（一）办学体制的含义
办学体制是涉及办学主体有关问题的教育实践活动，可以分别从教育机构的法人或经营属性角度加以定义。办学体制主要有三种基本形式：公立、民办以及混合办学体制。通俗地说，办学体制改革就是要解决好公办教育、民办教育的发展及其相互关系。
从法律意义上讲，办学主体可以是政府机构、社会团体或个人。如果举办者是政府，则属于公立学校；如果举办者是社会团体或个人，则属于民办学校。在一些国家，按照注册形式，将学校划分为三种主要类型：公立学校、非营利性私立学校和营利性私立学校。所谓“营利”或“非营利”之间的区别，不在于有没有办学经费的结余，而在于如何处理办学经费结余。如果允许将办学经费结余用于某些人的分配，则属于营利性机构；反之，如果将办学经费结余全部用于学校的发展，包括提高教职员工的收入待遇，则属于非营利性组织。[48]相应的，法律和公共政策对于上述两类学校也有不同的规定，最大的差别在于，非营利学校可以享受免税优惠，而营利性学校则不能享受此待遇，需要照章纳税。
从学校的经营属性看，又可以从控制和经费来源角度加以区分，学校的控制主体可以是政府或者是非政府机构，学校的办学经费来源可以主要依靠财政拨款，或者主要依靠学费和社会捐赠等非财政性经费。如果办学经费主要依靠财政拨款，则属于公立学校；如果办学经费主要依靠非财政性经费，则属于民办学校。
一般来说，学校法人和经营属性的对应关系是，公立学校对应着政府控制和财政性教育经费来源，而私立学校则对应着非政府机构控制和非财政性教育经费。《中华人民共和国民办教育促进法》对于民办教育的界定如下：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”近年来，由于教育实践活动的复杂性超出了公私立教育体制的简单划分，公私之间的界线开始变得模糊起来，学校法人属性和经营属性之间的对应关系出现了多种交叉和组合情况。一方面，政府下放公立学校的控制权，由学校自主管理，或者由社会团体参与管理，从完全依赖政府拨款转变为在政府拨款的同时，拓宽经费来源渠道，在义务后教育阶段，学费成为重要的非财政性经费来源。另外，公立学校在某些方面借鉴企业经营的做法，甚至将某些服务内容转交给私人机构去提供；另一方面，政府通过直接或间接的财政和非财政方式，对私立学校进行积极的干预。上述各种交叉和组合情况，被统称为“公私合作伙伴关系”。
如果将学校的法人属性与经营属性结合起来考虑，按照公立和私立学校规模所占的比例、财政性经费来源所占的比例，可以将不同国家教育系统划分为如表14-1所示的四种类型：第一，以公立学校为主，以财政性经费为主；第二，以公立学校为主，以非财政性经费为主；第三，以私立学校为主，以财政性经费为主；第四，以私立学校为主，以非财政性经费为主。根据公立和私立学校规模的比例关系，可以将各个国家的教育系统划分为三种基本形式：公立教育主导型、私立教育主导型和公私立教育均衡发展型。多数国家形成了以公立教育为主体、以私立教育为补充的基本办学体制格局。[49]另外，各个国家办学体制表现出一个共同的规律，即在义务教育阶段，私立教育规模所占的比例较低，而在义务后教育阶段，私立教育规模所占的比例较高。对于一个特定国家来说，公立教育和私立教育分别各应占多大的比例，无法给出一个简单的答案，它与该国的政治、经济和文化传统有着密切的关系。但值得我们关注的是，在一些公私立学校并重的国家，政府对于私立学校也提供经费资助；而中国教育系统目前的特点是，公立学校不能获得充足的财政性经费，不得不依靠非财政性办学经费，民办学校几乎得不到什么公共经费资助，在更大的程度上依赖于学生缴纳的学费。
表14-1 按照法人和经营属性划分的四种办学形式
根据我国《教育法》和《民法通则》中的有关规定，在我国只允许公立学校和非营利性民办学校的存在。[50]但是，从实际办学情况看，确实有一些民办学校名义上是非营利性的，但实质上则表现出比较明显的营利性行为，与其法律规定性不相符合。[51]如何对待这种情况，在《民办教育促进法》以及《教育规划纲要》制定过程中，存在着两种不同的意见：一种意见认为，应该借鉴其他国家的做法，在营利性教育机构和非营利性教育机构之间进行严格的区分，进行分类管理；另外一种意见认为，投资办学是我国民办教育的特征，要顾及民办学校投资者的利益，容许他们在提供公益事业服务的同时，可以获得一些经济上的好处。作为一种折中，《民办教育促进法》采取了“合理回报”提法，但是实施效果不够理想，主要原因是政策规定不够清晰，民办学校办学者从自身利益出发考虑，少有申请“合理回报”者。《教育规划纲要》希望正视这一尚未解决的问题，因此，在第四十四条中提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。
（二）办学体制改革目标及其提出的背景
教育体制改革旨在完善公立教育和民办教育办学体制基础上，处理好不同办学体制之间的关系。《教育规划纲要》对于我国今后十年办学体制改革的定位是，发挥政府的主导作用和市场在配置资源方面的积极作用，形成公立学校和民办学校共同发展的格局。第四十二条指出教育体制改革目标是：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”
《教育规划纲要》中提及的办学体制的基本精神，是与以往的政策目标相一致的，并且根据我国教育发展的新情况，赋予了新的内涵，特别是在实现目标的途径手段方面，有了比较具体的内容。让我们简要地回顾一下之前曾经颁布的几个重要法律和政策文件。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力发展、正确引导、加强管理的方针。”1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。”2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》第三条指出，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应该将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”
采取公私立教育并存的多元办学体制，是符合我国教育实际情况的。在以公立教育为主体的前提下发展民办教育，有利于解决以下主要问题：
第一，扩大教育供给，解决公共教育资源不足的问题。民办教育是在教育需求旺盛和政府财力有限情况下发展起来的。这种状况在今后相当长的一段时间里，仍然会继续存在。民办教育的出现，扩大了教育供给和接受教育的机会。
第二，多种办学形式有利于满足多样化的教育需求。单一的公立教育体制不利于满足多样化的教育需求。民办学校具有较大的办学自主性，可以根据市场需求作出及时的反应。
第三，公私立学校并存的格局，有利于促进学校之间的竞争，提高办学效率。由于民办学校主要依靠学费作为办学经费，所以重视对于学生的需求作出反应，重视节约成本和提高办学经费的使用效率。民办学校注重办学效率的做法，为公立学校提高办学效率提供了有益的参考。
（三）我国办学体制现状及存在的问题
经过30年的发展，我国民办教育已经发展到一定的规模，在各级教育中占有一定的比例。2008年的统计数据显示，学前教育阶段，民办幼儿园在园儿童规模占39.7%；初等教育阶段，民办小学学生规模占4.5%；初中教育阶段，民办初中学生规模占7.6%；高中教育阶段，民办高中学生规模占5.2%；高等教育阶段，民办高校学生规模占19.9%（见表14-2）。从中可以看出，在义务教育和高中教育阶段，形成了以公立教育办学形式为主体，以民办教育为辅助的格局；在学前教育和高等教育阶段，民办教育规模所占的比例有明显的提高，对于扩大入学机会，发挥了积极的作用。
表14-2 2008年我国各级民办教育规模及其在同级教育中所占的比例
续表
我国公立基础教育办学体制曾经采取了多种形式的改革尝试，包括：第一，“公办民助”。在保持学校公有制属性的前提下，采取民营的管理方法，利用社会资源办学，扩大学校的办学自主权。第二，公立学校转制。将一些公立中小学交给指定的个人或团体承办，学校的土地、校舍、设备仍为国有，学校享受民办学校的政策和待遇，可以按照经常性成本向学生收取学费，实行董事会领导下的校长负责制，实施劳动合同聘用制。[52]第三，教育券。教育券指的是政府把教育经费折算成一定数额的可以用做抵充学杂费的有价证券。[53]第四，对公立学校进行股份制改造。第五，利用社会捐赠创办学校。第六，教育集团模式。以集团为单位出资办学，采取适度产业化为发展模式，通过连锁办学、滚动发展来提高办学的质量与效益。[54]第七，中外合资或合作办学。在改革过程中，出现了一些问题，特别是如何坚持教育公益性，保证公平的受教育机会。在有些方面，改革甚至走过了头，在强调筹措办学资源的同时，相对地忽视了公平性；在强调数量的同时，对于质量重视程度不够高。
我国民办教育已经有了三十年左右的发展，但是民办教育的发展状况与社会的期望相比仍然有明显的距离。民办教育存在的主要问题是：第一，办学的质量和水平还不够高。从总体上看，各个阶段的民办学校在办学条件、教育质量和社会声誉上，还无法与公立学校相比。民办高等教育处于高等教育系统的下游，只能够提供本科和本科以下教育。第二，办学的特色还不够鲜明。民办教育本应该具有的办学活力和特色没有表现出来，办学模式与公立教育具有一定的相似性和趋同性。还有不少民办学校尚没有摆脱求生存的状态。第三，办学的公益性还不够强。有一部分民办学校的办学者主要目的在于营利，学生交纳的学费是学校的主要经费来源，并且只有一部分用于教学活动，其余部分则用于学校建设，甚至成为办学者的营利来源。第四，教育的公平性有待于改进。涉及民办学校与公办学校、民办学校师生与公办学校的师生能够享受到平等的待遇。第五，办学经费渠道单一，办学资源相对短缺。
（四）解决问题的途径
办学体制改革应该努力实现以下目标：第一，扩大教育供给，为更多的学生提供多样化的受教育机会；第二，拓展教育的资源渠道，调动社会办学力量，共同促进教育事业的发展，提高教育资源的配置和使用效率；第三，提高受教育机会的公平性，使得具有相同条件的学生可以享受到同等机会的教育，使不同条件的学生可以接受有差别的教育；第四，教育应该有利于社会的团结和不同族群的和谐共处。[55]
如何才能实现办学体制改革的总体目标呢？《教育规划纲要》第四十三条指出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资办学、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。完善独立学院管理和运行机制。支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。”
为了实现上述目标，借鉴国际经验，我国政府可以采取三种措施：第一，通过法律、政策手段，改进民办教育和公立教育的制度环境，促进教育公益性目标的实现；第二，通过税收和财政等经济手段，对于民办教育提供直接或间接的资助；第三，加强教育发展的基础建设，包括教育选择所需要的信息、网络等。[56]
《教育规划纲要》分别在上述三个方面作出了具体的规定，拓展了民办教育发展的空间。从法律和政策角度看，《教育规划纲要》比较充分地体现了要营造一个有利于民办教育发展的政策环境，第四十三条指出，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。虽然目前民办高校的办学水平仅限于本科及本科以下，但是《教育规划纲要》规定，“对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批”。从经济手段方面看，开始探索对民办学校进行财政性资助的措施和办法，《教育规划纲要》指出：“县级以上人民政府可以根据本行政区的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”另外，要求民办学校“建立完善民办学校教师社会保险制度”。“建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度。扩大社会参与民办学校的管理与监督”。这些都是政府注重民办教育基础建设的具体体现。