加强省级政府教育统筹是《教育规划纲要》关于教育管理体制改革的一项重要内容，也是在新的历史时期，针对当前教育问题所做的一项创新性制度安排，充分体现了科学发展观的核心思想。其目的是在推进中央向地方分权的背景下进一步强化省级政府的教育责任，扩大地方办学自主权，促进区域内教育协调发展和区域间的教育协作发展。
（一）为什么要加强省级政府教育统筹
改革开放三十余年来，我国教育管理体制随着政治和经济体制改革而不断深入和完善，为我国教育的跨越式发展奠定了坚实的制度基础，但是随着教育的发展，特别是区域经济和文化的差异性以及人口流动规模的扩大，教育管理体制日益凸显了与经济社会发展不相适应的矛盾和问题，迫切需要做新的调整。
1.深化政府管理体制改革要求中央政府简政放权
长期以来，在我国特定的历史和文化背景下所形成的中央集权教育管理体制，很好地保证了国家对教育事业的领导，充分发挥了中央政府对教育资源的调配功能，在“穷国办大教育”过程中彰显了很好的制度效能。但是在中央集权体制下，中央政府统得过多、过死，难以适应我国市场经济体制改革中区域经济社会和文化的多样性，不利于区域教育发展。因此，从20世纪80年代初，我国就开始了政府管理体制改革的探索，从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》到1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，再到教育部制定的《2003—2007年教育振兴行动计划》都可以清晰地看到政府致力于教育管理体制改革的思路和轨迹，要求放松政府管制、转变政府职能的呼声越来越高。为进一步调动地方办学的积极性，赋予地方更多的办学自主权，深化政府管理体制改革成为当前教育改革的主旋律。这一改革包含了两项基本任务：一是进一步简政放权，中央向地方放权，政府向学校放权；二是进一步转变政府职能，改变政府管理方式。[69]正是基于这样的改革思路和改革目标，需要赋予省级政府更多的办学自主权和教育责任，以加强省级政府对辖区内各级各类的教育统筹，合理调配和使用区域教育资源，提高教育管理效率，以促进区域教育更好、更快发展。
2.地区差异大，教育管理需要因地制宜
历史上我国就是一个地区差异很大的国家，从东部沿海地区到中西部内陆地区，不同的省（自治区、直辖市），经济、社会和文化教育不仅发展方式差异很大，而且发展水平差距悬殊。2008年上海市的人均GDP达到7.45万元，而东部的安徽省和西部的贵州省则分别为1.45万元和0.84万元，三者的比例为8.86∶1.72∶1。在一些经济发达地区，一个县级政府的年国民生产总值有时会超过西部的一个省。与区域经济差距相应的是，区域教育差距也非常大，而且有时候比经济差距更大。[70]伴随着市场经济体制改革的深入，各省的产业结构和发展方式面临深刻调整，如何办好教育为地方经济社会和文化发展提供更好的服务是各省教育发展面临的共同问题。特别是在西部一些少数民族聚居地区和人口稀少的山区，对文化教育和管理的要求与东部沿海地区和人口密集的平原地区有更大的不同。区域差异大这一基本国情决定了国家教育管理必须因地制宜，要在保持国家对教育事业的宏观领导和调控的基础上进一步下放给省级政府更多的办学和管学自主权，使得省级政府能够更好地根据区域内的经济社会文化特点和发展需求，确定合理的教育规模、结构、布局、投资水平和管理方式等，以切实保证各地教育发展与地方经济社会和文化的适应性。
3.管理重心过低，城乡教育发展不均衡
1985年颁布的《中共中央关于教育行政体制改革的决定》就明确提出在基础教育阶段实行“分级办学，分级管理”体制，由此逐步形成了“（市）县办高中，（乡）镇办初中，村办小学”的格局。这一体制非常好地调动了地方政府，特别是乡镇政府办学的积极性，为我国基础教育发展，尤其是义务教育普及作出了历史性的贡献。但由于我国存在非常深刻的城乡二元结构，区域内部的城乡差距特别大，即使在广东和浙江这样一些经济发达的东部沿海省份，城乡差距也是比较突出的。因此，建立在乡镇财政基础上的“分级办学，分级管理”体制使得城乡教育差距日益扩大，农村教育发展陷入资源严重短缺的困境。到20世纪90年代初，农村学校开始出现办学条件恶化、学校债务危机的现象，在全国开始出现大面积拖欠教师工资的现象。[71]2001年5月29日《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出：“从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县。”2002年5月，国务院办公厅印发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了：“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。”由此正式确立了“以县为主”的基础教育管理体制，县级政府成为基础教育发展的责任主体。但是，随着经济领域税费改革的全面推进，农村教育费附加、各种教育集资和农业税相继取消，乡镇财政收入极度萎缩，建立在乡镇财政基础上的县级财政基础薄弱，基本上是“吃饭财政”。尤其是在中西部的农业大省，县级财政在义务教育经费的庞大需求中面临着“主”不起来的危险，结果导致地方政府大幅削减教育经费开支、降低教师待遇标准（克扣教师地方津贴），长期以来困扰农村学校的债务问题也没有得到很好化解，在中西部地区的一些偏远山区，有不少学校连基本办学条件都难以保障，城乡基础教育学校办学条件和办学质量差距越来越大。另外，“以县为主”管理体制，实际上是“以县为主”投资体制，中央与地方之间事权和财权划分不对称，使得县级政府在师资编制和调配上缺乏应有的权力和能力，难以解决农村学校师资短缺和优质教育资源的均衡配置问题。因此，“以县为主”教育管理重心偏低，难以实现义务教育均衡发展，保障受教育机会公平公正的目标，需要省级政府进一步统筹协调，加大对财政贫困的农业县转移支付的力度，保障农村教育经费的充足供给，以促进区域内义务教育均衡发展。
4.人口流动加快，需要区域之间加强教育协调和协作
随着工业化和城市化速度日益加快，我国人口流动的规模也日益扩大，跨区域人口流动给教育管理带来了新的挑战。2008年，义务教育阶段在校生中的进城务工人员的随迁子女人数已超过880万人，半数以上集中在东部地区。[72]以广东省为例，2008年非户籍义务教育在校生269万人，其中外省户籍为131万人，东莞、深圳等地有些学校流动人口子女数占学生总数的2/3。庞大的跨区域受教育人口，需要政府间高效率的协调和合作，需要流出地和流入地政府通过协商解决教育成本分担、招生、考试和就业等问题，而当前教育管理层次过低，协调难、成本高、效率低，不仅成为流动人口跨区域接受教育的制度障碍，而且也不同程度造成了教育资源的浪费和教育不公平。比如在中等职业教育领域，在北京、上海等经济发达、高中教育普及水平高的地区，中等职业教育虽然设备和师资精良，但仍然会陷入招生困境，规模萎缩，难以得到国家规定的普职比例。而在一些贫困地区，还有不少学生享受不到优质职业教育的机会，因此，需要建立跨区域合作和协调机制，充分利用发达地区优质职业教育资源，着力解决招生和就业问题。同样的情况也出现在一个省域内的不同地区，也需要提高教育管理层次，从宏观上协调这些矛盾和问题。
另外，随着中国经济结构和产业结构的调整，区域经济合作日益扩展和成熟，人才资源相互沟通和优势互补需要跨区域的教育协作，比如长三角、珠三角、京津塘等经济合作区域，将使这些地区的教育日益成为一个联动发展的整体，因而，迫切需要加强省级政府的教育统筹，推进跨区域的教育协作，从而从整体上实现教育资源的优化配置和优质教育资源的共享，提高教育质量。
（二）明确省级政府教育统筹的内涵
省级政府教育统筹是对中央和地方管理教育权责关系所做的新的调整和划分，其前提是确保中央政府对教育事业的统一领导和管理，地方政府在国家宏观教育规划和方针政策下统筹区域教育改革和发展。《教育规划纲要》提出的加强省级政府教育统筹主要包括以下几个方面的含义。
1.省级政府统筹管理义务教育，推进义务教育均衡发展
坚持义务教育的公益性和公平性是义务教育发展的根本原则，其根本措施是合理配置教育资源，加快推进区域内义务教育均衡发展。《教育规划纲要》明确提出“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育。”实现这样的目标需要提高义务教育的管理主体，由省级政府统一管理：第一，依法落实各级政府对义务教育的财政责任，由省级政府统一制定标准和保障措施。第二，由省级政府负责统筹城乡教育协调发展。第三，由省级政府负责对义务教育的人、财、物进行合理调配，并加大对贫困地区的教育转移支付力度。第四，由省级政府负责协调流动人口跨区域接受义务教育。
2.省级政府统筹高中阶段教育，重点扶持困难地区高中阶段教育发展
普通高中教育和中等职业教育的规模、布局和比例关系与一个地区的经济社会发展，特别是经济增长方式、产业结构和布局密切相关。在“以县为主”的管理体制中，普通高中教育不仅在县域之间存在很大的办学质量差距，而且存在恶性和不正当竞争现象，一方面，部分普通高中超大规模发展，班级超员现象十分普遍，择校费越收越高；另一方面，中等职业教育发展严重不足，办学条件差、质量低下、重复设置和多头管理等问题严重。县级管理的高中阶段教育与区域内的经济水平和产业布局结构不相适应，迫切需要由省级政府统筹发展：第一，省级政府根据区域内教育发展水平和经济建设需要，合理确定普通高中阶段教育的规模、速度和普职比例。第二，由省级政府根据高中阶段教育人口规模和分布以及产业结构规模、层次和布局确定普通高中和中等职业学校的规模和分布。第三，由省级政府负责扶持困难地区高中阶段教育发展，包括在教育投入和师资配备上的倾斜。第四，由省级政府负责协调优质职业教育资源在区域内共享。
3.省级政府统筹区域内高等教育发展，提高管理水平和办学质量
长期以来，发展高等教育是中央政府和地方政府的共同责任。但是，由于两者的责权关系没有厘清，导致中央政府对地方高等教育管得过多、过细，“越位”“缺位”和“错位”现象同时并存，使地方政府缺乏应有的高等教育办学自主性，高等教育发展缺乏活力和多样性。同时，责权不对称，地方高等教育管理矛盾冲突多，管理水平和办学质量都受到较大影响。《教育规划纲要》提出要完善以省级政府为主管理高等教育的体制，进一步明确了中央政府和地方政府在高等教育领域的责权关系，扩大了省级政府的高等教育办学自主权。省级政府对所属高等学校具有统筹权、规划权和监督权，规范本地区所属高校的设置标准、办学条件，有权调配中央划拨和地方自筹的教育资源以及其他必要的职权：第一，由省级政府负责设置和调整高等学校及学科、专业布局。第二，专科学历教育的高等学校由省级政府依法审批设立。第三，由省级政府负责审批省属本科院校的学士学位授予单位和已确定为硕士学位授予单位的学位授予点。
4.省级政府统筹推进教育综合改革，促进教育区域合作
我国教育管理体制一个突出特点是，在横向上表现为以区域为主，在纵向上表现为行业为主（归口管理），因而容易形成条块分割的现象，协调成本高、管理效率低下、教育资源配置效率不高，不利于解决教育内部不同层级、不同类型学校之间的矛盾和冲突，也不利于区域教育之间的沟通与协调，使得局部领域的教育改革很难取得实效。加强省级政府教育统筹以后，由省级负责统一协调各种类型、各个层次、各个区域之间的教育关系，统一推进教育综合改革试验，有效地解决了条块分割问题，既有利于区域教育的整体协调发展，又有利于跨区域教育合作。将来区域之间在招生、就业、师资流动、流动人口子女教育问题以及跨区域合作办学等方面涉及的问题都将由省级政府负责协调，这样不仅实现区域教育资源的优势互补，扩大了优质教育资源的共享范围，而且大大提高了教育资源的使用效率。
5.省级政府统一办学标准，负责监督和问责市县政府
教育监督和问责体制建设是我国教育管理中的一块软肋，其原因既有观念上没有充分重视，也有体制上的不健全，地区差异大，缺乏有效标准也是一个不可忽视的重要因素。《教育规划纲要》明确提出了要加强对教育监督和问责制度的建设，并从实际出发，赋予了省级政府较大的自主空间。首先，各省可以根据国家标准和本地实际，合理确定各级各类学校办学条件、教师编制等实施标准。其次，根据省级政府制定的标准由省级政府对地市级政府行使教育监督和问责权力。这样既保证了省级政府在国家宏观指导下，因地制宜管理教育，促进全省教育事业统一协调发展，又能很好地保证国家教育方针和政策以及地方教育规划和法规比较好地得到落实。
（三）创新管理体制机制，落实省级政府教育责任
毋庸置疑，实行省级政府统筹是中央集权教育管理体制下的一项重要制度突破，对于当下区域差异显著的中国来说具有很强的现实针对性。但是，如何落实省级政府责任，仍然需要在教育管理体制机制上做更多的创新。
1.进一步厘清中央政府与省级政府的教育权责关系
保障省级政府教育统筹，首先需要厘清中央政府与省级政府的教育权责关系，确定合理的权责边界。由于不同层级教育、不同类别学校的性质和发展目标不同，政府层级的权责关系并不一致，比如，义务教育和高等教育，公办学校和民办学校，政府的权责差异很大。这就需要中央政府根据学校性质确定省级政府的教育责任，在教育的哪些领域，中央政府应该将权力下放给省级政府，在哪些领域中央政府应该承担更多的教育责任都必须加以清晰界定，否则，政府缺位、越位和错位现象仍然难以避免。比如，在教育投入上，中央政府和省级政府应该如何确定合理的分担比例；在教育债务上，特别是地方高校债务[73]，中央政府和地方政府如何协调分担，这些问题的解决不仅关系到省级政府的教育统筹能力，也关系到中央和地方教育权责关系的基本定位。
2.进一步完善省级政府教育公共财政体系
省级政府教育统筹不仅需要省级政府教育职能的加强，而且也需要省级政府管理职能的转变。《教育规划纲要》明确提出要建立“管、办、评”分离的新型教育治理结构，因而，省级政府统筹并不意味着由省级政府越俎代庖，对学校事务面面俱到，也就是说，不是仅仅依靠行政手段，而是充分利用公共财政手段管理和协调区域内各级各类学校的发展。所以，首先，需要完善以省为主的教育公共财政体系，要通过适当统一省级及以下政府间的主要事权和支出责任划分，重点强化省级政府发展义务教育的责任。其次，要根据各市县的经济发展水平和财政收入差距，完善教育财力差异补偿机制，均衡省以下财力分配。再次，建立和完善省域内流动人口义务教育经费分担和补偿机制，对辖区内跨县市流动的义务教育学生的教育成本按比例由省和省以下政府分担，省财政承担主要部分，并对流入地学校按照一定的比例进行补偿。最后，创新教育拨款机制。实行省级政府统筹后，教育拨款的中间环节增多，要通过创新教育拨款机制，规避层级政府或部门对教育经费的挤占和挪用，确保教育经费足额到位、公平发放。
3.建立跨行政区划的教育协作机构和机制
省级教育统筹超越了传统的行政区域划分，因而所面临的问题和涉及的关系都将十分复杂，需要部门之间和区域之间很好的沟通与合作：第一，在省一级建立教育协作机构，协调市县之间、省与省之间以及政府部门和教育管理部门之间的关系。第二，要因地制宜、不断创新和健全协调机制，采取多种形式解决流动人口教育、招生、考试、就业和合作办学等问题。
4.创新决策机制，提高省级政府教育决策科学化水平
加强省级政府统筹以后，省级政府承担了更多的教育决策权力，同时也意味着决策风险的增加。省域内的地区差距、城乡差距、人口变化和产业布局结构的不断调整和升级，将使省级政府面临十分复杂的教育决策环境，如何保证省级政府教育决策的科学化将是一个十分重要的问题。第一，强化省级教育科研机构的决策服务意识，提高研究能力。第二，完善教育决策程序，重大政策出台之前要进行充分的调研；要建立重大决策听证制度，吸收社会各方面成员参与决策讨论和辩论，确保教育决策的民主化。第三，建立独立的、非政府的教育决策咨询和服务机构，保证教育决策信息的客观公正。
5.完善教育督导制度，加强对省级政府的教育监督和问责
加强对省级政府的教育监督与问责是落实省级政府教育统筹的重要保障措施，其关键是完善教育督导制度：第一，强化中央政府教育督导功能，加强对省级政府的教育监督，确保省级政府依法行政，贯彻落实国家教育方针政策。第二，逐步完善教育评估制度，对省级政府教育统筹情况进行评估和问责。第三，建立相对独立的省级教育督导机构和运行机制，确保“管评”分离，充分发挥督导机构对省级政府的教育监督功能。第四，建立透明的信息公开制度，完善信息交流机制，察纳雅言，并接受媒体和大众对教育的评价和监督。
总之，由于教育影响的广泛性和复杂性，落实省级政府教育统筹任重道远，不仅需要教育行政部门和相关政府部门实现职能转变和通力合作，更需要建立广泛的社会合作机制，不断丰富教育资源，为教育持续发展提供持久动力。