可能指所有上述机构，只是其中一个或几个而已。究竟是哪个机构，前后是否有变化，仍需做出具体的澄清。钱穆认为部刺史上属于御史丞，实际却要报告御史大夫与丞相，跨越两说，但最终还是认定是对丞相负责。①纸屋正和简略提到御史与刺史向天子汇报，并未详论②,王勇华的分析最为细致，指出具体时间与持有的文书的名称、内容等，强调了与郡国上计簿之间的对应关系。③在此问题上，既有的看法不无冲突，还需要进一步的澄清。
关于武帝所设刺史与丞相之间的联系，除了《汉书·百官公卿表上》“监御史”条将两者前后相连叙述之外，再就是唐人杜佑《通典·职官十四》“州牧刺史”条袭用此说。今人则以刺史承担部分行政职能为由，推定是由丞相派出，实际并无直接证据证明刺史与丞相在工作上的统属。①
此种看法可无须再论。
对于刺史与御史中丞的关系，确切记载仅两处，一是《汉书·百官公卿表上》:
御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。(19/725)
另一处见《汉书·薛宣传》:
成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。(83/3386)
均明确提到在殿中兰台的御史中丞“外督部刺史”或“外总部刺史”,学界一般据此来推定中丞管辖刺史，并负责奏事。后一条资料还有具体时间。
此外，《汉书·陈万年子陈咸传》提到：“万年死后，元帝擢咸为御史中丞，总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之。”
(66/2900)所谓“州郡奏事”中的“州"即指刺史无疑，下面更明言"课第诸刺史”,故《薛宣传》中所谓“外总部刺史”与此处所说的“总领州郡奏事，课第诸刺史”含义应该是相当的。据《百官公卿表下》,陈万年宣帝甘露三年(前51年)五月任御史大夫，七年卒，元帝初元五年(前44年)贡禹继任。陈咸任御史中丞当在该年之后。至晚此后，中丞一直承担“总部刺史”或“督刺史”的职责。
这种被概括为“督”/“总”/“领”/“课第”的职责，究竟何指?亦未见前人有探讨。继续看《汉书·薛宣传》后面的记载：“外总部刺史”之后转录了他的上疏，对刺史工作中的问题提出批评。薛宣指出：
“陛下至德仁厚，哀闵元元，躬有日仄之劳，而亡佚豫之乐，允执圣道，刑罚惟中，然而嘉气尚凝，阴阳不和，是臣下未称，而圣化独有不洽者也。臣窃伏思其一端，殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶。是故乡党阙于嘉宾之欢，九族忘其亲亲之恩，饮食周急之厚弥衰，送往劳来之礼不行。夫人道不通，则阴阳否鬲，和气不兴，未必不由此也。《诗》云：‘民之失德，干粮以愆。’鄙语曰：‘苛政不亲，烦苦伤恩。’方刺史奏事时，宜明申敕，使昭然知本朝之要务。臣愚不知治道，唯明主察焉。”上嘉纳之。(83/3386)
薛宣眼中，造成当时阴阳不和的原因是臣下不称职，使得圣化未能遍及各地，具体说来，主要要归咎于刺史。有的刺史不遵循职责，各据个人意志来行事，干预郡县事务，甚至立私门，听谗言，搜集吏民细微过失加以处罚，使得郡县乃至百姓的举止背离人道，导致阴阳隔离，和气不兴。他的建议是当时恰逢刺史回京奏事之时，应明确告诫，让刺史知晓本朝的关键工作所在。成帝欣然接受这一建议。所谓“明申敕”,是皇帝自己来做，还是由身边贵臣来转达，薛宣没有明确说明。①不过，他是希望将皇帝的旨意传达给刺史，并无疑问，显然，刺史另有渠道接受皇帝关于本朝要务的说明。
据薛宣上疏，他身为御史中丞，可以明察刺史工作中产生的弊端，至于如何消除，却无法自行出面处理，需要说服皇帝出面来解决。此上疏被班固置于“外总部刺史”之后，在班固眼中，当是很好地体现了中丞“总”部刺史的职责。本传中上疏之后还写道“(薛)宣数言政事便宜，举奏部刺史郡国二千石，所贬退称进，白黑分明，繇是知名”(83/3387)。不难看出，中丞只是对刺史工作行监督之责，若发现问题，需求助于皇帝；
另外，中丞还要“课第诸刺史”,即负责对刺史工作进行考核，评定高下。课第的依据，主要是问事的六条，以及相关的律令，所以会选用“明习文法”者来担任御史中丞，如薛宣。这与御史大夫本来的职责分不开。①进行监督的具体方式，当是通过“领州郡奏事”来实现。
“领州郡奏事”“领尚书事”以及走马楼三国吴简中常见的“右吉阳里领吏民卅六户口食一百七十三人”[《竹简(壹)》·10397]之类的“领”相当，意为“记录”②,并非“兼领”意。薛宣之所以能发现刺史工作中的诸多问题，并非亲自到地方巡行获得的线索，而是自刺史提交的奏事文书中觉察到的。御史中丞能够看到刺史的奏事，是否意味着中丞是刺史奏事的对象?
笔者以为御史中丞不过是能够看到刺史奏事的副本，刺史奏事的直接对象通常则是尚书，并有机会面见皇帝。最为生动的例子，莫过于此前元帝时围绕京房试图进行的考功法改革而展开的人事安排上的争夺。涉及的问题包括是任京房的弟子为刺史，还是以京房为郡守，以及京房能否通籍殿中，随时与元帝见面而不被“壅塞”。当时擅权的中书令石显、尚书令五鹿充宗等则是想方设法，切断京房直接与元帝见面的渠道。京房在这场争夺战中，处于下风，步步后退，最终落得被杀的下场。争执的焦点之一，就是刺史奏事。
《汉书·京房传》载京房提出“考功课吏法”,讨论多次，未能为大臣接受，元帝令京房提供通晓该法的弟子名单，欲试用之：
房上中郎任良、姚平，“愿以为刺史，试考功法，臣得通籍殿中，为奏事，以防雍塞”。石显、五鹿充宗皆疾房，欲远之，建言宜试以房为郡守。元帝于是以房为魏郡太守，秩八百石，居得以考功法治郡。房自请，愿无属刺史，得除用它郡人，自第吏千石已下，岁竟乘传奏事。天子许焉。(75/3163)
京房本希望让自己的弟子出任刺史，在外试行考功法，自己能够“通籍殿中”,随时进入殿中，面见元帝，汇报试行的结果，以免信息被阻断，无法上达天听。不过，因为石显与五鹿充宗嫉恨京房，不希望京房在元帝侧近，故建议元帝直接任用京房为太守，亲自实行考功法。京房无法扭转局面，只好退而求其次，请求不要隶属于刺史，并能任用外郡人，对千石以下的官吏自行考课，且年底可以乘坐传车入朝奏事。元帝开始是同意了京房的请求，不过，很快就又收回了成命。因与石显、五鹿充宗有矛盾，京房早就预料到会有此结局，所以建昭二年(前37年)二月朔，拜为太守后便上封事，利用卦象提醒元帝：
辛酉以来，蒙气衰去，太阳精明，臣独欣然，以为陛下有所定也。然少阴倍力而乘消息。臣疑陛下虽行此道，犹不得如意，臣窃悼惧。守阳平侯(王)凤欲见未得，至已卯，臣拜为太守，此言上虽明下犹胜之效也。臣出之后，恐必为用事所蔽，身死而功不成，故愿岁尽乘传奏事，蒙哀见许。乃辛巳，蒙气复乘卦，太阳侵色，此上大夫覆阳而上意疑也。己卯、庚辰之间，必有欲隔绝臣令不得乘传奏事者。
据该封事，京房拜太守的日期应该是二月己卯(十六日),并非二月朔(甲子日),到辛巳(十八日),他复算卦，发现“气复乘卦，太阳侵色”,认为己卯、庚辰(十七日)两天中必有人想不让他乘传回长安奏事。果然，他还没有离开长安，元帝便“令阳平侯(王)凤承制诏房，止无乘传奏事”
(75/3164),收回了原先赋予的特权。京房大概是不甘心，东出长安，到了弘农郡的陕县，再次上封事，揭露了一定要将他外放任太守的隐情：
臣愿出(弟子)任良试考功，臣得居内，星亡之异可去。议者知如此于身不利，臣不可蔽，故云使弟子不若试师。臣为刺史又当奏事，故复云为刺史恐太守不与同心，不若以为太守，此其所以隔绝臣也。(75/3165)
元帝朝试行考功法上的争夺，实际是京房与石显、五鹿充宗双方围绕皇帝获取信息渠道的争夺，焦点便是刺史奏事。石显与五鹿充宗为了彻底隔绝京房与元帝之间的信息往来，连刺史也不能让京房担任，而只让他去做太守，京房本想从元帝那里获得太守奏事的特权，结果最终也被否决，可见“奏事”本身依然有面见皇帝的可能，尽管也并非必然，所以京房一开始应元帝要求提供弟子名单时，是希望由弟子外出任刺史，自己则能通籍殿中，随时出入宫禁，面见元帝，传递讯息。
《京房传》详述的考功法上的拉锯战，显示“奏事”在为皇帝提供信息上作用关键，因而双方激烈争夺。刺史乃是每年年底要来长安奏事的官员，太守则无此职责，只能靠皇帝下诏特许。京房只是在占据刺史职位上不成，才退而求其次，希望赋予太守特权，最终亦折戟落败。不过，刺史年底奏事京师，皇帝召见却非制度化的程序，并没有保障，所以京房才渴望拥有“通籍殿中”的资格。制度上刺史奏事的对象当是尚书。关于此点，比较明确的记载见《汉书·游侠·陈遵传》:
(哀帝末或平帝时，陈)遵耆酒，每大饮，宾客满堂，辄关门，取客车辖投井中，虽有急，终不得去。尝有部刺史奏事，过遵，值其方饮，刺史大穷，候遵沾醉时，突入见遵母，叩头自白当对尚书有期会状，母乃令从后阁出去。遵大率常醉，然事亦不废。(92/3710)
据本传，陈遵住在长安，“列侯近臣贵戚皆贵重之。牧守当之官，及郡国豪杰至京师者，莫不相因到遵门”,陈遵家可以说是长安城里各地官员云集之地。“当对尚书有期会状”,“期会”指约定好具体日期，即汉代文书简中常见的“会×日”一类，换言之，就是已经定好了见尚书的日期。此理由能为陈遵之母接受，特意让他从后阁离开，显然无论是陈遵母亲，还是在场的其他官员，都清楚此事耽误不得。另外，见尚书，亦是众人，包括身非官员的陈遵之母，都了解的刺史到长安后要履行的公务，且已积淀为官场上尽人皆知的常识，足以成为一个无法拒绝的理由。这件轶事至少表明，到哀帝末或平帝时，刺史见尚书已经不是临时性的偶然安排，而是一种每年反复出现的常态化活动。哀帝在位前后仅六年，此事发生于何时已不可考，如果仅是哀帝时方开始的做法，每年不过一次，恐怕难以扩散到连陈遵母亲都了解的地步。刺史回京奏事见尚书应该并非始于此时，亦可知也。的确，《汉书·谷永传》载：
(王)音薨，成都侯商代为大司马卫将军，永乃迁为凉州刺史。奏事京师讫，当之部，时有黑龙见东莱，上使尚书问永，受所欲言。(85/3458)
据《百官公卿表下》,王商代为大司马卫将军在成帝永始二年(前15年),这次成帝令尚书询问谷永灾异，是奏事之后临时之举，通常接受刺史奏事的，亦应是尚书。《汉书·成帝纪》建始四年(前29年)“初置尚书员五人”注引《汉旧仪》云：“尚书四人为四曹：常侍尚书主丞相御史事，二千石尚书主刺史二千石事，户曹尚书主庶人上书事，主客尚书主外国事。成帝置五人，有三公曹，主断狱事。”(10/308)①尚书分曹时间虽已不可考，但从里耶秦简看，秦代洞庭郡迁陵县里便已开始出现了各种“曹”②,朝廷中作为皇帝收发室的尚书，平时处理的文书远比作为县级机构的迁陵县多很多，绝不可能晚到成帝时才分曹，很可能秦代以来便如此。这里的“事”指文书①,其中负责“刺史二千石事”的二千石尚书，当即每年负责接受刺史奏事的官员。从名称与职掌上看，其很可能早在武帝设刺史之前便已存在，只是负责二千石的文书，故名为“二千石尚书”,武帝设刺史后，则增加了接收刺史奏事之职，名称依旧。
刺史岁尽回京奏事，除了将文书上呈尚书，并与尚书见面外，亦有可能受到皇帝的召见。《汉书·京房传》提到，元帝时“部刺史奏事京师，上召见诸刺史，令(京)房晓以课事，刺史复以为不可行。唯御史大夫郑弘、光禄大夫周堪初言不可，后善之”(75/3161),但这种召见恐怕并非常态，这次很可能是元帝为了了解京房的考功法是否适用于郡国，临时进行的。
皇帝即便不召见回京奏事的刺史，对于尚书得到的刺史奏事，恐怕也要及时过目。据上引《谷永传》,成帝之所以知道谷永在长安，一方面和日期有关，即恰逢刺史回京奏事之时，另一方面，应该也是看到了谷永作为凉州刺史的奏事吧。
刺史奏事如何既上呈尚书，由皇帝过目，同时又要接受御史中丞的“课第”?具体方式当是刺史的奏事抄录两份，一份为“正”,一份为“副”,分别上呈尚书与御史中丞。《汉书·魏相传》提到“故事诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏”,魏相因许伯白宣帝，“去副封以防雍蔽”,宣帝“从其议”(74/3135)。此事发生在地节二年(前68年)霍光死后，霍禹、霍山执政时。魏相的建议是为了削弱担任领尚书事的霍山的权力，由此建立了“封事”制度。②不过，如学者所言，普通奏章，上书者仍须送呈正副两本，经尚书处理后上奏皇帝，封事则仅须送呈一本，不经尚书。①这种抄录副本的做法在秦汉文书行政中颇为常见。②刺史每年的奏事，并非封事，要由尚书经手，上奏前便抄录一份，形成正副各一本，副本给御史中丞，来接受考课，亦不意外。
据以上考察，大致可知，刺史岁尽回京奏事的对象是尚书，另外一份奏事则上呈御史中丞。皇帝亦可自尚书处看到刺史奏事的内容，有时也会召见刺史，尽管并未形成固定的制度。刺史工作重点是对守相的监管，依据是六条问事，奏事的内容是监督中发现的问题。郡国的工作主要通过上计来向丞相与御史大夫汇报，刺史奏事通过尚书可以上达天听，事实上构成对丞相工作的变相监督与牵制，这乃是过去研究刺史时所未尝措意的，亦是笔者所希望提醒读者留意的。①
前节分析了西汉时期丞相乃是王朝统治的中枢，皇帝如何对丞相工作进行监督呢?武帝以后设立的刺史，便是常态化的手段。《史记·平准书》载，武帝巡行郡国，“东度河，河东守不意行至，不辨，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀”,到了新秦中，发现“新秦中或千里无亭徼，于是诛北地太守以下”(30/1438),数年后，武帝之所以设立刺史，恐怕与他在巡行中发现的郡国管理上的问题不无关系。通过刺史在郡国的巡行，了解长吏的治绩与问题，年底回京奏事尚书，相关情况进而为皇帝所掌握，从而防止丞相壅蔽皇帝。刺史自身工作优劣，则由御史中丞来考核。这样相互制约，保证了统治的有效展开。
其实即便如此，亦难以杜绝皇帝乃至丞相受到属下蒙蔽。前引元帝的遭遇即是一例，而宣帝时丞相魏相恐怕也面临此问题，所以他“敕掾史案事郡国及休告从家还至府，辄白四方异闻，或有逆贼风雨灾变，郡不上，相辄奏言之”(汉74/3141)。