随着国家工作重心的转移和社会主义现代化建设的开展，教育的作用和地位日益凸现，但它与现代化建设要求的不相称性也日益显露，并且随着国门的逐步开放和对外交流的加深，[36]这一不相称性也被越来越多的人认识到。
一方面，我国的干部队伍和专业人才队伍极度匮乏，整体受教育水平不高。20世纪80年代，我国有干部1800万人，其中受过高等教育的有320万人，仅占干部总数的17%。这些人又大部分集中在科技、文教、卫生部门。党政机关、企事业单位受过专业系统训练的干部很少。例如，在财政干部队伍中，受过系统财政专业教育的只有12%左右。在专业人才队伍方面，1978年，我国工业部门工程技术人员只占职工总数的3%，经过专业训练的农业技术人员只占农业劳动力总数的0.05%。[37]全国职工人数中，受过高等教育的不到4%。[38]在科技队伍中，根据1982年对参加中国科协第二次代表大会科学家代表的年龄统计，35岁以上的科学家只有13人，占0.9%，56岁以上的有898人，占59.5%。[39]而同时期的美国，成年职工中，有1300万至少完成四年大学教育，占职工总数的18%，有5200万人高中毕业，占职工总数的74%。以每万人中接受高等教育的人数来看，1979年我国每万人口中在校大学生只有10.5人，而1970年，美国每万人口中大学生为427人，日本为172人，在这方面，我们甚至不如印度等发展中国家。[40]建设现代化，必须有一支高水平的管理队伍和专业人才队伍，因此，大力发展高等教育就成为迫切的需求。
另一方面，由于高等教育资源有限，高考竞争非常激烈，我国高等学校的升学率在20世纪80年代初期一直在4%以下，很多渴望接受高等教育的青年，苦于求学无门。因此，如果现在不去着手改变，不积极设法逐步扩大高等学校招生人数，那么，不仅到1985年专门人才奇缺的情形不会得到多少缓和，甚至到1990年还会感到专门人才严重不足。[41]
针对高等教育总体规模小，发展滞后的局面，人们开始反思原有的高等教育体系，并普遍地认识到，“**”后高等教育体系基本上是重建“**”前17年的教育模式。沿着这一思路的“教育复兴”，同时也重复了产品经济下旧教育体制的弊病。[42]20世纪80年代初期，围绕高等教育如何适应现代化建设的要求，《人民日报》发起了专门的讨论，希望进行变革的呼声非常强烈。这些变革的要求既是对原有教育体系的反思，也是对建构新的教育体系的有益探索，主要体现在以下几个方面：
其一，改变办学主体单一的局面，鼓励各方的办学积极性
“**”后重建的教育秩序，基本上是五十年代根据当时的经济状况形成的，国家统一计划、统一管理，[43]高等学校基本上是教育部“独家经营”。在国家人口多、底子薄的情况下，单独依靠中央政府直接举办和管理高等学校显然难以适应经济发展对大规模人才的需求。因此，必须改革现行的高等教育管理体制，充分发挥中央和地方“两个积极性”，允许有国立大学、省立大学和市立大学等多种形式。现在，有的省、市有办大学的积极性，广大青年也有这种强烈的要求，但由于现行体制的限制，地方办学的积极性受到了抑制。[44]
其二，改变办学模式单一的做法，实现教育结构和层次的多元化
从五十年代以来，我国的高等教育制度基本上是按照一种模式在办：全日制；全住校；统招统配；学制也比较长，大多数是四年和五年制。虽然其间也办过大学专科、函授学校、电视大学等，但规模不大，又时办时辍。这就使扩大高等教育规模受到了限制，因此，应当改革高等教育结构单一化的状况，实行多种形式办学。高等学校可以有以下几种形式：（1）四年制或五年制大学；（2）短期大学和高等专科学校（学制可为两年）；（3）研究生院；（4）业余大学和广播电视大学、夜大学、函授大学、暑期大学等；（5）在高等学校附设进修班、研究班。除了应积极办好和发展中央直属的高等学校、特别是一部分重点大学外，应当大力支持和推动各部门、各地方、各行各业根据自己的实际需要，举办各种类型的高等教育。要承认各种类型高等学校培养人才的规格和教育计划的差异，允许不同水平的高等教育的发展，不能搞一刀切。[45]
其三，改变政府对高等学校的直接控制，扩大高校办学自主权
1949年之后，高等学校就在政府和教育管理部门的直接管理之下运行，高校的人事、财务、招生、分配都由教育部门直接管理，高等学校的主要任务就是贯彻、执行上级的政策、决定，对自身事务没有多少决定权，实际上成为政府的一个附属行政部门，抑制和削弱了高校适应社会经济发展需要的主动性和积极性，直接影响到高等教育的发展。1977年，复旦大学校长苏步青，华东师范大学（以前为上海师范大学）校长刘弗年等呼吁“给高校一点自主权”。中国人民大学副校长谢韬指出：“现在改革的当务之急是上级领导部门要下放权力给学校。改革是牵一发而动全身，全身不动，一发难移。学校没有相当大的自主权，要改革真是一发难移。”[46]改革高等教育，国家要调动学校的积极性，这就涉及整个高等教育管理体制的改革。在一个大变动时期，新的事物层出不穷，国家应当给学校一点自主权，鼓励下面大胆试验，改革创新。一个具有中国特点的社会主义高等教育管理体制终将建立并完善起来。[47]
针对社会对高校自主权的呼吁，在1988年全国高等教育工作会议上，国家教委副主任朱开轩也指出，高校作为基本的办学实体，应当具有充分的自主管理权。“改革高等教育管理体制，加强中央和地方两级教育部门的宏观管理职能，扩大高等学校的办学自主权应当作为第一个方面。”[48]但是，高校自主权的实现却是一个漫长的过程。
其四，改变高等教育国家包办的做法，实行有偿培养
新中国成立以来，我国高等教育基本上实行由国家包办：上学免费，毕业包分配。这一举措存在诸多弊端，其中关键的是在教育经费有限的情况下，全部包办占用了很大一部分经费，既不利于调动学生的学习积极性，也限制了高等教育的发展。为此，有偿培养就作为一个问题提了出来。[49]关于有偿培养主要有两种主张：第一种观点认为，由用人单位对培养经费给予一定的资助或补偿，主要采取委托培养和合同培养的形式；第二种观点认为，高等学校向所有学生收取学费和杂费，生活费要自理，毕业生择优分配，对困难学生给予一定的补助，对品学兼优者给予奖励等。[50]1980年，上海开始进行高等教育改革的尝试，高等学校招收了一批自费走读生，学生需要交纳一定的费用，同时政府对毕业生不再实行“统购包销”。[51]在支持者看来，实施有偿培养不仅能够使智力投资成倍增加，扩大人才供给，同时有利于高校扩大自主权，实现人才培养的多样化和个性化，从而能推动我国高等教育事业以更快的速度发展。[52]
20世纪80年代初关于高等教育发展的讨论目的在于广开学路，扩大高等教育规模，以满足人们接受高等教育的急切愿望和适应经济发展对人才的迫切需求。当时的这些主张同世界银行的建议不谋而合。世界银行顾问一再敦促中国政府扩大高等教育规模，朝着大众化高等教育的方向发展。1986年，世界银行向中国提出了一个到2000年扩大高等教育规模的三级方案。低级方案为10%的适龄青年，即520万能接受正规高等教育，3.7%的适龄青年能够接受成人高等教育；中级方案为12.5%的适龄青年即600万进入正规高校，500万接受成人高等教育；高级方案为15%的适龄青年，即760万进入正规高等学校，560万接受成人高等教育。[53]
作为对这些呼吁的回应，政府在高考恢复后，也一直致力于改变高等教育的结构，扩大高等教育规模。在1978年全国教育工作会议上，就提出高等教育要实行多种学制，在办好四年或五年制普通高等学校的同时，大力发展两年和三年制的高等专科学校，加快建设新的高等学校，做到每个省、市、自治区都建立起各有特点的高等教育体系，同时充分发挥现有普通高等学校的办学潜力，通过招收走读生（走读生在校期间和毕业后的待遇与住读生相同。[54]）和开设分校的方式，扩大招生规模。[55]同年，国务院转批教育部《关于高等学校扩大招生问题的意见》，决定扩大招生规模，该年高校招生规模达到40余万，比1977年，增加32%。[56]1983年，为了落实党的十二大报告中提出的实现工农业生产总值翻两番的战略目标，尽快扭转教育与国民经济和社会发展不相适应的局面，国务院转批教育部和国家计委《关于加速发展高等教育的报告》，提出1983年到1987年高等教育事业的发展计划和设想，要求全日制高等学校挖掘潜力，扩大招生规模，多办专科，采取“下蛋”的办法多办分校和夜校等等。除此之外，还大力提倡多种形式办学，积极发展成人高等教育事业。[57]经过以上的举措，我国高等教育的规模有了很大的发展。见表5-1。
表5-1 1978—1985年高等学校在校生人数和招生人数
然而，无论是1978年还是1983年的扩招举措在指导思想上都要求贯彻“调整、改革、整顿、提高”的方针，要使教育事业的发展必须和国民经济发展的需要和可能相适应，有计划、按比例发展，中心环节是提高教育质量，集中力量办好一批重点学校。[58]这就使高等教育规模扩张与当时的政策导向存在一定的矛盾，由此引发了80年代中期关于高等教育该如何发展的又一次论争。
一种观点主张严格控制高等教育的规模。周贝隆根据对专门人才的调查发现，当时有三分之一的大学毕业生没有起到应有的作用，他从规模和效益的角度指出，我国高校的增长速度每年6%—7%就够了，如果不控制规模，就会影响办学条件，牺牲效益、牺牲质量，整个教育的协调发展就会受到影响。[59]
另一种观点则认为，我国高等教育不能缩小规模，而要在改革中发展，到1990年后还要适当地加快发展，才能满足社会经济的需要。袁连生通过与其他国家相比较指出，我国大学入学率在1960年仅为1.2%，1986年为1.9%，20年仅增加了0.7%，而其他经济发展水平相类似的国家在同期大学入学率的平均水平从2.7%增加到6.7%，增加了4%。在80年代中期，25岁以上的男劳力中，我国具有大专以上文化程度的仅占1%，而亚洲临近国家中，日本为14.3%、南朝鲜为8.9%、印度为2.5%、巴基斯坦为1.9%，泰国2.9%，高等教育发展水平比印度、巴基斯坦、斯里兰卡等经济发展水平相近的国家还要低。[60]由于当时“控制派”的主张与国家教委和国务院负责人的观点不谋而合，[61]导致1985年以后的高等教育规模发展受到遏制。[62]从普通高中升学率来看，也证明了这一点。1985年后，普通高中升学率从31.6%，下降到1989年的24.4%。见图5-3。
图5-3 1956—1989年普通高中升学率（%）
但是，考虑1985年后高等教育发展规模增速减缓的原因还应注意到这样一个信息：在1987年，几乎全国高校都出现了毕业分配退生现象，有5000多人不得不进行第二、第三次分配。这虽然是个不大的数字，但在一个人才匮乏的国度，在“包分配”的体制下，这也可说是一叶知秋，传递的是不同寻常的信息。[63]这就促使我们思考我国的高校毕业生分配制度，即国家统一分配，每个毕业生都能获得一个干部职位。[64]如果这一制度不改革，高校的招生（特别是正规高等学校）就必须受到严格的控制，正如许美德指出，如果这种分配制度不改革，进一步扩大正规高等教育的招生规模就很困难。[65]不过，这还不是问题的关键，如果抛开对与错、是与非的评判，两种争论的核心与目的在于高等教育如何才能与经济和社会发展相适应。[66]这事实上存在两种基本的政策选择，其一是不触动现有的教育体制，增强国家的“计划性”，通过对高等教育结构和层次的调整进行应对；其二是变革现有的教育体制，通过扩大高校自主权，进行包括招生分配、劳动人事制度等方面的改革，让高校主动应对经济和社会发展带来的挑战。在20世纪90年代之前，基本选择了第一种策略。邓小平在1978年全国教育工作会议上指出，我国教育事业的计划应成为国民经济计划的一个重要组成部分。[67]1989年，李铁映在谈到教育工作的重点时指出，要严格计划招生，严格控制增设新的高等学校，鼓励各学校在所有层次办出特色和水平。[68]这一策略是在人才短缺的情况下，实现人才有效配置的重要手段，但是其弊端是，由于国家的包办，使得高等学校具有高度的封闭型，导致人才培养与社会需求严重脱节。[69]同时，由于实行计划招生和计划分配，招生规模受到严格的限制，高等学校实际上成为一个培养精英的机构。[70]如果不改变国家对高等教育包办的局面，高等教育规模的扩张就难以实现，高等教育与经济发展相适应的目的也难以达成。因此，后一种策略则成为进一步改革的方向。这实质就触及到政府控制与高校自主权之间的关系，涉及政府责任和权限的问题。