本书对政府干预高等教育入学机会分配的合理性的分析是以入学标准为切入点的，因此对其如何干预、干预的范围和强度的理解也是沿着这样的思路并延伸开来。之所以如此，是由于入学标准作为一种规则，它最直接体现了政府的意图，即它选择什么、排斥什么、赞同什么、反对什么。因此，政府在高等教育入学机会分配中的首要角色就是标准的制定者。另外，由于每一个入学标准的制定都有与其相对应的目标群体，必然意味着有一些人会被排除在外，而他们被排除在外在一定程度上又很难把原因归咎于其自身，其中掺杂着复杂的历史、社会、政治和经济方面的原因，这就涉及如何对他们进行补偿的问题。因此，政府还必须扮演资助和补偿不幸者的角色。另外，作为公立学校的主要主办者，政府还是高等教育入学机会的主要供给者。
正如前文论述，对待入学机会差异的不同认识会导致不同的政策选择，政府在每个角色上实际存在着不干预、有限干预和整体重构三种选择。见表2-1。
表2-1 政府角色与政策选择之间的关系
不过，政府在高等教育入学机会分配中的三种角色并不是静态不变的，随着时间的推移，政府介入的范围和强度都在动态变化。
（一）作为标准制定者的政府角色
当高等教育资源有限，不能满足所有人接受高等教育的愿望的时候，必然需要一种标准或规则来规范和调节人们的需要，这就需要政府承担起这样的责任。从各国实践和历史考察来看，学术标准、政治标准甚至经济能力都对高等教育入学机会的分配产生了重要的影响。而每一种标准在规范和调节人们需要的同时，也实现了政府对教育的控制，这一点尤其体现在把政治标准作为入学标准方面。然而，政府对入学标准的控制日益受到来自高等学校内部对自治的要求和来自社会外部不断扩大的高等教育需求的挑战。这就要求政府在继续控制入学标准的制定权，仅仅通过对标准的进一步解释、修改和完善来化解面临的紧张和冲突，还是通过把标准的控制权从自己手中下放，而自己仅仅承担起一个监督者的角色之间进行选择。
尽管备受苛责，依据个人的能力和学术水平建立起来的学术标准依然是世界各国高等学校录取学生的基本依据。并且对这一标准的裁量权基本掌握在高校手中。例如在英国，学校仅仅根据申请人的“优异”情况来提供平等的机会进行招生，政府对高校没有提出任何旨在实现公平的名额分配要求，因为具体的招生决策权完全取决于各个高校本身，而不容政府插手。政府的责任只在监管。在澳大利亚，高校在录取学生方面具有高度的自主权，只选择他们认为合适的学生。在印度，政府尊重高等学校办学和招生自主权，不予干涉。政府认为大学自治与司法独立和新闻自由一样是一个民主社会发展健康的公共生活所必需的。印度公立大学可以自主制定招生政策。其招生政策没有地域限制，也没有其他方面的限制，这样做的目的是确保录取学生的多样性以及不同地区的学生都能获得机会。印度私立学校更是如此。[1]
以学术标准招录学生的确会带来不同阶层子弟入学机会的差异。但导致这样的结果如果不是其有意为之就不能苛责高校，弥补这样的差异在一定程度上也不是高校的任务。但如果是公立学校，其自身的运转主要依靠公共财政投入，对于存在的这种差异，政府便不能置身事外。政府对公立学校“不可或缺”的财政资助以及在“公平”名义的辩护下对招生录取标准进行干预和影响便有“合法性”理由。这种干预主要体现在两个方面。
一是对大学招生名额（主要是公立大学）进行直接干预从而间接影响学术标准。这其中又包括两种方式，一是本地政府要求本地高校招录学生时为本地学生预留绝大多数的名额，以保护本地居民的利益，如美国各州普遍存在的“名额保留政策”。
美国州立大学通常将绝大多数本科招生名额留给本州居民，即所谓名额保留政策，而仅仅为外州的申请者提供很少的名额，而且向外州居民收取远远高于本州居民的学费。[2]如在德州大学奥斯汀分校2011年秋季入学的学生身份中，具有德州本州居民身份的学生占90%，非本州身份的学生占8%，国际学生占2%。[3]加州大学本科招生的理念就是为加州居民负责，所以本科招生以本州居民为主，每年招收的新生中大约有95%为加州居民。加州大学的招生政策规定，不能因为录取外州学生，而拒绝具有同等水平的本州学生。因此，在同等条件下，加州大学优先录取加州居民。[4]2010年，加州大学的未来发展规划规定，总体入学人数中外州人数不能超过10%。[5]这样做的合理性辩护在于作为州立大学，主要由州公共财政支持，服务本州居民共同体的利益无可指责，他们没有义务为非本州居民提供教育机会。
不过，近几年，由于加州政府拨款减少，加州大学系统中外州学生的比例在不断上升，特别是伯克利分校和洛杉矶分校已接近或超过30%，2010年加州大学伯克利分校秋季录取本州学生比例为73.3%，[6]2011年录取本州学生比例下降到68.2%。其他分校所录取外州学生的比例也在逐步扩大。见图2-1。
图2-1 加州大学系统2011年录取加州本地居民比例（%）
如果说，州立大学招生中的所谓名额保留政策是州政府保护本州居民共同体利益而对招生标准所做的间接干预的话，那么，私立大学招生不存在这样的限制，他们无义务，也无必要将招生范围局限于学校所在地，也不受公共财政所要求的“公平性”制约。如哈佛大学不对特定的学校、社区、州或者是国家设置特定的配额，学校会严格地将一个学生的申请资料与来自全球的其他申请者进行比较。[7]私立大学把追求卓越作为唯一的标准，在全美甚至全球范围内招录最优秀的学生。如耶鲁大学2011年招录的学生遍及美国49个州和特区，国际留学生来自53个国家和地区，国际化程度非常高。见表2-2。
表2-2 哈佛大学、麻省理工学院、耶鲁大学2011年录取学生地区分布情况
续表
相应地，这些学校淘汰率极高，2011年哈佛的录取率是6.3%；麻省理工学院的录取率是9.7%；耶鲁大学的录取率为7.35%。自2008年以来，知名的私立大学录取率在逐年下降。
另外一种方式即众所周知的“肯定行动”（Affirmative Action Program），该法案是美国约翰逊总统在任期间通过的三个民权法案之一。该法案规定，在升学、就业、晋升、颁发奖学金以及接受政府贷款和分配政府合同时，在竞争能力和资格基本相同或相近的情况下，黑人、印地安人、拉美裔和亚裔以及妇女有被优先录取、录用、晋升或优先得到贷款和政府合同的权利。在肯定行动方案中，学校用其他基准来补充正规的学员准则来发给入学许可。这种基准既承认“某些族群”过去受到歧视和目前的不利处境，也承认妇女和有色人种的学生能为学院带来特殊的价值。尽管对于该法案存在众多争议，但是它的实行对于改变在美国历史上长期受到歧视的少数民族和妇女在政治、经济、教育和社会等方面的劣势地位产生了积极的作用。
肯定行动在其他发展中国家也得到了推广。在巴西，为缓减不同种族在获取高等教育机会方面的差异，巴西政府汲取了美国肯定行动的做法，引入了颇受争议的配额录取方式（Quotas）。2004年，政府向国会提交法案要求所有联邦大学把一半的招生名额分配给公立中学的学生，这些名额将要求大学按照所在地非洲裔、本地人以及其他种族在人群中的比重进行分配。事实上一些联邦大学和州立大学在此之前已经实施了不同形式的肯定行动。巴西最好的大学之一，巴西利亚联邦大学（Federal University of Brasilia）有20%的名额专门为黑人学生预留，而里约热内卢州立大学（the state University of Rio de Janeiro，UERJ），在2001年就拿出40%的名额预留给从公立学校毕业的黑人和其他有色人种学生。[8]
不过，受经济新自由主义政策的影响，肯定行动受到压制。如前文所述，1996年加州209号修正案获得通过，禁止将种族因素作为制定高校招生政策的依据。在巴西也遭遇了同样的情况。根据民意调查，多数大学校长反对配额制。主要是实行配额违背了根据分数、能力为标准公平获得高等教育机会的做法。另外，根据一项调查结果，那些通过肯定行动获得高等教育机会的学生对此并不感到所预料的庆幸，由于学业成绩跟不上，使他们的处境颇为尴尬。[9]这些情况表明了“肯定行动”的式微。
政府对大学招录标准的影响还体现在全国统一性考试制度的建立上。为此的辩护主要体现在一方面政府依据自身权威性确保高校招录考试的科学性、安全性和公正性。有研究者认为，统一高考不仅公平、公正、公开，可比性强，而且节省人力、财力和物力，在维护多民族国家的统一和社会安定团结方面也发挥着重要作用。如在中国，自20世纪50年代初确立全国统一高考后，虽然今年来备受争议，但其招录方式至今依然无法根本改变，其核心就在于在诚信制度尚未完全健全的今天，还没有哪种看似“合理”的方案能获得大众对“公平性”的预期。统一高考制度尽管不是最优方案，但至少目前也是一个次优方案，对中国而言，它是适合中国国情的一项基本教育制度，具有长期存在的价值和必要。[10]
为国家统一考试制度辩护的另外一个理由则是加强大学和基础教育之间的衔接，保障公立学校学生和公共大众受教育的权利。如果仅仅从理论分析，大学选择自己“合适”的学生似乎没有必要关注基础教育阶段的学生成绩和教育质量。例如在巴西，公立高等教育机构，尤其是联邦大学处于整个金字塔顶端。它们受联邦和各州资助，并且从教育部和规划部（Ministry of Planning）获得巨额项目资助，设施先进，精英荟萃，能为学生提供最好的教育，并且几乎不收取任何费用。但公立大学入学竞争非常激烈。所有学生必须通过由大学或大学联盟自行组织的入学考试“Vestibular”。该考试是大学基于自己的需要组织的高选拔性考试，与基础教育阶段公立学校教学内容没有太多关系，只有在进入私立学校或者进入专门开设的辅导班（pre-vestibulares）才有可能在这一考试中取得好的成绩。这些辅导班一般由私人开设，收费昂贵，多数情况下，只有来自中高收入家庭的学生才能负担。
为了改变大学招录考试与基础教育几乎脱节的现状，拓宽公立学校学生接受高等教育的机会，巴西教育部发起并组织了自己的“高考”（the National Examination of Secondary Education，ENEM）。该项考试是对中等教育阶段学术能力和认知技能的评价。教育部“希望”无论是公立还是私立高等教育机构，都要把该项考试作为入学标准之一。目前，越来越多的学校认可了这项考试，2006年，高中毕业生中有74%的学生参加了这项考试。[11]不过，ENEM只是在一定程度上拓宽了入学的渠道，要想进入一流大学，依然要参加“Vestibular”考试。
政府组织的统一考试无论在意愿还是在实践方面的合理性都不可避免地面临着来自学校自主性诉求不断增强的挑战。事实上，从国际比较视角分析，确保学术标准的科学性、公正性和安全性，强化大学和基础教育之间的联系，政府从来就不是唯一的选择。在英美国家，高校录取学生时，一般也会参照一些公共考试项目的成绩，不过这些考试，都是由非政府组织的专业考试机构承担，对于不同类型考试成绩的选择，自由裁量权在学校。当专业化的考试机构尚未建立，一套有约束力的社会诚信机制尚未完善时，政府组织统一考试具有一定的合理性。然而，当面对高校越来越多样化的诉求时，这样的“合理性”是否一直经得起检验？当面对城乡教育机会差异时，统一考试实质上是对农村考生及公共教育设施不发达地区考生的歧视，[12]并未如辩护者所言实现所谓平等的教育机会。这样为统一考试“合理性”辩护之“盾”反而成为批判者否定其“合理性”之“矛”。问题是统一考试是否能够一直成为“不完善社会”的遁词，一直成为一个“迫不得已的荒谬”。[13]也许政府可能会不断完善、细化方案，但永远无法消解它自身引发的紧张。
（二）作为资助和补偿者的政府角色
政府作为资助者和补偿者的角色是改善不利群体处境，缩小不同群体之间在获得高等教育入学机会方面差距过大的需要。从各国当前的现实来看，政府的政策实践主要体现在两个方面：
其一是通过助学金或贷款等方式为那些符合入学标准，但又难以支付高等教育费用的学生提供资助。政府是对学生进行资助和实施补偿的最大或最主要的一方。但面临的问题是，随着入学人数的激增，学费的上涨，导致政府不堪重负。因此，政府尚需要对资助体系进行重新建构和完善，调动社会各方面资源，以缓减经费不足带来的矛盾。
第二次世界大战后，美国政府面临着如何规避战时经济转型以及大规模失业所带来的经济萧条的威胁。在战争结束前，美国劳工部就估计，约有1500万退伍军人面临失业的危险。为了规避大规模失业所带来的经济萧条，当时的国家资源规划委员会（the National Resources Planning Board）提出了一揽子针对退伍军人的教育与培训计划，后来该计划被纳入到“退伍军人重新适应法”（该法案又称为“GI法案”）中，并在1944年被国会批准通过。该法案规定对第二次世界大战中的退役军人志愿入学者提供受教育的便利，并给予学费和生活费等补助。
GI法案相当成功，到1951年，共补助入学者800多万名，其中，入高等院校就读的近230万，入中等学校就读的近350万，有240万接受了在职培训。被大学授予学位的数量是1940—1950年间的两倍多，而获得学士学位或高级学位的百分比由1945年的4.6%增加到50年代初的25%。[14]
在GI法案的推动下，相继引发了很多与军事无关的对学生的资助的提案，但是在“冷战”早期，这些提案都面对难以获得支持的窘境。[15]直到1958年，苏联第一颗人造卫星上天才使得国会有机会以国家安全与“冷战”竞争力的名义，向学生提供有限的资助。为了保障美国在“冷战”中的霸主地位，艾森豪威尔总统在1958年签署了《国防教育法》，该法案在第一章总则中，首先宣告“国家的安全需要最充分地开发全国男女青年的脑力资源和技术技能”，这就“要求提供更多的且更适当的教育机会”。[16]《国防教育法》对高等教育机会的影响主要体现在两个方面：其一，通过设立国防学生贷款计划（NDSL），使那些本来无力负担大学学费的贫困学生能够依靠此项目进入大学并完成学业。根据1961年对NDSL贷款者的调查，10人中有9人依靠此贷款进入大学或继续大学学业。10人中有8人通过国防学生贷款支付50%甚至以上的大学费用，10人中有3人通过国防学生贷款支付100%的大学费用。在1960年，接受国防学生贷款的大学一年级新生超过50%，远远高于大学二年级或高年级的学生，国会的分析指出，NDSL为贫困学生进入大学打开了方便之门。其二，在NDSL计划的推动下，许多院校也相继推出了针对学生的“资助包”（这些资助项目包括贷款、奖学金以及勤工助学的机会等）。学生贷款项目有了显著的增加，并且针对每个学生的贷款额也有了大幅提高。在NDEA通过之前，8.3万名学生从各类机构获得总额为1350万美元的贷款。3年后，在NDEA通过后，11.5万名学生仅从NDSL计划中获得的贷款总额就是原先的4倍。在1960—1964年间，学生的贷款数额从每人162美元增加到400美元。[17]尽管NDSL使那些家庭收入相对较低的学生通过贷款有机会接受高等教育，但是从国家层面而言，NDSL的资助数额还是微不足道的。NDSL 1963年财政年度报告指出，1963年高中毕业生升入大学的比例与1958年相差无几。[18]
1960年，肯尼迪当选总统。他致力于开拓美国的“新疆界”，实施了一套广泛的国内改革计划，包括反对经济衰退，解决结构性失业问题以及与之相关的教育改革、人权问题。约翰逊继任总统后，继续了肯尼迪的改革方案，同时提出了自己的施政纲领——“伟大社会计划”。约翰逊的“伟大社会计划”对于扩大高等教育入学机会，保障教育机会公平产生了积极的影响，其中之一就是向贫穷开战。
1964年约翰逊在国情咨文中宣布：“本届政府此刻在这里宣告向美国的贫困无条件宣战”。作为“向贫穷宣战”的一部分，约翰逊总统推动国会批准高等教育法。该法案是依据约翰逊总统关于必须着手“最大限度地发展所有美国儿童的智力和技能的教育事业”的要求而规定的。[19]规定的内容有如下三项：第一，政府通过联邦资助和贷款的方式（如追求卓越计划和发掘天才计划）对低收入家庭和中等家庭收入的学生进行资助。希望获得这部分联邦资金的学校被要求积极进行甄别和录取学生；第二，对银行以及其他机构提供的学费贷款进行担保（Guaranteed Student Loan，GSL）；第三，对贫困学生半工半读（work-study）的工资进行补助。该法案第一次明确了联邦政府在扩大低收入家庭学生接受高等教育机会方面的责任，对于保障和扩大高等教育入学机会起了积极的作用。1968年，国会对高等教育法进行第一次修正，增加了对不利群体的特殊服务项目，如对处境不利的学生提供辅导、咨询、课程补习。它与追求卓越计划和发掘天才计划构成了众所周知的TRIO计划（三重计划）。[20]尽管受到“越战”的影响，但是对学生的资助在60年代末期还是有很大的增长，不过此种做法也导致了联邦政府无力顾及对学校基础设施的投入。
美国政府角色在20世纪八九十年代发生了转变。由于遭受了严重的经济衰退，政府财政吃紧，先前的福利主义政策使得政府不堪重负，加之由于市场化和全球化带来的竞争又促使政府转变在社会政策中的角色。因此，缩减政府规模成为世界趋势。里根政府采取新自由主义政策，开始松绑对高校的管理，减少对高等教育的干预和控制。与此相应的是，州政府和联邦政府拨给高等教育的经费更加紧缩和更加不可预测。[21]由先前的放下钱走人，到现在更加注重对学校的评估和问责，政府更加关注资金使用的效率和学校的绩效。高等教育经费缩减，政府职能转变的后果之一是公立大学日益出现民营化的趋势。即高校的运转越来越依靠市场，依靠学生缴纳的学费以及联邦政府和公司的科研合同来维持，这些形势导致了联邦政府政策的转变。
由于经费缩减，加之政府的关注点从扩大入学机会转移到重视高等教育质量方面，导致学生资助政策的调整：（1）联邦政府对学生提供助学金的方式发生了改变。由先前基于需要（Need-Based Aid）进行资助的方式转变为目前的择优资助（Merit-Based Aid）。在20世纪六七十年代，政府主要是通过基于学生需要的奖学金项目（Need-Based Grant Programs）保障不利群体获得高等教育机会，而对中产阶级家庭的子弟，则是通过政府向私人银行担保贷款的方式给予资助（奖学金数额很少）。而到80年代，才能在学生资助政策中扮演更重要角色的观点受到了关注，联邦政府和州政府对以才能为基础进行资助的方式越来越感兴趣。联邦政府希望吸引更大比例的有才干的学生继续接受高等教育，因为这将提高整个国家的文化知识水平。（2）贷款成为主要的资助方式。1984年，教育经济学家约翰斯通（D.B.Johnstone）首次提出教育成本分担理论，使人们逐步接受了教育成本分担和教育付费的理念，政府顺应这一观念，逐步减少了向学生提供助学金的比例，对学生的资助逐步由提供助学金向提供贷款方式转变，贷款的对象进一步扩大，不仅包括低收入家庭，而且涵盖了中高收入家庭。到今天，贷款成为最大的资助方式，贷款在1975年和1976年间占联邦补助的21%，在1995—1996年间占到了77%，而在同一时期，助学金和勤工助学金从79%降到23%，学生和家长的贷款在1994—1995年间的总额超过260亿美元，比本来这个制度之前的佩尔助学金方案多了5倍。[22]在2005年，学生个人贷款额比前一年增长了33%。在学生获得的资助中，贷款的增长比率最大。[23]
在一些发展中国家，政府对学生的资助政策也在发生变化。以巴西为例，巴西高等教育机会分配与成果分享不公是一个令人关注的社会问题。这种不平等是其社会经济不平等在教育领域内的反映。尽管巴西政府通过大力普及教育和增加社会项目投入缩小贫富差距，根据巴西著名智库瓦加斯基金会研究显示，巴西2010年判断收入分配公平程度的基尼系数为0.5304，是自1960年有该项统计以来的最低值，表明巴西贫富差距明显缩小。[24]但巴西依然被看作世界上最不平等的国家之一。[25]
巴西高等教育机会分配不均与其高等教育体系密切相关。公立大学教育精英化，私立教育大众化是巴西高等教育的典型特征。[26]正如前文所言，公立大学处于高等教育系统的顶端，实行精英的免费教育，而私立高等学校多数为营利性质，依据市场定价而收取学费，这对于低收入家庭学生而言是一个沉重的负担。
受新自由主义思想的影响，要求公立学校收取学费的改革呼声不断。这与卡多佐（Cardoso，1995—2003）政府的执政理念是一致的。巴西经济自由主义思想家斯密斯（Adam Smith）就指出，高等教育不应该是政府的责任，而是个人的主动选择。由于高等教育对少数特权阶层中的个体更加有利，因此，他主张把教育经费投入基础教育。2003年，巴西财政部报告指出，政府大量预算投入联邦高等教育机构，不仅降低了对其他各级教育的投入，而且也使得政府公共经费主要服务于少数富人。一向被巴西政府所倚重的世界银行也建议在公立高校中收取学费。在他们看来，收取学费一方面可以提高学校经费使用效率；同时，通过收取学费，使得政府能够拿出更多的钱用于扩大高等教育规模，提供更好的教学条件。不过他们同时提醒巴西政府，收取的学费要充分考虑家庭人均GDP收入水平，同时要建立健全学生资助体系，为不利群体接受高等教育编制一个安全网（Safety Net）。[27]不过由于既得利益者——全国公职人员和公立学校师生——大规模的抗议，这些改革没有取得预期成效。
为保障高等教育入学机会公平，巴西政府采取的另一项措施是开展学生贷款项目FIES。这项贷款项目开始于1999年。它是按学费的50%（最初是70%）直接贷给学校而不是学生，偿还利息低于巴西的一般标准，要求学生在毕业后的第一年开始偿还。学生要获得这笔贷款，必须进入教育部认证的学校，且学业优良。另外，贷款还要得到两个担保人的担保。但存在的问题是贷款额度低，对于低收入家庭学生而言，依然难以负担剩余50%的学费。另外，在还款方面，由于要求每月还款的数额相等，而不是根据学生工作年限和收入情况逐年增加，这对刚毕业入职的学生而言是不小的压力。
政府政策转变的第二个方面是针对“不利群体”（如黑人、妇女、残疾人等）给予优惠性差别待遇的“肯定行动”的式微。政府更加关注经费使用效率和改进教育质量，缩短不同群体之间的“学术差距”。政策的重点在于改进和提高不利群体的竞争能力，同时把其关注的视角从高等教育转向与其相联系的初等和中等教育方面。
美国高等教育未来委员会2006年研究报告认为，影响美国高等教育入学机会的主要因素主要是：（1）不同学校、不同阶层子弟之间存在学术差距，它在大学要求和高中培养质量之间产生了一个可以“预料的鸿沟”（Expectation Gap），而这一差距不仅关系到学生能否获得高等教育机会，而且还关系到他们获得什么样的高等教育机会。（2）受助者未能获得及时有效的信息。美国的学生资助系统混乱、复杂、无效，并经常不能给真正需要的学生以资助。美国联邦政府至少有20个左右的针对个人接受中等后教育的资助项目和税收优惠政策。但是对于一些家庭而言，免费申请联邦学生资助（FAFSA）较联邦返税更加复杂和漫长。另外，目前的联邦资助政策只有到了高中的高年级才向学生提供大学一年级有关学生资助方面的信息，这就使那些原本有升学计划的家庭由于缺乏必要的信息而放弃入学机会。对于急需获得资助的低收入家庭而言，这正日益成为问题。（3）经济方面的障碍，学生无法承担大学高昂的学费，从而导致学生不得不放弃入学机会。[28]
为此，政府主要在三个方面进行积极的干预和调节，这些内容主要体现在2006年《大学入学机会法》（H.R.609，the “College Access and Opportunity Act of 2006”）及其他相关文件和报告中：（1）提高和扩大佩尔助学金的额度和资助范围。为了确保低收入家庭的学生能够进入大学，联邦政府强化了有关入学公平的计划（其中包括TRIO计划和 GEAR UP计划），改善少数族裔院校的办学条件。[29]（2）强调缩短不同学校、不同阶层子弟的学术准备差距。2002年布什总统签署的《不让一个儿童落伍法案》（NCLB）。规定加强高中与大学的联系，开设衔接高中与大学的课程等措施，强调对学校质量的评估，缩短不同学校的学术差距，实现让所有的儿童有良好的机会接受教育，变得优秀，并能实现他们的梦想。[30]2006年《大学入学机会法》规定，要加强对K-12年级教师的培训，以提高高中阶段教育的质量，为学生进入大学做好充分的学术储备；高等教育未来委员会也建议美国政府应当通过改进学生的学业准备情况，提高保留率，着力消除非学术障碍，致力于显著提高低收入家庭学生的入学率从而扩大高等教育的入学和促进学生学业的成功。[31]（3）强调信息透明和政府问责制度的建立。无论是在《大学入学机会法》，还是在高等教育未来委员会提交教育部的《领导力的考验——美国高等教育未来规划》中都指出，为了应对21世纪的挑战，高等教育必须从基于学校声誉向基于绩效转变，强调在整个高等教育系统建立责任明确，公开透明的文化氛围。[32]报告指出，如果建立一个有益的、可靠的，有关高等教育的消费者友好信息数据库，严格贯彻和实施问责制度，我们的每一个目标，无论是提高入学率，还是提高学生接受高等教育的承受力，以及提高质量和强调变革都会很容易达成。
在巴西，为应对配额和学校规模扩张可能带来的质量隐患，巴西政府实施了“公立大学扩张与重建计划”。（The Program to Support Plans for Restructuring and Expansion of Public Federal Universities，Reuni-2007）该计划也是教育发展计划（PDE-2007）的一部分，其主要目的是确保学生不掉队。采取的主要措施主要有降低师生比，提高本科生面授课程的比重，使面授课程达到90%以上等。[33]
同时，巴西政府也越来越认识到，高等教育入学机会不均衡往往是基础教育阶段不均衡的延伸和发展。世界银行在分析拉美地区低收入家庭接受第三级别教育低入学率问题时指出，基础教育和中等教育发展不充分并且入学机会不公平，导致来自低收入家庭的年轻人对接受第三级教育期望值很低，[34]为了推进高等教育入学机会公平，巴西政府在国家教育规划（The National Education Plan，PNE，2001）等文件中明确提出要提高基础教育和中等教育阶段质量，改进该阶段不同群体受教育机会不均的局面。在世界银行专家看来，这是推进高等教育入学机会长久而有效的举措。
（三）作为供给者的政府角色
政府对高等教育入学机会的供给主要体现在它构建了一个怎样的高等教育结构和体系，以及在应对越来越多的入学需求和实现高等教育大众化过程中采取了哪些策略。从各国的实践来看，高等教育规模的扩张一般存在两种形式：其一，通过对原有公立高等教育系统的扩充或重构；其二，通过鼓励和资助私立民办学校的发展。随着高等教育规模的扩大，人们已经越来越认识到，仅仅依靠政府的力量，难以满足日益增长的入学需求。这就需要扩大高等教育的供给主体，实现办学主体的多元化，同时针对不同的入学需求，高等教育结构和类型的多样化也是必然的要求。
扩大高等教育供给，面临的必要挑战是如何处理平等与精英、规模与质量之间的关系，进一步引发的问题是扩大供给仅仅是“量的扩张”，还是会引发“质的变化”。马丁·特罗高等教育大众化理论作为一种揭示和解释高等教育活动变化的一种“预警”[35]，表明当高等教育发展到一定规模时，必然要引起高等教育内部“质的规定性”的深刻变化。日本学者喜多村和之也对之进行了归纳。指出高等教育机构将从精英阶段的均质性、统一体制发展为大众阶段的异质性、统一体制丧失[36]。
各国由于政治、经济和历史文化传统不同，高等教育系统结构体系存在较大差异，在应对规模扩张时所采取的策略不尽相同。
美国高等教育民主化运动可以追溯到两个世纪之前，19世纪，在莫里尔法案的推动下，美国各州掀起赠地学院运动，确立了公立大学在高等教育结构体系中的地位。这些大学宣称要为普通老百姓即工人和农民的子女服务，同私立大学的英才主义性质相比，它们更具有大众性。由于这类大学同群众的资助密切相关，因此，它们招收学生不那么具有选拔性，主要服务于本州的人力需求。[37]
第二次世界大战后，为了应对国际“冷战”格局和国内经济需要与民主化的浪潮，美国政府把改革和发展教育事业看作应对各种挑战的战略重点，大力支持和发展高等教育，积极采取措施扩大高等教育入学机会，以提升美国的竞争力，实现经济的转型和振兴。1947年杜鲁门总统高等教育委员会提出大力发展社区学院。大力发展社区学院具有“一石二鸟”之功效，既满足了经济发展对专业人员和技术人员的需要，又适应了高等教育民主化的时代潮流。特别是在60年代后期，平均每周就有一所新的社区学院建立。到70年代中期，社区学院已经发展到1000多所，学生达到全美高等学校在校生总数的1/3，成为美国高等教育中的开放部分。由于社区学院采取开放招生的政策，并且不收或仅收极低的学费，因此，吸引了大量过去不可能有机会步入大学校门的青年接受高等教育，为美国高等教育的大众化和普及化做出了极大的贡献。同时，社区学院还起到一种筛选作用，消解了高等教育规模扩张与质量之间的紧张。
由于采取市场竞争机制，美国不同类型学校需要相互竞争获得特定的消费者，以维护自己的消费市场，避免了不同类型、层次的学校的目标的趋同。阿什比指出，“美国高等教育的质量千差万别，学士学位的标准多种多样，对自身环境具有很有价值的适应力。社会上所要求的合格标准，并不都是学术上所力求达到的合格标准；学校所发的廉价证书，正像市场出售的廉价汽车一样，具有它合法的市场。这种市场在任何方面都未尝损伤优秀院校的质量。相反，胸无大志的学生被那些标准较低的学校吸收去了，正好可以保证那些享有国际声誉的学府的高标准”[38]。
欧洲各国以具有中世纪以来的传统和以国立大学为主组成的典型的精英型、敏感性不高的高等教育系统为特征。在第二次世界大战后，英国经济发展以及社会对高等教育的需求越来越强烈，原有的精英化的、高度自治的高等教育系统亟待改变，高等教育规模迫切需要得到扩张，但英国大学的政策却是通过严格限制学生人数来保持大学教育所有的优点。
1960年，社会、政治、经济等各方面变革的压力迫使英国组建了以罗宾斯为首的高等教育委员会，1963年，《罗宾斯报告》出台。该报告提出“所有具备认学能力和资格并希望接受高等教育的青年都应该获得高等教育的机会”。这个著名的“罗宾斯原则”对英国高等教育的发展产生了深远的影响。
在这一原则的指导下，英国的高等教育规模有了极大的扩张。英国在原有的20所大学的基础上新办了6所大学，接受全日制高等教育的人数从1962—1963年的216000人增至1980—1981年的560000人，使接受高等教育的人数从相关年龄组的8%增到17%。[39]
但是与罗宾斯委员会的建议相反，高等教育的扩张，大部分并没有发生在大学以内（“自治”的部分），而是通过建立第二个高等教育部门，即多科技术学院和其他学院，或“公立”的高等教育部门实现的。
1965年英国教育与科学国务大臣克罗斯兰德（A.Crosland）在乌尔维奇多科技术学院做第一次二元制政策的演说后，1966年政府颁布了《关于多科技术学院与其他学院的计划》（A Plan for Polytechnics and Other Colleges），简称《计划》。白皮书任命28所（后来成立30所）多科技术学院为二元制高等教育的“公共部门”。《计划》导致了高等教育“二元制”（binary system）的建立，即把高等教育分为“自治”的大学高等教育和“公共控制”非大学高等教育两部分，大学与非大学部分组成“二元结构”。这两个部分按照“平等存异”的原则发展。[40]大学保持自己传统的学术任务，包括进行基础研究，而公立高教部门必须发展职业高等教育和相关类型的高等教育，并满足不同学生群体的需求，特别是向他们提供部分时间制的副学位课程。但是“多科技术学院是以一种复杂的眼光来看待它们在高等教育系统中的作用，通过所谓‘在学术上的倾斜’过程，努力变得更加平等，缩小与大学的差距”。[41]随着1992年《1992继续教育和高等教育法》［The Further and Higher education （Scotland） Act 1992］简称《教育法》颁布，政府同意多科技术学院改名为大学，具有和大学相等之地位，享有自行颁授学位之权力，从而结束了二元制状态。
如果说美国是通过大力发展以服务民众为理念的大众化类型的州立大学和“社区学院”扩大高等教育入学规模，英国通过构建“二元结构”消解高等教育体系中新旧传统之间的紧张的话，那么，作为发展中的、后发型国家的巴西在扩大高等教育供给时则在“依附”（借鉴经验）和“适切”（符合国情）之间进行抉择。
巴西高等教育规模扩张出现在20世纪六七十年代，这是巴西经济快速发展但同时也是社会矛盾比较激烈的时期：一方面，城市化进程进一步加快；妇女逐步进入劳动力市场；中等教育规模不断扩张；现代工业发展对新的技能提出了更高的要求，年轻人希望通过教育获得更好的工作机会，以实现自身的价值；社会福利和公共服务水平逐步提高等诸种因素形成一种强大的力量，推动了高等教育迅速发展。另一方面，由于人力资本理论的发展以及政府对高等教育在建立一个“强大的巴西”的作用怀有强烈的期待。[42]为了应对经济社会发展带来的愈来愈多的入学需求，巴西政府大力鼓励和发展私立教育，导致高等教育规模不断扩张。高校在校生人数从1968年的27.8万增加到1978年的40.5万。[43]
自20世纪80年代末以来，巴西先后颁布了三个重要文件：巴西联邦宪法（Federal Constitution of Brazil，1988）、国家的教育方针和基本原则（Law of Direction and Basis for National Education，LDBN 1996）以及巴西国家教育规划（The National Education Plan，PNE 2001）。联邦宪法赋予每个人公平接受教育的权利，并把保障公民受教育权看作政府、家庭以及全社会的责任（第205条），国家将提供免费的公立教育（第206条）。1996年的国家教育方针和基本原则着力于推动高等教育结构体系的多元化。而巴西国家教育规划则明确指明了巴西高等教育的发展目标是到2010年，18—24岁适龄青年中接受高等教育的人数达到30%。[44]这三个文件是巴西高等教育发展的纲领性文件，推动了巴西高等教育的快速扩张。
大力发展私立教育是巴西政府应对日益增加的高等教育入学需求的主要策略。自石油危机之后，新自由主义一直主导着拉美国家的经济改革，拉丁美洲成了新自由主义的“实验场”。在高等教育领域主要体现为“私有化”（Privatization）。世界银行在《高等教育：经验中学习教训》（Higher Education：The Lessons of Experience ）报告指出，发展私立教育有三个主要有利之处：（1）发展私立教育有利于增加高等教育入学机会，促进教育公平；（2）欧洲传统的大学模式不适合中低收入国家（LMICs），发展私立教育有利于更好地满足学生的需要，并且竞争有利于提高高等教育质量；（3）发展私立教育有利于减轻公共财政负担，有利于政府把更多的经费投入到基础教育之中。[45]受新自由主义思潮影响以及政府采纳世界银行的建议，卡多佐政府大力发展私立高等教育。在1994—2006年间，公立高校从211所增加到248所，增长率仅为17%，而同期私立高校则几乎增长了三倍，从711所增加到2022所，其中一半以上是1998年后新建的。私立学校在校生人数占全国高校在校生人数的比例从1994年的58%，增加到2008年的75%。公立学校学生人数尽管也从70万增加到了140万，但总体增长缓慢。见图2-2。
图2-2 1980—2008年巴西高等教育在校生人数
由于巴西私立高等教育在整个高等教育体系中占有非常大的比重，为缓解公立学校入学紧张问题，同时调动私立学校的办学积极性，政府还发起了“大学为所有人开放项目”（University-for-All Program，ProUni）。ProUni项目是卢拉政府于2004年9月颁布，2005年1月通过法律使其制度化的。该项目的主要内容是政府通过免税方式鼓励私立高校接受有能力的学生入学。学生只要来自低收入家庭，并通过教育部组织的“高考”（ENEM），就将获得学费全免或部分免除的奖学金。另外，自2006年起，获得学费全免的全日制学生还将获得每月300里尔（折合185美元）的生活补助金。
实际上，该项目无须政府、参与学校的任何实际投入。政府只是要求私立学校把免于征税的部分用于奖学金的发放上，并要求奖学金的覆盖范围要达到10%。该项目的实施有利于充分利用私立学校闲置的教学资源，同时又保障了低收入家庭子女不因负担不起学费而失去接受高等教育的机会。政府希望该项目在2008年能让40万学生受益，这相当于公立学校在校生规模的33%。[46]
ProUni项目在实践中面临的主要问题和矛盾是政府为扩大该项目受益者范围而不断降低ENEM考试的分数，加之，项目学校主要是那些质量和声望比较低的私立学校，教育质量难以保障。而对于参加该项目私立学校而言，尽管享受了免税的优惠，但依然认为自己分担了过高的费用，因此，为了自己的利益，他们并不能够严格按照规定分配名额，分配的名额也不一定都是针对目标人群的。同时，为了降低成本，他们选择尽量提供一些过时的、低成本的课程。这在一定程度上降低了该项目的实施效果。
其次，政府把推动高等教育结构体系多元化看作增加高等教育入学机会的重要手段而不遗余力地推进。自1996年《国家的教育方针和基本原则》颁布之后，巴西政府便把更多的关注点放在推进高等教育组织结构和供给形态的多元化方面。建立大学中心（University Centers），发展三年制高等职业教育，发展继续教育课程（Sequential Course），开办夜校（Night Classes），发展远程教育（Distance in Higher Education），创办开放大学（Open University）等。从理论上而言，高等教育结构的多元化有利于扩大高等教育规模，满足不同人群的入学需求，进而推进入学机会的民主化程度和扩大入学机会的平等化水平。
关于公立高校在应对日益增长的入学需求时应发挥怎样的作用也成为改革的焦点。公立高等教育的改革主要体现在两个方面：其一是通过开办夜校的方式不断扩大公立大学的在校生规模。见表2-3。
表2-3 巴西不同类型高等教育机构中夜校生所占比重（%）
续表
另一方面是新建一批联邦大学，其中尤为突出的是大力发展公立专业和技术学院。2007年，巴西实施了一项教育发展计划（Education Development Plan-PDE），该项规划的出发点是落实高等教育净入学到2010年实现30%的目标。在该发展规划中，主要的一项策略就是大力发展专业和职业技术学院。巴西圣保罗州已经学习美国加州经验，制定了一个总体规划（Master Plan）。该规划把公立学校的扩张看作一个整体，为此，在提交该州的一份报告中提出如下建议：（1）扩大州所属大学的规模；（2）大力发展类似美国社区学院的两年制职业学院；（3）大力发展公立技术学院（Public State Technological Colleges，FATEC）。报告认为，发展公立职业技术学院，一方面可以缓解公立大学的入学压力，使其在学术、研究等方面继续保持卓越；另一方面，由于其以就业为导向，在扩大规模的同时也能更好地适应就业市场的要求。[47]通过一系列措施，2009年，巴西高等教育毛入学率达到了38%，在金砖成员国中远远高于中国（2009，25%）、印度（2007，13%），低于俄罗斯（2008，77%）。在南美洲及加勒比海地区，属于高等教育发展非常快的国家之一，超过了秘鲁、哥伦比亚，不过还远远低于阿根廷（2009，68%）、智利（2008，55%）、委内瑞拉（2008，79%）等国家（世界银行发展指数，2006—2009）。
世界银行《高等教育：经验中学习教训》报告中指出，推动高等教育入学机会公平有利于增强国家的融合，有利于改变不利群体的地位，他们为各国政府提供了三条改进策略：（1）改进不利群体基础教育阶段的受教育水平状况，以提升他们对获取高等教育入学机会的需求；（2）建立多元化的高等教育机构满足多元化的需求；（3）为学生学习提供财政资助；通过完善入学标准用以校正入学机会的不公平性。[48]
世行的建议暗含了政府在高等教育入学机会分配中作为标准制定者、资助者和补偿者、供给者的三种角色。不过这三种角色是一种理想划分，是通过单向突出事物的一点或几点，通过对大量弥散的、孤立的、时隐时现的具体的个别现象综合形成的。事实上他们之间的界限是模糊的，在不同的政治、经济和文化背景下，三种角色以不同的方式发挥着作用。