二战后，以联邦德国为首的一些西欧国家创建了著名的社会市场经济模式：“莱茵模式”（Rheinischer Kapitalismus/The Rhineland Model）。这一模式的主要特点是：在促进经济高速增长的同时，保持社会公平，维护社会稳定。这一以“高工资、高税收、高福利”为特征的模式帮助德国及西欧一些国家实现了近半个世纪的快速发展，却在20世纪90年代中期面临着巨大的挑战。对统一后的德国而言，长期实行的社会市场经济模式受到德国统一和不断加速的经济全球化的双重压力，已经到了非改不可的程度。科尔总理领导德国快速实现了政治上的统一，却没能快速实现经济上的统一。德国统一使德国财政背上沉重的负担，社会福利体系的巨大支出和统一后征收的“统一附加税”，使德国的税收水平位居世界前列，导致德国企业大量向东欧地区和发展中国家迁移。失业人口增加，财政负担越来越重，加上人口老龄化速度加快，国家已不堪重负，使新上台的施罗德政府面临着巨大的压力。

自20世纪90年代以来，以美国的克林顿、意大利的普罗迪（Romano Prodi，1939—）、法国的诺斯潘（Lionel Jospin，1937—）、英国的布莱尔（Tony Blair，1953—）和德国的施罗德等为代表的欧美左翼政党相继上台执政，他们不约而同地宣布，要实行既不同于传统左派、又不同于右翼主流的政治经济政策——“第三条道路”（The Third Way）。“第三条道路”成为风靡一时的企图摆脱全球资本主义发展困境的政治经济思潮。1999年6月8日，施罗德和布莱尔在伦敦发表共同宣言：《伦敦宣言》——“欧洲社会民主的新道路”（Der Weg nach vorne für Europas Sozialdemokraten），标志着施罗德政府开始改革传统的“莱茵模式”，实施“新中派”（Die Neue Mitte）经济政策。这一政策的核心是：执行供给导向经济政策，兼顾需求导向经济思想；强调市场，主张国家对经济的积极干预；兼顾雇员和雇主利益，成为中产阶层的维护者；发展“新经济”，加快以信息技术为重点的高新技术发展。在这一政策主导下，施罗德时代的财政改革主要集中在以下几个领域：税收改革、劳动力市场改革、养老保险和医疗保险改革。

一、税收改革

德国经济在90年代中期陷入停滞的一个重要原因就是税收过重。正是德国社会福利体制中的高税率、高成本恶化了德国国内的投资环境，吓退了众多的国外投资者，造成外国资金不流入、本国资金向外流的尴尬局面。1996年，德国企业对外投资为170亿马克，对内投资仅2亿马克，相差85倍。施罗德上台之后的1999年，德国企业平均税负（企业所得税、统一税、营业税）占企业盈利的51.8%，是美国的1.27倍、英国的1.73倍。德国个人所得税高达51%，导致“车神”舒马赫（Michael Schumacher，1969—）、“足球皇帝”贝肯鲍尔（Franz Beckenbauer，1945—）等一批富人纷纷移居国外。企业税负过重，造成生产成本过高，极大地影响了企业在国际市场上的竞争力。而个人税负过重，则抑制了居民的消费，造成内需不旺，进而影响到生产增长和就业扩大。尽快减轻税负因此成为施罗德上台后的当务之急。

德国社会民主党过去一贯主张采取高税收政策，谋求通过对收入和财富的再分配，通过增加可用于社会目的的公共开支实现“社会公正”。而90年代流行的“第三条道路”则强调控制税收和减税，特别是对企业减税能增加它们的利润并刺激投资，多投资能增加生产潜力，有助于形成经济增长的良性循环，从而得以扩大公共开支。在这种思想支配下，1998年德国新政府一成立，就在其施政方案中明确指出，将分阶段下调所得税和公司税。1999年，施罗德在《伦敦宣言》中表示，“当代社会民主主义者认识到，在合适的情况下进行税制改革和减少税收，将有助于实现我们承担的社会目标”。1999年底，施罗德又宣布税收改革一揽子计划，将在2001年到2005年总共减少税收425亿马克。他称这是自二战结束以来德国政府采取的“最庞大的、意义最深远的税收改革一揽子计划”。但是，为了保护环境，能源税税率将提高。

2000年5月18日，德国联邦议院通过了战后最大的税改法案《减税法案》（Steuersenkungsgesetz，缩写St Senk G）。该法案于2001年1月1号开始实施。税收改革原定分三个阶段实行：第一阶段从2001年开始，第二阶段则由于2002年洪灾后经济重建和经费紧张从2003年推迟到2004年，第三阶段因情势紧迫而从2005年提前到2004年。施罗德政府税收改革的基本内容有：（1）简化税制。在取消原先纷繁复杂的减免税项目的同时，将课征税种由50个减为32个。（2）降低税率。个人所得税初始税率由2000年的22.9%降为2005年的15%，最高税率由51%降为42%。个人年收入的纳税起征点或免税额由7235欧元提高到7664欧元。企业所得税由40%降为25%，企业股东红利免税50%，即由征收红利全额的30%改为半额的30%。（3）免除税负。公司出让其拥有的其他企业的股份时免征所得税，银行、保险公司等可将拥有的大量工商企业股份出售，所得巨额资金可用来拓展新的业务，如国际并购等。（4）强化地方财政。由联邦和州共享的部分税收转拨地方财政，降低地方向联邦和州上缴营业税的比重，营业税进一步发展成为地方经济税。限制利润转移，要求企业向其所在地纳税。（5）严格征管与特殊豁免相结合。在税收征管上加强了突击检查、抽查复查、新闻曝光，重点抓名人大款和黑工的偷税漏税。同时，也通过赦免逃税处罚以吸引存款回流，规定德国人在国外的逃税存款如于2003年底前转回德国境内，只要补缴25%的利息税，国家对逃税行为既往不咎，过后一经发现严惩不贷。财政部估计大赦能吸引200亿欧元回流。

施罗德任期内的税收改革共减税150亿欧元，这对大部分家庭、低收入者和中小企业是有利的，刺激了生产和消费。对广大民众来说，减税直接导致了居民收入的增加。年收入2万欧元的已婚普通家庭2004年减税额为390欧元，相对2000年减税率为31.91%。年收入10万欧元的家庭减税额和减税率为1582欧元和5.84%。也就是说，收入越高，减税额越多，但减税率越低。居民收入增加意味着更多的消费，有利于扩大内需刺激经济。此次税改还大大减轻了企业的负担。占德国企业85%的中小企业是税改的主要受益者。企业平均税负（包括企业所得税、股东红利税、统一附加税和营业税）降至38.6%。一个已婚的、税前盈利达到2万欧元的小企业主，其减税幅度为46%。这对加速企业资本的形成，增强企业投资，提高企业竞争力具有突出的意义。出让股份免税则打破了股权僵滞的局面，为德国股票市场注入了活力，有助于产业结构的优化调整。税制改革后，德国个人所得税已低于欧盟多数国家，企业所得税与国际平均水平趋同，有助于德国在国际竞争中处于领先地位。

二、劳动力市场改革

自统一以来，德国在90年代的失业率持续上升，数次突破400万大关。失业大军主要由长期失业者、大龄失业者、低能力失业者、残疾人、妇女等组成。失业问题成为德国政府最感困扰的问题，也给德国经济带来了巨大负担。据1996年纽伦堡劳动市场和职业研究所（Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung）统计，因失业造成的额外负担高达1590亿马克，人均4万马克。1998年大选中导致连续执政18年之久的科尔总理下台的重要原因就是失业率高达10%，失业人口超过400万。而施罗德在大选中获胜的筹码之一就是“劳动、革新与公正”（Arbeit，Innovation und Gerechtigkeit）的竞选口号，以及他在下萨克森州任州长期间有效解决失业问题积累的声誉。

导致90年代德国高失业率的直接原因是高福利养成的一群“懒汉”，这也是欧洲福利国家共有的一种现象。90年代，德国的失业者一般可以领到67%的失业津贴或57%的失业救济，期限为四年，这笔钱足以让他们体面地生活下去。很多失业者不愿接受政府安排的新工作岗位，却四处寻找无需缴税的“黑色工作”，这让他们在领取失业金的同时又获得一笔不菲的“黑工”收入，收入总和甚至比正式工作时还要高。这种普遍存在的情况导致失业者并不渴望重新就业。造成德国高失业的另一个重要原因是对工作岗位的过度保障——解聘保护。德国是欧洲最早启动劳动立法的国家之一。在德国劳动立法中，保护劳动者的合法权益始终是重要的立法原则。自1969年开始实行的《解除雇佣关系保护法》（Kündigungsschutzgesetz，缩写KSch G）导致德国企业解聘员工成为一件过程复杂而且代价昂贵的事情。解雇困难、补偿金高、制度严格是德国劳动法关于解除雇佣关系规定的总体特点。根据《解除雇佣关系保护法》规定，企业只有在以下三种情况下才能解聘员工：首先，员工行为不端，企业有义务向其发出一封警告信，如果员工再犯，企业可下达解雇通知；其次，员工健康状况欠佳，继续工作对于个人和企业利益都有损害；最后，企业自身经营原因导致的裁员。不仅如此，解聘员工还要支付一大笔解聘费。这导致企业宁愿放弃扩大再生产，甚至减产，也不愿冒经营不善要解聘职工所需高额费用的风险。于是，就出现了令人难以置信的情况：自1973年以来德国没有再净增过任何新的就业岗位。而美国在同期却创造了4000万个新的就业岗位。对德国劳工种种保护的同时，还阻碍了外国资本在德国的投资。高额的劳工薪酬、福利支出和解聘费用令外国投资者望而生畏，缺少外来投资导致德国就业形势更加恶化。

严峻的就业形势成为施罗德上台后面临的首要问题。施罗德上台后就宣布：“降低失业是新联邦政府的最高目标”，“国家应该主动推动就业，而不应成为那些经济衰退牺牲品的被动赡养人”。在第一届任期内，施罗德政府积极推进促进就业政策：成立由政界、经济界和工会代表组成的“劳动、培训和竞争力联盟”，协调劳动力市场；努力改善产业结构和就业结构，尤其注重发展高新技术和IT产业，在带动就业的同时保持德国在世界上的技术领先水平；实行积极就业政策，推广以补贴福利保险的方式来减少雇主需支付的雇员附加工资的“萨尔模式”（Saar Modell）和以补贴进修的方式来削减福利保险费的“美因茨模式”（Mainz Modell）；加强创业资助力度，鼓励创办和扩建企业，创造新的就业机会；实施青年就业“紧急计划”，解决青年就业问题；采取措施解决特殊人群的就业问题，不再提倡大龄人口提前退休，并向其提供更多就业机会；引进并推广部分时制工作，扩大妇女就业机会；开拓低工资工作和上门打工的机会，减免其所得税负担，使低能力失业者也能获得适当的工作；对长期失业者和遭受就业歧视者制订专门计划，保障其就业机会；推进残疾人就业，预计到2002年为5万名残疾人提供就业机会；对接受各类社会救济的适龄劳动者实施劳动能力调查，并要求各部门为其提供工作机会；增加就业培训、进修和改行培训的机会，提高失业者的再就业能力。通过这些措施，截至2000年9月30日，空缺的培训岗位数已超过未获工作介绍的报名者人数。

尽管施罗德政府在第一届任期内努力改善就业状况，但德国的失业率仍然居高不下，1999—2001年失业率略有下降，改革成效并不明显。下表反映了1999—2001年德国与主要欧美国家GDP增长率与失业率的比较情况（单位：百分比）：

从上表可以看出，在施罗德政府第一届任期内的德国经济增长仍然低迷，GDP增长率低于美英法三国，失业率却高居第二，仅次于法国。事实证明，施罗德政府此前推行的促进就业政策以失败告终，迫使施罗德政府在2002年大选后开始在失业问题上转变思想，大刀阔斧地推进劳动力市场改革。实行积极的就业政策、提供就业机会，只是在就业问题上的“开源”，却没能改变失业者依赖国家救济的思想和惰性，没能缩减巨额的失业金开支以实现“节流”。2002年以后的德国劳动力市场改革，其出发点就是从“开源”转向了“节流”。

2002年2月，施罗德政府成立了“劳动力市场现代化服务委员会”（ARGE-Moderne Dienstleistungenam Arbeitsmarkt），由德国大众公司副总裁彼得·哈茨博士（Dr.Peter Hartz，1941—）领导，开始对现行劳动力市场政策进行全面改革。该委员会由来自劳工局、工会、联邦和州政府官员、大企业领导人、大学和研究机构学者等有关人员共15人组成，也被称为“哈茨委员会”（Hartz-Kommission）。该委员会于2002年8月16日提出报告，共13章，包括四部各有侧重的从“哈茨Ⅰ”到“哈茨Ⅳ”的改革方案（Hartz-Konzept），目标是经过三年努力将德国失业人口从400万减少到200万，把介绍新工作的周期从33周减少为22周，把失业救济金从400亿欧元减少到130亿欧元。

“哈茨Ⅰ”方案从2003年1月1日起开始实行，主要内容是：（1）成立一个公共就业临时机构——“个人服务代办处”（Personal-Service-Agenturen，缩写PSA），向失业超过6个月者提供就业优惠券，价值2000欧元，失业者可以凭借此券委托私人就业中介帮助寻找工作。此举是为了向失业者提供临时性工作，提高其就业能力，最终获得长期就业机会。（2）要求失业超过1年（55岁以上者为18个月）的失业者，应当接受任何合法的工作，不论工作内容和薪酬是否令失业者满意。此举增加了失业政策的强制力，在法律上明确了失业者不能以新工作比以前工作差为由拒绝政府提供的工作。

“哈茨Ⅱ”方案从2003年1月1日开始实施，其标志是创造了“自我股份公司”（Ich AG）这种就业形式。政府鼓励失业者个人建立“自我股份公司”，从而变成自我雇佣者，目的是鼓励个人创办小型企业，缓解就业压力。政府将对此类企业提供三年的资助，资助总额不超过1.44万欧元。2003年，共有8.3万人接受了此类补贴。此外，政府还提供了两种灵活的就业方式——“微型工作”（mini jobs）和“小型工作”（midijobs），帮助低收入者和低技能的失业者获得更多收入。“微型工作”是指月收入400欧元以下的工作，从事这种工作的劳动者可以免除缴税和缴纳社会保险的义务，而雇主要缴纳25%的税费。“小型工作”是指月收入在400—800欧元的工作，从业者只需缴纳4%—21%的税费。

“哈茨Ⅲ”方案从2004年1月1日开始实施，主要是对公共就业服务机构——联邦劳动局进行改革。德国联邦劳动局应该从一个常规的、传统的机构向高效率、以客户为导向的服务性机构转变，增强其面向顾客和面向竞争的服务职能，协助失业者尽早就业。改革将分两个步骤实施：首先对联邦劳动局（Bundesanstaltfür Arbeit）进行机构调整，引入企业的管理结构模式，更名为联邦劳动服务局（Bundesagentur für Arbeit）；随后进一步优化联邦劳动服务局的结构，职能从管理失业者转为介绍就业岗位。联邦劳动服务局是德国劳动力市场最大的服务提供者，其组成包括纽伦堡总部、10个地方管理机构（区域性劳动局、176家就业服务处和近610家办事处）。各地服务处负责为失业者介绍临时的工作岗位。失业者与服务处签订合同，作为其工作人员获得报酬及法定的社会保险保护。在失业者暂无临时性工作时，服务处对其进行培训，协助其获得服务处之外的工作机会。

最重要也是影响最大的“哈茨Ⅳ”方案于2005年1月1日起施行，其主要内容是将原来的失业补助和社会救济金合并为“失业金Ⅱ”（ArbeitslosengeldⅡ）。在改革之前，德国的失业福利包括三种类型：失业金（Arbeitslosengeld）、失业补助（Arbeitslosenhilfe）及社会救济金（Sozialhilfe）。失业保险由雇主和雇员共同缴费，失业后可以享受6到32个月，其标准为雇员失业前月收入的67%。失业救助来源于政府财政，无需缴费，只要失业者家庭收入低于一定标准即可申请，且享受时间没有限制。社会救济金来源于地方财政，提供给那些没有资格领取上述两种福利的人，没有享受时间和资格限制。在“哈茨Ⅳ”方案中，这三种福利被压缩成两种级别的失业金，即“失业金Ⅰ”（ArbeitslosengeldⅠ）和“失业金Ⅱ”。失业者可以在失业后领取“失业金Ⅰ”（即原来的失业保险），领取时间最长为12个月，55岁以上的失业者为18个月。没有资格领取“失业金Ⅰ”或超过领取时间的失业者可以领取“失业金Ⅱ”。“失业金Ⅱ”不以失业前的工资为参考标准，而是统一的待遇标准，根据申请人实际情况给予的一种最低限度的社会保障。“失业金Ⅱ”的标准是：单身成年人每月345欧元（西德地区）和331欧元（东德地区）；已婚成年人夫妻每人每月310欧元，孩子每月200欧元。“失业金Ⅱ”由联邦劳动服务局的地方办事处和市政当局共同管理，所有具备工作能力的失业者都可以申请领取。“失业金Ⅱ”的附加条件是，劳动部门会向失业金领取者介绍工作，只要身体状况能达到工作要求，失业者就不能拒绝，否则会被降低失业金。政府还会向“失业金Ⅱ”领取者提供公益性的“1欧元工作”，这种岗位收入约为每小时1—2欧元，拒绝接受者也将受到削减失业金的处罚。

三、养老金和医疗保险改革

20世纪90年代以来，随着年轻人生育观念的嬗变、家庭的小型化，德国人口出生率下降明显。1990年的人口出生率为11.4‰，而2001年则降到9.6‰。德国人口死亡率也同步下降，1990年为11.5‰，2001年降到10.0‰。与此同时，德国人口平均寿命增长明显。1980—1985年，男性预期寿命为70.3岁，女性为76.8岁，两性平均为73.8岁。到1995—2000年，德国男性预期寿命增长为73.9岁，女性增长为80.2岁，两性平均增长为77.2岁。而同期德国人平均退休年龄实际上是60岁。联邦统计局预计，1996—2015年间，德国60岁以上老人占总人口的比重将从37%增至46.8%。人口出生率和死亡率下降，人口预期寿命延长，使得德国老年人口比例快速增长，老龄化趋势明显，领取养老金的人口规模巨大。人口出生率的下降造成德国法定养老保险的潜在缴费者大量减少，而人口寿命的增长延长了养老金领取期限。老年人的增多，还导致医疗和其他相关福利支出的增长，成为德国社会保障的沉重负担。

德国的养老保险待遇刚性特征明显。1957年联邦德国养老保险制度改革规定，法定养老保险给付应该随着平均工资增长而指数化上调，支出有增无减，以便全民共享经济发展带来的繁荣。由于90年代以来德国经济增长乏力，以及大量增加的失业人数，使得类似工资比例税的养老保险缴费收入减少。两德统一后，为了拉平东西部在社会保险福利待遇上的差距，西部养老金的转移支付数额大，加剧了养老金给付的困难。科尔执政时期已经对养老保险进行改革，例如将男性退休年龄从63岁提高到65岁，女性退休年龄从60岁提高到65岁，但成效并不明显。施罗德上台的1998年，德国法定养老保险支出达3983亿马克，这一数字是德国全部社会保障支出的1/3，占德国国内生产总值的10%。这种情况迫使新政府实行以紧缩为主基调的养老保险改革方案。

1999年6月，施罗德政府发布养老金新方案，养老金待遇调整不按平均工资增长，而按照通胀率计算。当时德国通胀率很低，这相当于变相削减养老金。2003年3月14日，施罗德公布了“2010年议程”，称这是“自1949年以来福利国家最大程度削减开支”的序曲，以便在全球化的背景和压力下，实现德国社会市场经济的可持续发展。该议程标志着施罗德政府的社会保障制度改革进入第二个阶段，其中针对养老保险的改革主要有三个方向：（1）个人养老保险构成由单一的法定养老保险向三支柱（法定养老保险、企业养老保险、政府补贴的私人补充养老保险）的保险体系发展。从2002年开始扩大私人养老保险，努力使私人养老金占到整个养老金的15%。所有在职员工必须参加私人养老保险，参加者可以从政府得到一定的补贴。（2）从2011年开始，逐步将法定退休年龄提高到67岁。（3）将人口发展因素加入养老金计算公式中，养老金提高的标准将按照缴纳养老保险费的人数与退休者人数比例来计算。当缴纳养老保险费的人数减少时，养老金标准将不再提高。

德国的医疗保健体系非常完备和高效，具有强制性、高覆盖率、几乎免费的特点。但90年代以来，由于德国社会老龄化日益严重，德国的法定保险公司基本都处于亏损状态，医疗保险赤字在2002年达到27亿欧元。施罗德政府执政初期，决定终止实施科尔政府的压缩报销额度、提高自付比例的激进改革措施，颁布了《增进法定医疗保险公司之间的团结法令》（Gesetz zur Strkungder Solidaritt indergesetzlichen Krankenversicherung，缩写GKV-Solidarittsstrkungsgesetz），缓和公众对医改的不满。1999年12月，通过新的医改方案：（1）用总额预算制来控制医生和医院；（2）加强全科医生、初级医生和医院住院治疗间的合作，用联合来提高效率，减少浪费，降低费用；（3）减少报销范围。在此基础上，施罗德第二个任期内在社会保障部部长乌拉·施密特（Ursula Schmidt）的推动下，终于在2003年夏秋之际，通过了两德统一以来最大规模的医改方案——《法定医疗保险现代化法》（Gesetzzur Modernisierungdergesetzlichen Krankenversicherung，缩写GKV-Modernisierungsgesetz），其核心是患者（投保人）更多地通过增加自付，承担医疗的个人责任，同时必须忍受医疗保险待遇的削减。其目标是将目前占工资14.4%的缴费率降为13.6%，节省每年230亿欧元的社保支出。主要做法是：每个季度看病要自付10欧元的诊疗费；住院费用要每天自付10欧元，处方药要自付总额的10%（最低5欧元、最高10欧元）取代之前全额报销的情况。此举在一定程度上缓解了德国医疗体系的负担。

四、财税、社保改革

尽管施罗德政府投入了巨大精力和决心致力于税收和社会保障制度改革，但改革成效并不明显，施罗德两届任期内的德国经济状况不容乐观。下表反映了1998—2005年施罗德任期内德国国内生产总值的变化情况：

从上表可以看出，施罗德任期内的德国经济整体增长乏力，尤其是在2003年陷入谷底，继1993年之后又一次出现经济负增长。虽然致力于推动就业的“哈茨”方案增加了一定数量的就业岗位，但并未从根本上解决失业率居高不下的难题。施罗德在1998年上任时，失业人数为410万人，占劳动力总人数的10.6%。到2005年2月，德国失业人数达到520万人，占劳动力的12.6%，成为二战以来德国失业率的最高峰。2002年德国的国家总债务达到12398亿欧元，每个德国人人均1.5万欧元。2003年德国财政赤字860亿欧元，占国内生产总值的比重达到3.7%，超出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的界限，因此受到欧盟的警告。从总体上看，世纪之交的德国经济是：结构性危机严重，财政赤字严重超标，改革进程艰难曲折，经济复苏乏力。除此之外，改革的实施还加速了政权的更迭。施罗德政府由于对养老、医疗以及失业保险（主要是“哈茨Ⅳ”方案）进行的一系列较为激进的改革，给红绿联盟执政带来了严峻的挑战。由于失业金的减少和失业人数的剧增，施罗德政府在执政后期常常遭受人民的示威游行抗议，更受到了在野的联盟党的猛烈抨击，最终导致了施罗德在2005年大选中落败。

施罗德时期的社会保障制度改革还存在许多缺陷，甚至带来了很多诈骗活动。位于法兰克福郊区奥芬巴赫（Offenbach）是德国第一个自治城市，该城福利津贴诈骗调查小组在2005年总共查出了30万欧元的福利津贴被盗用，有20%申请“哈茨Ⅳ”方案补贴的人条件不充分。调查小组给出了几个极端的例子：一位月收入3800欧元的经理接受了该项补贴一年之久。另外一个领取者在购物网站e Bay上变卖了自己所有的家具，然后申请了搬家补贴，重新将房子装修了一遍。一个住在高档住宅区的自由撰稿人拥有一座带有花园的别墅，但却装成失业的租房客领取了9000欧元的补贴。在“哈茨”方案的“鼓励”下，隐瞒资产变得非常流行。可以说，正是改革后不完善的福利补贴方式为诈骗提供了“温床”。