（一）明确强调要深化公办学校办学体制改革
办学体制不仅涉及公办学校与民办学校的关系，也涉及公办学校以及混合制学校发展过程中政府、社会或个人的权利与义务问题，包括政府对这些学校的财政资助和管理、社会组织和个人对这些学校的资金投入、管理权限以及由此产生的权利和义务等。公办学校以及混合制学校的办学体制将直接影响民办学校的办学体制及其发展环境、发展空间，进而对国家或地区教育的整体提供方式产生直接的影响。
回顾历史可以发现，以往的重大教育政策很少涉及公办学校的办学体制问题。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中没有专门涉及办学体制，因为当时我国的教育基本上是由公办学校提供的，民办学校还处于起步状态。1993年《中国教育改革和发展纲要》的第十六条专门阐述了办学体制改革问题，提出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，其出发点还是要鼓励和发展民办教育，并没有专门论述公办学校的办学体制问题。本次《教育规划纲要》中则专门提出了要“深化公办学校办学体制改革”，将公办学校办学体制纳入办学体制改革的范畴，反映出对办学体制的更深刻、更全面的认识。
公办学校是我国教育提供的主体，深化公办学校办学体制改革，是为了进一步激发公办学校的办学活力，进一步提高公办学校的办学质量，以更好地满足人民群众多层次、多样化的教育需求。只有进一步深化公办学校办学体制，才能有效调动政府、学校和社会办学教育的积极性，形成充满生机与活力的教育体系；只有正确认识和妥善处理公办学校与民办学校办学体制之间的关系，才能真正立足于教育的整体发展，形成公平合理的教育政策，有效促进公办教育与民办教育共同发展格局的形成。
（二）我国公办学校办学体制改革的历史和问题
1949年新中国成立后，我国开始了一场规模宏大的公立教育运动，一方面，大力发展旨在满足广大工农群众及其子女受教育要求的公立学校体系；另一方面，也通过接收、改造等方式完成了对原有私立学校的“公办化”改造，最终全国所有学校归于公立学校体系。
改革开放之后，我国逐渐恢复了民办（私立）学校，同时也开始了对公办学校的办学体制改革。公办学校办学体制改革最早是从收费体制开始的。早在1978年，我国就开始出现了“走读生”，当年3月，国家计委和教育部联合发出通知：“为充分利用学校的办学能力，在普通高校招收走读生。”[57]由于是走读，这些学生不仅不能在学校住宿，还需要向高校交纳一定数额的学费，由此出现了“自费走读生”。[58]在20世纪80年代中期之后，我国各级各类公立学校逐渐通过不同方式向部分学生收费，到1990年，全国高校委培生、自费生在招生总数中的比例已经超过20％，1993年更是接近40％。1994年教育部发布《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，提出实行“招生并轨”，1996年，全国高校实行招生并轨的已经达到661所，占高校总数的64％，到2000年，包括师范院校在内的全国普通高校全部完成了招生“并轨”。由于公立学校普遍收费，而且收费额度相对较高，国家财政性教育经费占教育经费总数的比例逐年下降，1998年该比例为68.92％，2000年和2003年分别下降为66.58％和63.71％，2005年进一步下降为61.30％，当年预算内教育经费占全国教育经费的比例只有55.42％。[59]我国的办学体制已经属于典型的“大的公共部门、低的公共资助”类型，以非政府财政性经费支持公立教育已经成为我国教育体系的一个重要特点。
公立学校办学体制改革的另一重要形式是“转制”。从20世纪90年代初开始，一些学校开始改革“公共财政资助、政府管理”的传统办学体制，尝试转制为自筹经费、自我管理的“体制改革学校”。北京十一学校就是最早进行这种改革的学校之一，1993年该校将其改革概括为“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”，简称“国有民办”[60]。1996年，北京市政府正式批准了北京十一学校等9所学校的改制试点。在此后的几年中，上海、天津、浙江等地先后出现大批中小学转制学校，并逐步在全国各地推广，转制的形式也出现多样化，包括重点学校转制、普通中小学或薄弱学校依托重点学校转制、企业子弟学校转制、小区新建配套学校转制、撤并学校转制等不同方式。转制学校不只是存在于基础教育阶段，在高等教育和中等教育阶段也出现了少数转制学校。
除上述两种改革外，我国各地还尝试过多种其他形式的公立学校办学体制改革。有人总结出以下十种形式：名校办民校；公办高校举办独立学院；公办学校联合民办学校举办教育集团；公办民助型的转制；资产转让型的转制；政府出资并吸纳民间资金举办的“股份制”学校；地方政府用贷款方式新建学校并按民营办法经营；部分地方发放教育券；采用委托管理，利用企业管理经验管理学校；优质学校采取择校收费。[61]
从以上介绍可以看出，在以往的公立学校办学体制改革中，改革的重点或主要目的是经济方面，即强**育经费从原来的政府财政支持转为部分或全部来自学生的学费。我国非义务教育阶段公立学校的普遍收费，加之部分义务教育阶段公办学校和普通高中学校学生收取高额择校费或“赞助费”，而对贫困学生的资助体系又不完善，对我国教育机会的公平性造成了较大的伤害。与此类似，“学校转制”也被认为是“翻牌学校”，是公办学校借办学体制改革之名变相高收费，是政府在推卸办学责任，实则剥夺了学生“就近入学”的机会，因而也受到越来越多的批评。其他一些以高收费为特征的公办学校办学体制改革，如名校办民校、公办学校举办国际班、公办高校举办独立学院等，其收费特性十分明显，而办学效果的“体制优势”则难以显现，也不断受到各方面的质疑。
鉴于以上情况，我国政府对于以公立学校转制为代表的“收费型”办学体制改革的政策也开始从支持试点转向限制整顿。在1994年《国务院关于落实〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中指出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可以实行‘民办公助’和‘公办民助’等形式。”1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中也提出：“现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”但到1998年，在国务院办公厅转发教育部《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》中，态度就已经发生了变化，其中指出：“义务教育阶段公办学校办学体制改革要从严控制……各地要抓紧治理‘校中校’、‘校中民办班’或‘一校两制’等不规范的办学行为”。2003年《民办教育促进法》则更明确地规定：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”到2006年，对“转制学校”的治理则开始变得更直接和严厉，在教育部等七部委《关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》中明确指出，要“坚决制止以改制为名乱收费，进一步规范公办学校办学行为”，“全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准”，“严禁搞‘校中校’、‘一校两制’和以改制为名乱收费。”[62]根据这一精神，各地也“纷纷开始采取强硬政策整顿高收费的‘改制学校’”[63]。
（三）公办学校办学体制改革的途径与原则
关于深化公办学校办学体制改革，《教育规划纲要》提出了以下途径：“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。”
这一论述中指出了我国公办学校办学体制的途径主要是中小学阶段的优质学校与薄弱学校联合办学、政府将公立学校委托给非政府组织或个人管理（同时提供全额财政支持）、在高等教育阶段企业和行业参与办学等形式。在所有这些新的办学体制改革中，“收费”将不是主要特征，而是强调政府履行对这些学校的财政支持责任，只是改变举办方式，激发学校办学活力；鼓励和引导社会资金以多种方式“出资、捐资办学”，而不强调以营利为目的的“投资”办学。
《教育规划纲要》明确指出，要“坚持教育公益性原则”。这一原则不只是针对民办教育，也同样适用于公办教育。教育是一种公益事业，是民生之本和公民的基本权利，是促进社会公平的基石，这是对我国教育事业根本性质的规定。“促进公益”是政府资助和管理教育的合法性依据，是否有效地促进了教育的公益性是判断政府工作绩效的基本标准，也应该成为政府政策选择的基本依据。必须看到，我国主流价值观已经从20世纪八九十年代的“效率”转变为新世纪以来的“公平”，“科学发展观”和“建立和谐社会”要求社会公平和教育公平，即使某些改革能一定程度上提高办学效率和业绩，如果危及公平，也将被列入限制甚至禁止之列。
根据这一原则，就必须消除“办学体制改革”就是“收费”的观念和实践，不断探索以“政府财政资助、民间管理”为特征的办学体制改革。从世界上其他一些国家的实践看，在接受财政拨款的同时给公立学校放权是完全可能的，美国特许学校（charterschool）和英国的脱离地方政府管理的自我管理学校（self-governingschool）都是这方面的典型例证。同时，不论进行何种形式的改革，公办学校都应该承担接受“就近入学”学生的义务，这也是为了体现政府在教育中的责任，公办学校不能以“转制”为由推卸这种责任。同样，公办学校也不能以“体制改革”为名超越政策法规的限制，与其他学校进行不正当的竞争，惟其如此，公办办学体制改革的意义和价值才能得到社会的认可。
由于办学体制改革的核心是正确处理政府、学校、社会之间的关系，因而除办学经费和资源筹措外，学校的内、外部管理也可以属于办学体制改革的内容之一。从这个意义上说，《教育规划纲要》有关“落实办学自主权”、“建设现代学校制度”、“建立现代大学制度”等内容也是深化公办学校办学体制的重要内容和途径，其核心是充分利用和发挥政府、社会、学校、家庭等多方面力量在学校发展中的积极作用。