一、引言
秦汉乃是中国两千多年帝制时代的创始时期，当时的很多制度与做法为后代所因袭，还有不少则是名称变化，内涵依旧，认识秦汉时代，对于理解中国整个帝制时代颇有意义。关于秦汉时代，中外学者的看法表述不同，实际近似。中国学界的流行观点认为其是专制主义的中央集权统治，日本学界则有专制国家论与皇帝支配论。①这些观点影响下的具体研究涉及诸多领域，具体到官职研究上，成果同样丰富，有大量针对具体官职及其演變的研究，亦产生了以官阶制度为对象的整体分析。关于皇帝与丞相、御史大夫的关系，以及皇帝与尚书、中朝关系，既存在影响颇广的“定论”,亦不断萌发新的看法。
颇为流行的看法是，西汉一朝以武帝为界，之前丞相权力颇重，武帝开始，则中朝(尚书)权力渐起，侵夺了丞相的权力。①近来，亦有从不同角度附和此说的，如比较丞相与御史大夫的权力，而强调丞相是理念化的存在，御史大夫才是政务的实际承担者。②当然，挑战此说者亦时有所见，最早的似乎是钱穆。他比较了汉代皇帝和宰相的秘书處的组织与大小后，指出：
我们只根据这(宰相秘书处)十三曹名称，便可想见当时全国政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。……可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。①
当然，钱穆只简單比较了机构与人员的多少，没有涉及具体事务，看法仍较笼统，且没有考虑两汉四百年间皇帝与宰相间的关系是否存在变动，更没有考虑尚书崛起的影响。1990年，祝总斌对此问题做过系统的分析，作者强调了皇帝与丞相之间的合作，但是依然认为武帝以后，皇帝在和宰相议政上逐渐占据主动，且指出三公只有建议权，而没有决定权，决定权在皇帝。②富田健之则提出与主流观点相反的看法，认为武帝时丞相与御史大夫的权力在增大。③
显然，如何看待汉武帝以后丞相在统治中的作用，便成为需要解决的问题。与此相关联的，则是如何看待丞相与皇帝、御史大夫以及中朝的关系。此外，基于什么前提来观察这些关系，亦颇为关键。学界常常是不假思索地根据线性进化论来看待皇帝与丞相，乃至其他大臣之间的关系。武帝一度强势便意味着其后的所有皇帝均如此，甚至变本加厉，全然无视皇帝与丞相个人因素的作用，且将权力视为一个确定的量，只能此消彼长，而无其他的可能。①凡此种种，均有反思的空间。1970年，劳翰曾撰文指出：
秦汉的皇帝诚然掌握着国家最高的权力，但一般政务还是在原则上完全交给丞相去办，皇帝只是责成丞相。再由丞相把地方的政务信托给郡太守，由太守全权处理郡内的事。
劳翰进而将这种统治方式概括为“君相委托制度”,并认为“汉代到了武帝以后，虽然可以说还是信托式的传统，可是被扰乱的不纯。等到东汉时代就更进一步的破坏，一直到晚清尚不能恢复旧时的原则”②,和他对西汉一朝的认识一致。“信托政权”的说法最早出自钱穆。1941年10月，他提出相对于西方的“契约政权”,中国政权乃是一种“信托政权”。③劳翰指出秦汉时期丞相原本在统治中占有突出地位，但其作用时常会受到皇帝的侵蚀，十分有见地。是否到了武帝以后丞相的作用便“被扰乱”,东汉以后更是遭到破坏，究竟是否如此，还需做进一步的探讨。严耕望尽管未涉及皇帝与丞相关系，却归纳史事，指出“(西汉)地方政府直辖于丞相府甚明”④,与劳说相互呼应，并提供了证据；鹰取祐司又从文书下达的角度证明了此点①。祝总斌指出宰相职权之一是监督百官执行权，某种程度上亦可以说与劳翰的看法相应和，只是劳说侧重于丞相对地方的管理，而祝说关注宰相与中央百官的关系。关于东汉时期“三公形骸化”说的问题，渡边将智在前人基础上做过充分的分析②,而对于武帝以后西汉后半期历史中丞相的作用，富田健之与福永善隆多少有涉及，但两位关注的中心或是尚书与中朝，或是以丞相司直为中心的监察③,富田健之注意到宣帝亲政后到西汉末，丞相与御史大夫不少曾任内朝官，指出内朝与外朝相连的现象④。两人均没有正面分析丞相的作用，仍有必要专门加以研究。
丞相开展工作无法脱离丞相府及其属吏，丞相府的工作可以说是丞相实际职责的具体体现，所以下文会将两者并观。同时，丞相议政问题，前人讨论已多⑤,不再专门讨论。
与此相关的是武帝时设立的刺史制度，前人对此研究颇多，很多方面已无须再费心力，只是关于刺史回京奏事的对象，前人或语焉不详，或见解有误，不能不再加辨析。此问题实际与前一问题内蕴相通。过去常常是就刺史论刺史，或是将其放在监察制度下来考虑，实际有必要放在整个朝廷运转的背景下来认识，故文中一并讨论。