在对政府角色进行界定后，进一步的问题是政府如何扮演这些角色，或者说，政府在角色实践中应当遵循什么样的原则。韦伯划分了解释行动合理性的两个方面：价值合理性和工具（或目的）合理性，[49]本书对政府角色扮演应坚持的原则考量也正是建立在这样的理论基础之上的。

（一）公共利益至上原则

这是制定公共政策的价值基础，作为现代政府，在其施政理念上，应当认识到，公共行政的根本目标应是公共利益（public interest），政府不应有单独利益，而以追求社会公共利益为唯一目标，以实现社会公共利益为唯一的出发点和归宿点。T.库伯认为，公共利益，作为规范行政伦理的道德指南，把我们引向基本责任，他质问：“你是为广大的公共享有的利益代言呢，还是只为有限的特殊利益集团服务？”在提醒我们担负着对前者而非对后者的伦理责任方面，在提醒我们作为公共管理者方面，公共利益概念是最有用的。[50]政府的职责是提供公共产品，维护和提供社会公正是其核心价值。它不同于企业，不能以效率作为首要目标。“公正是社会制度的首要品格”。切实实现真正的公平增长、保障机会公平，使全体公民的权利能够平等、充分地实现，是政府的紧迫任务和责任。[51]

然而，需要指出的是，公共利益并不等于大多数人的利益，它不同于政治哲学中功利主义的观点，即公共事务应当满足“为最大多数人谋求最大效用”这一原则。因为，这一原则会导致政府忽视或放弃对少部分人的责任。对此，可以从一些反对实施“优先政策”的主张中得到印证：他们的观点归结起来主要有两点：一方面，他们认为，实施优先政策会形成一种“反向歧视”的不正常现象（这方面的论述在上文中已经提到）；另一方面，他们质问，在一个资源短缺的时代，政府有必要花费如此高昂的代价保护少数人的权利吗？[52]他们辩称，以权利为基础而制定政策，更倾向于考虑较少团体的利益，而不是更大的社会利益。换言之，要获得这些有限的利益，我们付出的代价太大了。

政府的确不可能同时满足全体公民的愿望和要求，但是忽视或放弃对少数人权利的保障是不正义的。正如弗伦奇指出，如果行动的道德正义不是伴随着好的结果而产生，那么道德正义并不仅仅是由对个体或大众的幸福的考虑来决定的。因此，保障公共利益在政策选择上应当坚持普适性的原则，而不应该针对某个群体，所有的人都不应该被抛弃。

基于以上的分析，对这一原则的实践应当主要体现在两个方面：其一是保障所有人在政治、经济、社会上享有公平的机会，这是政府的基本职责；其二是避免绝对的剥夺。因为从机会到结果往往被扭曲，有些人即使享有公平的机会，但他们的努力事与愿违，不管是出于保障还是怜悯的角度，政府都不希望自己的成员遭遇惨境。[53]1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森在谈到经济全球化时仍指出，全球化：只要公平就好，我们真正要做的是如何更加公平地分享社会发展的成果。

（二）责任与权力对等原则

这一原则是建立在对公共行政行为符合工具（或目的）合理性的考量基础之上的。使责任与权力匹配是建立现代政府的基本要求。作为一种理想形态的假设，我们当然希望政府责任尽可能地大，而权力尽可能地小，但这样的政府是不可能存在的，一个权力很小或完全没有权力的政府是无法对任何公共利益承担责任的。而从制度安排的“经济人预设”出发，可以认为无论在何种“文化”中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向于权力尽可能大，而责任尽可能小。而被统治者则相反，他们都希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。[54]上述两种形态不仅不能被现实所接纳，而且也难以有效承担其维护公共利益的责任，这就要求建立起责任与权力相匹配的政府。责任与权力相匹配的政府存在两种类型：其一是政府权力小，相应地其承担的社会福利责任与保障也小；其二是政府权力大，相应地承担的社会福利责任和保障也大。

但是，这两种政府形态仅仅使二者形成表面而不是实质的匹配和对应，因为，在第一种类型中，政府可能通过让度自己的权力从而放弃自己应当承担的责任；在第二种类型中，政府可能通过扩大自己并不能承担起的责任从而扩大自己的权力。因此，问题的关键是，我们必须对政府的权力和责任有清晰的认识：区分哪些责任是政府必须承担的，哪些责任是政府不能或不能完全承担的；哪些政府权力需要强化，哪些权力必须弱化。福山提出国家建构（state-building）的概念，他将国家活动的范围和国家权力的强度区别开来，前者主要指国家所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力——通常指国家能力或制度能力。并指出最佳的改革路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度。[55]世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》指出，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。[56]

从目前的政治实践来看，责任与权力分离的事实在一定程度上还普遍存在，或者在缩减政府职能的同时，放弃了政府的责任，或者不断扩大政府权力，而政府责任却有名无实。这就提醒我们，坚持责任和权力对等原则，必须注意以下三个方面：其一，从政府责任的实现来看，对于政府应当承担的责任，必须借助公共权力——“干净、透明的执法能力”给予有效的保障，而不能仅仅体现为一种意志的表示；[57]其二，从政府责任的范围来看，政府的责任不是无限的，对于政府不能或不能完全承担的责任，政府就需要通过放权的形式确认和鼓励其他责任主体承担起来，形成一个公共机构和其他非公共机构多元治理的结构和体系；其三，权力依附责任而存在，责任借助权力以实施，没有无权力的责任，也不存在无责任的权力，二者互相对应，不能须臾分离，这就需要把责任和权力都置于法治化和制度化的框架之下。现代政治的使命就是对国家的权力实施制约的同时，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下。