武帝以后，丞相依然负责郡国事务，此问题史书中并无专门的论述，透过若干事例，可见一斑。据《汉书·丙吉传》,宣帝时，吉为丞相，善待属吏：
于官属掾史，务掩过扬善。吉驭吏耆酒，数逋**，尝从吉出，醉欧丞相车上。西曹主吏白欲斥之，吉曰：“以醉饱之失去士，使此人将复何所容?西曹地忍之，此不过污丞相车茵耳。”遂不去也。此驭吏边郡人，习知边塞发奔命警备事，尝出，适见驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至。驭吏因随驿骑至公车刺取，知虏入云中、代郡，遽归府见吉白状，因曰：“恐虏所入边郡，二千石长吏有老病不任兵马者，宜可豫视。”吉善其言，召东曹案边长吏，琐科条其人。未已，诏召丞相、御史，问以虏所入郡吏，吉具对。御史大夫卒遽不能详知，以得谴让。而吉见谓忧边思职，驭吏力也。(74/3146)
本传记载此事，意在颂扬丙吉为人宽厚，无意中却透露出皇帝与丞相、御史大夫之间的分工。据《汉书·百官公卿表下》,丙吉任丞相在宣帝神爵三年(前59年)四月戊戌至五凤三年(前55年)正月癸卯间，其间以五凤二年(前56年)八月为界，此前任御史大夫的是萧望之，后为黄霸。不能确定此事具体时间与任职的御史大夫。按云中与代郡的位置，这里所谓的“虏”指的应是匈奴。此时正值匈奴内乱，五单于争立，相互厮杀。①
此事关涉本文主旨的有两点，一是外敌入侵的情报，驿骑要直接送到公车府，上报给皇帝，再次证明皇帝本人对于军事行动与军队要直接掌控。二是边郡长吏的人事资料，如能力与年龄等(包括上引文提到的“老病不任兵马者”),却并不为宣帝所掌握，保存在丞相与御史大夫手中。驭吏的作用就体现在提前给丙吉通风报信，让他能准备好遭到入侵的边郡长吏的人事信息，以备皇帝垂询。这是他对前次在丙吉车内坐垫(茵)上呕吐而没有遭斥免的报答。
上文提到，丞相府的东曹能够“琐科条其人”,按师古注引张晏的解释：“琐，录也。欲科条其人老少及所经历，知其本以文武进也。”丞相府保存了边郡二千石及长吏的人事档案，故可以查看并抄录。①因西北汉简的发现与研究，我们已经大致清楚当时官吏人事档案的基本内容②,可知张晏所言无误。《汉旧仪》卷下说：“旧制，令六百石以上，尚书调拜迁；四百石长相至二百石，丞相调除；中都官百石，大鸿胪调；郡国百石，二千石调。”③《汉书·张敞传》云，宣帝时，张敞拜胶东相，平定境内盗贼，有功的官吏“上名尚书调补县令者数十人”(76/3220),可知，至晚此时，该分工已然出现。根据这一规定，丞相所掌握的全国官吏的人事资料颇为可观，从江苏东海县出土的尹湾汉简的3、4号木牍可见一斑。东海郡及下属38个县级机构中，六百石以上的官员不过11位，余下的119位长吏都要由丞相来任命。管中窥豹，西汉末年全国103个郡国，1587个县级机构的情况当仿此。丞相府掌握的官吏人事档案的规模亦由此可见。①郡国二千石名义上要由尚书调，实则由皇帝任命，但其人选多半应由丞相提供②,相关官员的人事档案，亦保存在丞相府中。
相比之下，因无人事先通风报信，时任的御史大夫则不那么走运，没能提前有所准备而遭到宣帝的批评。显然，这不是首发或偶**况，而是遇到类似情形时的惯例，所以来自边郡的驭吏习知该如何处理，故能提醒丙吉要有所准备。对丙吉而言，倒有可能是首次遭遇，由此，或可推测此事发生于丙吉为丞相之初。宣帝手边，包括身边的尚书与中书处，并无相关资料，需要召见丞相与御史大夫商讨如何应对。霍光死后，宣帝亲政，励精图治，管理郡国颇为用心，自《汉书·循吏传》可知。看来确如该传序所言，宣帝的改革，是增加了召见刺史与郡守国相的环节，并未改变丞相主导郡国的旧有格局。
另一事见《汉书·于定国传》。元帝永光元年(前43年)“春霜夏寒，日青亡光”,春天出现霜冻，夏天寒冷，气候异常，太阳光线亦不正常。《汉书·五行志》两处更详细地记述了异乎寻常的天象与持续时间(27中之下/1427、27下之下/1507),《元帝纪》亦载该年三月“雨雪，陨霜伤麦稼”(9/287),笃信天人感应的汉人见此，自然颇为紧张。元帝因此下诏条责备丞相于定国：
郎有从东方来者，言民父子相弃。丞相、御史案事之吏匿不言邪?将从东方来者加增之也?何以错缪至是?欲知其实。方今年岁未可预知也，即有水旱，其忧不细。公卿有可以防其未然，救其已然者不?各以诚对，毋有所讳。(71/3044—3045)
元帝因身边担任侍从的郎官从东方了解到的情况，而向丞相于定国下诏提出一串的责问。郎官大概是因休假回家，返回关东，了解到父子相弃的情况，回到京城后向元帝汇报。但丞相与御史大夫并未向皇帝报告此事，元帝感觉受到蒙蔽，心生不满，要求丞相如实上奏。元帝由天象异常与百姓“父子相弃”联想到阴阳不调，担心田作收成不好，令丞相与御史大夫提供防备水旱之灾的预案。若非担任宿卫的郎官向元帝报告见闻，恐怕元帝不会知晓东方的民情。此事亦暴露出丞相控制信息上传下达的枢纽作用。
于定国拜为丞相，在宣帝甘露三年(前51年)五月①,至此任职已八年光景，久经历练，绝不是个新手。他当时已70岁左右，年高德劭，本传说“元帝立，以定国任职旧臣，敬重之”(71/3043),作为元帝父亲宣帝时的旧臣，于定国遭到元帝责问，恐亦不多见，甚至极有可能是头一次，吓得他赶紧上书自劾，打算辞职回家。元帝在给于定国的回复中抚慰了一番，并引述《论语·尧曰》所言“万方有罪，罪在朕躬”,将责任揽在自己身上。最后实质性的部分则说：
其勉察郡国守相群牧，非其人者毋令久贼民。永执纲纪，务悉聪明。(71/3045)
要求于定国去用心督察郡国守相，发现不称职者及时撤换，不能长期危害百姓。定国恐怕是感觉难称上意，坚持“乞骸骨”,元帝只好赐他安车驷马，罢相就第。一道乞骸骨并获准的还有御史大夫薛广德和大司马车骑将军史高(71/3048)。元帝为何将落实监督郡国守相的任务交给丞相，而不是由自己直接了解郡国守相的表现?背景就在于当时依然实行的由丞相负责督导郡国的惯例。
此外，成帝时丞相王商弹劾失职的琅邪太守杨彤，而不顾领尚书事的大将军王凤的阻拦，亦显示丞相对于郡国守相拥有直接管理的职权，前人已有分析，无须赘述。②
以上只是文献中偶然保留的事例，涉及武帝之后的宣帝、元帝与成帝三帝。透过这三个例子，应该说，丞相并非作为理念的存在出现在现实政治中，《汉书》中这类例子不多(原因详后),难以详尽展示各朝丞相如何开展工作，及其与皇帝的关系。但可以从其他角度，间接了解丞相在当时统治中的作用。
首先，从丞相府属吏的机构设置与编制，可以窥见其作用。如钱穆所指出的，对比一下西汉丞相与尚书的编制。《汉旧仪》卷上载：
武帝元狩六年(前117年),丞相吏员三百八十二人：史二十人，秩四百石；少史八十人，秩三百石；属百人，秩二百石；属史百六十二人，秩百石。皆从同秩补。①
四类吏员数相加是362人，较总数少了20人，或是属史的“百六十二人”中的“六”原为“八”,原因待考。②随后又说“丞相典天下诛讨赐夺，吏劳职烦，故吏众”,“诛讨”看上去涉及的是军事活动，实际丞相通常并不领兵，从文献看，“诛讨”亦针对个人，实带有惩处意③,赐夺，其宾语应是功劳，指对官吏的考核。四字相连，恐怕指对官吏的奖惩，这应该是丞相负责的核心工作之一，可惜，不清楚这四个字的根据为何?“吏劳职烦”倒是点出了丞相府吏员众多的原因。人员多少，与其工作多寡成正比。《续汉书·百官志二》云：“(太常)其署曹掾史，随事为员，诸卿皆然。”《百官志五》复云：“使匈奴中郎将一人，比二千石。本注曰：主护南单于。置从事二人，有事随事增之，掾随事为员。护羌、乌桓校尉所置亦然。”上述并非东汉一代设置属吏的原则，联系《汉旧仪》关于丞相府吏多的解释，西汉亦是如此。①过去在分析丞相的作用时，往往忽略丞相府的吏员问题。
与丞相府相对，整个西汉时代，尚书的编制(员)却很少。成帝以前，一直只有四人，到了成帝建始四年(前29年),才增加一人到五人。即便按照最多的估计，不过11人。东汉以后，才逐渐膨胀。②平时工作中若人手不足，则通过郎官给事来临时分担其工作③,这种做法一直沿用到东汉，显示了尚书灵活与不稳固的特点。即便昭帝以后出现了“领尚书事”之类的中朝官员，真正不经过丞相而直接由官民上奏公车司马，经由尚书拆封并处理的文书，相比丞相收到的文书，还是要少很多，尽管现在已无从知道具体的收文数量。
其次，武帝以后，直至王莽新朝，丞相(或改名后的司徒)府依然是诏书下发京师与郡国的发出机构，因而也是文书实际处理的中枢。即便原先并非通过丞相上达天听的奏章，得到皇帝批准后，若要成为诏书颁布全国，亦要由上奏者将诏书转给丞相府来下发，如居延汉简18.5:永光四年闰月丙子朔乙酉，大医令逐、丞褒下少府中常方，承书从事下当用者如诏书。闰月戊子少府余、狱丞延请」丞相府，承书从事下当用者如诏 /掾未央、属顺、书佐临
府骑将军、御史、中二千石、郡大守、诸侯相承书从事下当用者，书到言/掾|、令史相①
此简左上侧残缺，中间有一圆孔，出土于A8甲渠候官遗址。对照元康五年诏书，可知最初裁可的诏书是下达给原先上奏的太医令，太医令将其上呈给自己的上级少府，由少府转呈丞相府来颁下各地。这只是偶存的一例，联系文献中常见的上书“待报”与待诏，可知此乃常见的情况。两者均属等待皇帝对自己上奏的批复②,如果得到批复，且需全国执行，则要由丞相府来执行。鹰取祐司汇集了文献与出土的资料，时间则从西汉前期一直到王莽时期，可以看出前后的连续性。
不过，鹰取祐司认为丞相只是形式上的存在，现实中主要是御史大夫在发挥作用。此说实有偏差，换个角度看，本文可以说也是在回答这一问题。
简牍中的情况亦与文献记载相吻合。《汉书》卷五九《张汤传附张安世传》云：
(宣帝时)每定大政，已决，辄移病出，闻有诏令，乃惊，使吏之丞相府问焉。自朝廷大臣莫知其与议也。(2649)
这一记述意在揭示张安世为人如何低调，不希望群臣知道他在禁中参与大政决策，不经意中透露出更多的信息，包括诏令要经由丞相府下发。
安世深度参与内朝政治始于地节二年(前68年)三月霍光死后，至元康四年(前62年)八月死①,前后六年。并观张安世的例子以及元康五年诏书的下发途径，宣帝朝无论涉及大政还是日常事务，如要下发诏书给内外诸官，都是要通过丞相府来进行的。
此外，丞相亦是郡国与长安各官寺上行文书的主要接受者，很多需要转呈皇帝的文书亦需经过丞相来转交。②此前笔者曾分析过两汉时期郡国每年到都城上计的受计机构，西汉时期是丞相与御史大夫。③著名的“元康五年诏书”的形成过程，亦是大(太)史丞定→大(太)常昌→丞相(魏)相→御史大夫(丙)吉→皇帝④,由朝廷某机构草拟，皇帝只批示“可”的诏书恐怕都遵循这种方式。郡国上书一般也是呈送到丞相府，若需要由皇帝裁决或丞相认为事务重大需要皇帝定夺的，则转呈皇帝。最终得到皇帝批示，成为诏书下发的，不过是其中的部分，悬泉汉简中的ITO309③:221便是如此，简文云：“御史中丞臣强、守侍御史少史臣忠，昧死言：尚书奉御史大夫吉奉丞相相上酒泉太守武贤、敦煌太守快书，言二事，其一事，武贤前书穰麦皮芒厚，以廪当食者，小石三石少不足，丞相请郡当食廪横麦者石加……”⑤这应是一道关于穰麦皮厚，去皮后所得少，请求增加廪食供应的上书，丞相魏相应该是同意了这一请求，不过需要皇帝最终批准，因此将文书转呈宣帝批准。目前所见，应是批准后下发到敦煌的诏书残简。《二年律令·津关令》中相国上××书言类的“令”文便是如此，《置吏律》中有相关规定，到西汉后期依然如此。
综合而言，丞相府应该是整个王朝文书上传下发的中枢。
复次，丞相本人亦可以直接对郡国下发文书，安排工作。边地的屯戍系统同样要接受丞相的领导。甘肃敦煌悬泉置遗址发现的一件西汉宣帝时丞相黄霸下发的文书：
五凤四年二月壬寅朔庚戌，丞相霸告中二千石、郡太守、诸侯相，上五凤三年置传官用员马课府书。案：所剥卖马或不署初病缺年月日、负得算数，又不上官，无蓄积、马以辜死，告劾。
宣帝五凤四年，即前54年，这是丞相黄霸给朝中的二千石以及郡国下达的命令，要求上报前一年官府所辖的接待机构——置与传中因公而使用机构中的官有马匹情况的审查报告，原因是发现这些机构中并没有按照规定来出卖死马，有人在马生病后亦不在文书上注明生病时间，以及何人对此问题负责，同时，这些情况亦不向上级汇报，更没有准备备用马匹，等等。因悬泉简没有全面公布，是否还有后续文字见于其他简，以及是否还有涉及此事的简牍，均待考。但此为丞相下发的文书，应无疑问。
丞相下发的文书或称为“丞相府书”。居延新简是一件武威库令的上行文书，其文云：
元康二年五月已巳朔辛卯，武威库令安世别缮治卒兵姑臧，敢言之：酒泉大守府移丞相府书曰：大守」迎卒受兵。谨掖檠持与将卒长吏相助，至署所。毋令卒得擅道用弩射禽兽斗。已前关书
三。居延不遣长吏逢迎卒，今东郡遣利昌侯国相力、白马司空佐梁将戍卒①
此木牍分三行书写，字迹工整，出土于A8甲渠候官遗址，下端略残，事涉迎接新到役所的戍卒。文书起草人安世的官职(武威库令)与工作地点(姑臧，武威郡治，武库所在),与文书中提到的酒泉太守府移丞相府书，以及出土地点(A8,甲渠候官驻地，隶属于张掖郡的居延都尉府)之间各自不统属，且相距遥遥，该文书为何出土于A8,颇难索解。或许因为居延(都尉?)没有按规定派人迎接新来的戍卒，而给居延都尉发文，但从用“敢言之”看，应该是给武威库令上级的文书，但此文书却出土于距离武威郡甚远的A8甲渠候官遗址。尽管该简难解处颇多，其中“酒泉太守府移丞相府书”十个字还是很清楚的。此外，敦煌悬泉简
九月甲戌，效谷守长光、丞立，谓遮要、县(悬)泉置：写移。书到，趣移车师戊己校尉以下乘传，传到，会月三日，如丞相史府书律令。/掾昌、啬夫辅。②
此处的“史”字疑为抄写产生的衍文，本应作“如丞相府书律令”。这可能主要是根据丞相府书下达的命令，因无年号，此简是附在下行文书后面的移文。
西北简中除了“丞相府书”,更多见的是“太守府书”或“都尉府书”:
前者如居延旧简10.35A、居延新简、金关简、金关简;后者见于居延新简、金关简、金关简。还有不少简称的“府书”,所指亦应不出上述两类。文书中常可见到“如太守府书律令”或“它如府书律令”之类的语句，如60、73,EJT37:743等。“如××府书律令”的表达方式与“如诏书律令”相同，恐怕“府书”与“诏书”一样，是对某些具体问题提出处理意见，构成相关律令规定的补充或调整，需要接受文书的机构遵照两者来执行。这类府书均属太守或都尉本人(或临时代行其职务者)下发的文书，应无疑问。由此逆推，丞相府书亦应代指丞相本人下发的文书。
这是成帝时的简牍，简首半圆形，有网格，中间有孔，形制属典型的签牌，出土于A8甲渠候官遗址。阳朔五年改元鸿嘉，为前20年。此年改元于何月，史书无载，从西北简推测，可能是在四五月间，六月以后的简牍改用鸿嘉年号。①此楊当系于该年甲渠候官收到的都尉府抄送的丞相、御史大夫与刺史的“条”。
亦是一枚楊,短而略宽，形制与上件一致，是甲渠候官收到的自居延都尉府发来的大司农部掾的“条”的标签。两相对照，很可能每年都会有类似的“条”要汇总存留。这里的所谓“条”或属于“诏条”或“条教”类的文书，形式上体现为敦煌悬泉发现的《诏书四时月令五十条》那样以“·”区分开的命令或要求。所谓“丞相条”,应源于皇帝的诏书，为丞相所摘录作为管理的依据。金关简中有如下三简：
建始元年七月癸酉肩水关啬夫赏以小官印行候事，移橐他、广地候官。案丞相板诏令第五十三：过塞津关独以传致籍出入
金关。往者令史歆以檄书为吏卒遣出入，关止不内还道
前两枚简编号相连，应是采集时相邻。从字迹、笔道与用笔看，两简相同，特别是分见于两简的“官”“候”与“关”三字，两简当原属同一文书。另检得采集简中的72EJC:9+61,释文见上，此简中的“关”“令”“以”“出入”诸字的字迹、结构与前两简相同，“板”与“檄”字左边的“木”旁的写法亦一致。三简的长度亦相差无几，分别为22.7、22.8与22.9厘米，书写方式相同，均未留编绳空间。三简原同属一个册书，应可断定。文书的时间是前32年，成帝即位的次年。
第二枚简出现的“丞相板诏令第五十三”内容应该就是后文的“过塞、津、关，独以传、致籍出入金关”,是一条涉及金关出入的具体规定，当为此前某位皇帝针对出入金关问题专门下发的诏书，被纳入令中持续行用，编入丞相板诏令第五十三条。类似说法又见金关简73EJT31:142“中御府板诏令第册四”,据照片，是枚标题简，下残。又，居延汉简553.1“版诏令男子狗六勿论毋辄上廷尉以为常”,此简出自A3遗址，上残，查图版，字迹清晰，书写工整。内容当与断案有关，可能出自廷尉版诏令。
这种某个机构的“板(版)诏令”恐怕就是文献与简牍中出现过的、前人多有探讨的某机构“挈令”的别称。①《汉书·张汤传》注引韦昭的解释“在板挈也”,《后汉书·应劭传》出现过“《廷尉板令》”,两者实无不同。进言之，地方官府引用的丞相板诏令，很可能就是以丞相条的形式下发到郡国相关机构的。
丞相板诏令恐是要长期遵行的规章②,而丞相府书则是具体针对某件特定事务而下发的文书，两者反映了丞相职能的不同侧面。某种意义上讲，皇帝的诏书能否得到持续的贯彻，与其能否成为令，进入各种机构的“板诏令”(挈令)有直接关系，其中最为重要、辐射面最广的当属丞相板诏令。如何进入其中，恐怕需要皇帝诏书中“具为令”或“定著令”之类的指示或臣下请许之后的“制曰可”。③丞相府有众多的属吏与手段来持续督促执行诏令，皇帝本身能直接调动来深入地方的人员，原本反而只有偶一为之巡行郡国的使者。④西汉中后期每年上计结束前，丞相(或司徒)见计吏，并由记室掾史大声宣读的“敕”(五条诏书)亦属此类“板诏令”。①甚至可以认定，丞相府的记室便是保存这类板(版)诏令的具体机构。
最后，从地方的角度看，丞相府派遣到郡国，乃至边塞的属吏(丞相史),亦是丞相伸向郡国的触角，间接体现了丞相的作用。以往只能从文献中略知丞相史的存在，至于其如何工作，则难晓详情。西北汉简的持续出土，提供了了解其活动的窗口，尽管也只能算是管中窥豹。
其一，汉简中所见丞相史承担的一项日常工作是到边地核查兵器保管情况。这类丞相史当时称为“行边兵丞相史”,如居延汉简7.7正面：
地节二年六月辛卯朔丁巳，肩水候房谓候长光：官以姑臧所移卒被兵本籍为行边兵丞相史王卿治卒被兵以校阅亭隧卒被兵，皆多冒乱不相应，或」易处不如本籍。今写所治亭别被兵籍并编，移书到，光以籍阅具卒兵。兵即不应籍，更实定此籍。随兵所在亭，各实弩力、石、射步数，」令可知。赍事诣官，会月廿八日夕。须以集，为丞相史王卿治事。课后不如会日者致案，毋忽。如律令。②
这是前68年，宣帝在位时肩水候房给属下候长光的命令，出土于A33地湾遗址。内容是为应对行边兵丞相史王卿核对戍卒武器装备，肩水候房对照姑臧武库移来的被兵本籍与候官手中的被兵簿，发现问题多多，而要求候长光核对卒被兵籍与兵器的实际配发地点与状况，以求两者相符，来迎接丞相史的检查。同样的行边兵丞相史又见金关简
五凤四年十一月戊辰朔己丑，居延都尉德、丞延寿谓过所县道津关：遣属常乐与行边兵丞相史杨卿从」……
此简出土于金关门道旁边的房址，是居延都尉签发的“传”残简，左侧缺，具体外出任务不详，同样是宣帝朝，时间是前54年。另有一枚出土于金关遗址的残简
移簿行边兵丞相史
卒史通、书佐护
时间不详。据背面属吏，当是太守或都尉的下属①,因涉及核查兵器，更可能是某位都尉发出的文书。以上三简尽管数量不多，特别是最后一枚亦不能排除与前两简有关，如果考虑到西北汉简中大量存在按月、按年编制的各种“被兵簿”或“永元兵物簿”之类的簿书，以及从隧到都尉府逐级上报的制度②,恐怕行边兵丞相史到边郡检查武器装备，即便不是定期的，也是经常发生的。
其二，敦煌悬泉置出土的传信中有一枚是御史大夫为护送戍卒到边地的丞相史所发，内容如下：
神爵四年十一月癸未，丞相史李尊送获(护)神爵六年戍卒河东、南阳、颖川、上党、东郡、济阴、魏郡、淮阳国诣敦煌郡、酒泉郡。因迎罢卒送致河东、南阳、颍川、东郡、魏郡、淮阳国，并督死卒传葉(槽),为驾一封轺传。御史大夫望之谓高陵，以次为驾，当舍传舍，如律令。I 90DXT0309③:237③
神爵四年为前58年，亦在宣帝朝，是由御史大夫萧望之签发的传信。丞相史李尊此番出差目的是护送诸郡戍卒到敦煌与酒泉两郡，迎接罢卒，并将死去戍卒的棺槽迎回故里。传信中并没有提及此次迎送工作的背景，亦没有上奏皇帝，而直接由御史大夫签发了传信，很可能是日常性的任务。迎送戍卒当属每年均要进行①,其他年份若亦如此的话，丞相史少不了要往来内郡与边郡。
以上只是可以分辨出具体目的的工作。西北汉简中不时浮现丞相史的身影，无论是在元康四年(前62年)的鸡出入簿中②,还是其他不甚清楚的场合③。这些也都应纳入丞相职能的延长线中去认识。
综上所述，不难看出，即便是武帝以后，丞相及其属吏，依然在王朝统治中发挥重要作用，将其视为日常统治的中枢，恐非夸大之辞。
对于这样一个庞大的日常统治枢纽，皇帝如何加以监管，不能不说是个难题。武帝以后设立的刺史，某种意义上，便是应对此局面的产物。