教育行政管理职能是政府职能的一个组成部分。政府职能也可以被称为行政职能或者行政管理职能，是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能，其核心内容是“管什么”和“怎么管”。几千年来，中国的教育行政管理一直有中央集权的历史传统。新中国成立后，在计划经济体制的影响下，教育行政管理集权化的倾向被进一步强化。1978年改革开放后，教育行政管理高度集权的体制弊端愈益彰显。从1985年至今，政府教育行政改革和教育管理职能转变一直是中国教育改革与发展的重要主题。
（一）政府教育管理职能转变的必要性
在计划经济时代，中国的各级政府对于社会事务的管理面面俱到，行政权力渗透到社会的每一个角落，政府无所不在、无所不管、无所不包，属于典型的全能型政府。各级教育行政机构对于各级各类学校的管理也是事无巨细、无所不管。
在管理内容上，政府在教育管理职能行使中，管了一些“不该管”的事，而“该管”的事却没有管好。尽管经过多次改革，政府职能依然未能实现根本性转变，仍有不少难点和重点需要突破，尤其是教育行政机构与学校的关系还有许多方面需要理顺。教育系统因为考试、文凭发放、学籍、升学、就业、教师权益、收费等问题要求行政复议、行政诉讼“打官司”的案例越来越多，其中相当部分案例因政府与学校职能不清及法律地位模糊而很难判案。[74]
在管理方式上，政府对学校的管理过于直接和微观。“教育行政管理部门对学校事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于烦琐。有些行政部门和地方热衷于行使权力，承担责任却不足，而且出现了行政管理机关权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象，进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权设阻等消极腐败问题，损害了教育行政管理部门的公共形象。”[75]政府对学校的管理上主观随意性也很强，法治不敌人治，教育行政部门尚不能依据法律法规所规定的条件、程序、方式开展行政活动。
总之，政府教育行政管理职能存在错位、越位和缺位现象，该管的没有管好，不该管的又干预太多，其角色偏离的弊端显而易见：第一，政府干预过多，造成政府精力分散，负担过重，不可避免出现忽视大局、决策失误、行为失职、政策失灵、效率低下等问题。第二，压抑学校的办学活力，滋长学校对政府的过度依赖。第三，导致政府垄断教育，挤压社会各种力量参与办学的空间，阻碍各种教育中介组织的发育和成长。[76]
（二）政府教育管理职能转变的基本要求
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）重点关注的就是政府教育管理职能转变的问题。《决定》指出，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校尤其是高等学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。并提出“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”[77]。
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》要求“改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”，要求“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理”[78]。《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》要求“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理”“属于学校的权限，坚决下放给学校”[79]。
教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》提出：“切实转变政府职能，强化依法行政，促进决策与管理的科学化和民主化。”要求“加快政府职能转变……建设相关配套制度，建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权”。[80]
2008年2月中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》要求行政改革要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的方向转变，政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的方向转变，行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的方向转变。[81]该《意见》为我国教育行政管理改革提供了更加明确、更加具体的标准。
《教育规划纲要》对于政府教育管理职能转变提出明确要求：“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”
根据上述政府教育行政管理改革的方向和标准，对照各级政府教育行政管理存在的问题，可以看到现状与目标的差距，而行政职能转变是缩小差距的关键，是教育行政改革的重点。
政府教育管理职能转变要求在“管什么”“怎么管”两个方面都要进行改革。
在行政管理的范围方面，教育行政部门应该放弃“不该管”的职能，强化“该管”的职能。“该管”的职能包括：对教育规模、结构、布局等方面进行宏观调控；制定教育政策和法规，规制有效的制度并承担制度推行的责任；制定各类学校设置标准和质量标准；制定教育发展规划；通过公共财政分担学校的教育成本，并通过转移支付促进教育公平；建立支持教育改革发展的服务体系；组织对各类学校教育质量进行检查评估等。确立教育标准、为学校提供保障和服务成为政府职能的重点。政府作为公共利益的维护者必须履行公共责任。在宏观调控、社会责任承担、教育公平环境建设、教育制度和法规健全等方面，政府权能应极大加强。
教育行政职能的行使方式或者说政府管理的方式也应该变革。第一，由直接干预和微观管理，转变为运用政策、拨款等手段进行间接干预和宏观管理。第二，由人治型管理转变为法治型管理，政府依法行政，学校依法办学，政府依法规范学校办学行为，监督学校办学质量。政府和学校都同在法治的平台上，发生有序的互动。第三，由控制型管理转变为服务型管理，建立健全公共教育服务体系，指导学校制订发展规划，为学校提供决策咨询及信息服务。[82]
这样，教育行政管理的内容和方式都发生了根本性的转变，“教育行政部门主要管好方向、速度、结构、质量、数量。政府对教育的宏观管理，不再仅仅是行政性的、指令性的，而是开始通过法律、规划、督导、拨款、评估等方法和措施来实现。政府由原来的单纯行政手段的直接管理，改变为运用多种手段的间接管理，即运用立法的、经济的、学术的和必要的行政手段进行的管理。政府教育行政部门的主要职能则是统筹规划、政策引导、组织协调、监督检查、提供服务”[83]。
（三）政府教育管理角色的重新定位
政府的角色发生了重要变化，政府成为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。具体而言，政府教育行政管理职能应该集中于以下若干方面：
在教育体系构建方面，重点是对教育规模、结构、布局等方面进行宏观调控，核心是调整教育结构。彻底改变许多地方存在的重视公办教育轻视民办教育、重视普通教育轻视职业教育、重视正规教育轻视非正规教育的倾向和做法，增进教育类型的多样性，为各种类型受教育者的个性化发展提供更为充分的受教育机会，使教育结构的调整更好地促进产业结构的升级。
在教育条件保障方面，需要建立健全现代公共教育财政制度和教育人力资源开发制度，为教育发展提供均衡、充沛的财力和人力支持。当前，教育投入不足、教师队伍素质总体不高依然是制约教育走向均衡优质发展道路的主要障碍。在不断改善教育投入状况的情况下，应该把教师人力资源开发放在区域教育政策的优先位置。
在教育服务提供方面，政府应该进一步强化服务理念，扩大服务范围。由控制型管理转变为服务型管理，建立健全公共教育服务体系，提高服务能力。不仅让教育服务惠及社会经济地位优越的群体，更“让服务惠及穷人”。不仅通过举办教育机构为学生提供教育服务，还要通过加强培训机构、研究机构和信息化平台的建设，为学校发展、为校长和教师的专业发展、为家长进行家庭教育、为社会了解教育提供专业和信息支持。
在教育公平维护方面，教育资源的配置应该向农村地区、薄弱学校、弱势群体倾斜，缩小教育的区域差距、城乡差距、校际差距和群体差距。政府要全面理解教育公平，用教育公平的三个原则即平等原则、差异原则、补偿原则为指导，推进教育公平。同时兼顾公平和效率两个目标，追求高标准的教育公平。
在教育标准制定方面，应该健全并提高各种教育标准，如各级各类学校办学条件标准、课程标准、学生学业成绩标准、校长资格标准、教师资格标准、各级各类学校办学水平评估标准等，这些标准的健全和实施是促进教育发展的切实保障。
在教育质量监管方面，关键是树立全面的教育质量观，建立教育质量监测和评估标准，并实行严格的质量责任制度和问责制度。反对片面追求升学率，反对以分数作为衡量学生发展水平和教育质量高低的标准的错误做法，确立正确的教育发展观、教育评价观和教育政绩观。健全教育督导制度，加强对学校和其他教育机构（如幼儿园）的督导评估。
总之，政府教育行政管理职能的转变意味着政府角色的重新定位，政府不再垄断学校的管理权，而是与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单方控制为政府、学校、市场、第三部门以及教师、社区、家长、学生等共同参与的多方共同治理。