教育中国梦的实现，既要解决好一贯重视的基础教育和高等教育问题，还要解决好当前问题比较突出的幼儿教育，创办天真活泼的幼儿教育，更要逐步建立终身教育体系，促进个人发展。
2.2.1 快乐成长、天真活泼的幼儿教育
幼儿教育是儿童教育的起步，其重要性已为社会各界公认。如何办好幼儿教育？总结国内外教育的经验和教训，不难发现，“孩子的唯一任务就是快乐成长”。[12]幼儿教育，就是要顺应孩子天真活泼的天性，培养孩子快乐成长。
1.幼儿教育供需矛盾问题依然严峻
近年来，社会对学前教育需求不断增加。从2006年到2012年，我国在园幼儿数量不断增加，从2 264万人增加到3 686万人；入园率不断攀升，从45.8%提高到64.5%，年均增长3.11个百分点；幼儿园数量从13.05万所增加到18.13万所；幼儿园园长和教师数量从89.82万人增加到167.75万人。
图2-1 2006～2012年幼儿园在园人数与适龄儿童人数
首先，我国幼儿教育并不在国家义务教育范畴之内，幼儿教育越来越无法满足社会需求。同时，在“城镇化”“4+2+1家庭结构”“不能输在起跑线上”等因素的影响下，幼儿教育资源不足问题愈加突出，尤其是2009～2010年，“入园难、入园贵”成为一大社会热点问题。以2009年为例，我国每10万人口中，幼儿园平均在校生为2001人，比2008年提高了6.83个百分点；在校学生总量为2 657.81万人，比上年增加了7.39个百分点，比2005年增加了20%以上。2009年全国各类幼儿园数量为138 209所，尽管与上年相比只增加了3.36%，但是与在校学生增量相比，却凸显“僧多粥少”。2009年全国学前三年毛入园率仅为50.9%，学前一年毛入园率也只有74%。幼儿教育资源严重不足。
其次，幼儿教育资源分配严重不均，结构性矛盾突出。我国农村幼儿约占幼儿总数的2/3，加之农村人口居住比较分散，办园规模小，因而农村幼儿园数不应低于全国总园数的2/3。[13]但是，近年来，我国城乡幼儿园数量差距不仅没有缩小，反而以相对稳定的趋势不断拉大。2006年，城乡幼儿园数量比例差距为0.80%，2010年这一数据扩大到4.82%。2005～2010年，城镇专任幼儿园教师数量是农村的3.09～3.35倍，城镇专任教师与幼儿比是农村的2.17～2.85倍。[14]同时，城乡幼儿园在生均校舍面积、生均活动室面积和生均图书数量等办学条件上，都存在比较明显的差异。面对广大农村幼儿的入园需求，农村幼儿园资源短缺形势日益严峻。
最后，幼儿教育理念深受应试教育影响，重智育轻德育现象普遍。在应试教育的影响下，家长对孩子的期望更多的是“学习好”，孩子在幼儿时期已经开始被要求做奥数、说英语、练钢琴、跳芭蕾等活动，智育成为衡量孩子成长的硬指标。而部分幼儿园为了适应家长的这种需要，提前对幼儿进行小学教育，办起学前班，甚至使用小学教材进行授课，幼儿教育呈现“小学化”倾向，幼儿天真活泼的天性被剥夺，以至于有专家发出呼吁：把童年还给孩子！
专栏2-1 国外孩子都学啥
加拿大早教专家认为，幼儿期是动作能力均衡发展的关键期，也是培养创造能力的重要时期，若过早认字、写字和计数，会耗费幼儿的体力和脑力，延缓他们的动作发展。德国家长通过教孩子数字类游戏、下棋、走迷宫、搭积木、玩魔方等培养孩子抽象思维能力，尤其是启发孩子绘制地图，常常可以看见在海滨的沙滩上，幼儿在父母的启发下，用小木棍画出记忆中的住宅。韩国主张等到孩子想学的时候才让他开始学习，先旁观孩子所做的一切，发现孩子对某些事情感到好奇时，在后面轻轻地推他一把。此外，要多让孩子接触无所不包的大自然。美国主要练习孩子的动手能力。日本则是培养孩子的兴趣。
2.幼儿教育问题根源在于教育管理体制与机制
幼儿教育存在的问题，直接原因是政府投入机制问题，深层次原因则是知识经济时代的体制机制问题。
首先，幼儿教育问题的直接原因是缺乏独立和明确的政府投入机制。2009年，对幼儿园的教育经费仅占国家财政性教育经费的1.27%。以北京为例，对公办园的财政投入在各级各类教育总投入中的比例，从2000年的2.05%下降到2007年的1.92%。2008年，在北京十几亿元教育附加费中，学前教育仅0.39亿元，仅占3.1%。北京市幼儿园总量已从1996年的3056所减少到目前的1266所，下降了58.57%。许多省市情形比北京还要严重。
图2-2 1997～2009年我国各类幼儿园数量变化图
数据来源：1995～2010年的《中国统计年鉴》。
其次，幼儿教育投入机制问题是经济体制改革深层次的产物。随着经济体制改革，企业剥离社会功能，事业单位精简机构，“公办”性质幼儿园——特别是企事业单位和集体办园——迅速被关、转、改，幼儿园结构发生了巨大改变（见图2-2），原先撑起我国幼儿教育大半壁江山的，以工人、普通公务员、服务行业职工等中低收入家庭子女为对象的企事业单位和集体办园急速萎缩，取而代之的是完全靠家长付费且要从中盈利的民办园。公共资金对幼儿教育的支持变得越来越少。实际上，多年来学前教育经费一直保持在教育总经费的1.2%～1.3%，政府投入严重不足。在减少公办幼儿园的同时，一些地方将幼儿园推向市场，减少或停止投入，导致具有较高质量的普惠性公办学前教育资源越来越少，相对优质的民办幼儿园则根据市场需求收费不断上涨。
最后，幼儿教育理念问题是知识经济时代应试教育制度下的产物。在我国应试教育模式下，形成了以知识评价为主的考试制度和升学制度，尤其是以知识掌握度为衡量标准的高考制度，更成为基础教育新理念难以落实的阻力。中小学阶段的“片面追求升学率”倾向没有得到有效纠正，而且趋于低龄化。在这种应试“指挥棒”的指引下，幼儿园成了小学的预备班，成为小学教育向幼儿阶段的延伸。[15]在这些理念的影响下，家长普遍追求“让孩子赢在起跑线上”，强调孩子的知识学习。山西省一项调查显示，90%以上的家长希望孩子到幼儿园“多学些知识”。[16]
3.政府需要从制度设计和教育投入多方面改善幼儿教育难题
“入园难、入园贵”引发了社会的高度关注。中国学前教育研究会理事长冯晓霞认为，“入园难、入园贵”问题，很大程度上是公办园和社会力量办园比例不当，教育投入比例过低，这反映出有关部门对学前教育的定位存在问题。[17]北京师范大学学前教育研究所所长霍力岩指出，学前教育是终身教育的开端，是基础教育的基础，是国家教育体系中不可或缺的重要一环。推动全国城乡学前教育普遍发展，公办民办并举，解决群众反映强烈的“入园难”问题是当务之急。[18]
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出了基本普及学前教育这一发展目标，同时纲要对学前教育进行专章部署，明确了今后十年学前教育发展的任务和重大举措。2010年11月21日，国务院下发了《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《意见》），把大力发展学前教育作为保障和改善民生的重要内容，对学前教育进行了全方位制度设计，制定了十条强有力的政策措施，以落实政府扩大资源、保障投入、教师队伍建设和规范管理等方面的责任，同时要求各地以县为单位编制实施学前教育三年行动计划，争取尽快缓解“入园难”问题。
根据该《意见》，我国将大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。《意见》要求，各级政府要加大政府投入，大力发展公办幼儿园。要通过保证合理用地、减免税费等方式，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。要努力扩大农村学前教育资源，从2014年开始，国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区；地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园。同时，我国将实施学前教育三年行动计划。《意见》要求各省（区、市）政府要深入调查，科学测算入园需求和供需缺口，确定发展目标，分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解“入园难”。各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。
2011年至2013年，中央财政学前教育项目经费投入500亿元，带动地方各级财政投入1 600多亿元。全国财政性教育经费中学前教育占比从2010年的1.7%提高到2012年的3.4%。为了支持各地实施好三年行动计划，教育部会同财政部、国家发展改革委实施了8个国家学前教育重大项目，重点扶持中西部农村地区和城市薄弱环节。
同时，为了提高我国幼儿园的办园水平和保教质量，教育部不断加强幼儿园的规范制度建设，出台了《3—6岁儿童学习与发展指南》，各地也积极完善幼儿园的准入制度，加强幼儿园收费、安全、卫生、办园质量等方面的管理，提高幼儿园教师专业素质。
专栏2-2 上海市幼儿教育改革实践
为了解决学前教育资源不足问题，上海市强化政府职能，进一步完善学前教育，将学前教育纳入公共教育服务的范畴，及时预测户籍人口跟常住外来人口增长的情况，对学前教育资源进一步盘整；同时完善创新体制与机制，采取多项措施提升幼儿园的配置。
一是确保幼儿园建设，2011～2013年新建和改扩建100所幼儿园，并根据进城务工人员随迁子女需求，新增205所民办三级幼儿园，规范320个学前看护点。二是增加财政投入，2009年上海市学前教育财政投入占全市教育财政经费总投入比例为7.93%，远超过全国1.3%的平均水平，2010年上海学前教育财政投入33.78亿元，从2011年起该投入将以10%的幅度逐年递增，公办幼儿园生均公用经费基本定额标准从2011年1月1日起提高为1 200元。三是加强师资队伍建设，对幼儿园园长、教师和保育人员等进行全面的专业培训。四是健全入园制度，将幼儿园分等定级，完善入园制度。五是推进农民工子女学前教育看护需求的全覆盖。
上海市把学前教育纳入公共服务范畴，形成了以政府为主导、家庭和社会为辅助的发展机制。
三年行动计划的实施，有力地推动了学前教育的快速发展。据统计，2013年全国共有幼儿园19.86万所，比2010年增加4.82万所，增长了32%；在园幼儿达到3 895万人，比2010年增加918万人，增长了31%，这相当于过去10年增量的总和。全国学前三年毛入园率达到67.5%，2010年增加了10.9个百分点，提前实现了“十二五”规划提出的60%的目标，“入园难”问题得到初步缓解。[19]
2.2.2 优质均衡的基础教育
教育优质均衡发展是近几年教育发展的基本理念和目标。在2010年的全国教育工作会议上，胡锦涛指出，“促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城乡、区域教育发展差距。”根据中央近年来推进教育公平、均衡发展的精神，各级政府进一步加大教育投入，为教育均衡发展提供了财政支持。在受金融危机影响财政增幅减缓的情况下，各级财政仍然大幅度增加教育投入，在经费投向上优先投向弱势地区和群体。在各级政府的共同努力下，教育公平进一步推进，关系群众切身利益的教育问题得到进一步解决。
1.基础教育优质均衡有了进一步发展
2012年，我国小学和初中阶段的学龄人口和学校数继续减少，基础教育学校办学条件进一步改善。
表2-1 2012年全国基础教育基本情况
注：高中阶段数据包括普通高中、成人高中和中等职业教育。
第一，城乡免费义务教育政策得到全面落实。为推进义务教育均衡发展工作，国家不断加强教育投入，2008年实现了城乡义务教育全免费。2009年免除了农村寄宿制学生住宿费。2012年，全国1.3亿农村义务教育阶段学生和约2 200万城市义务教育阶段学生免除了教科书费，3 000多万农村寄宿制学生免除了住宿费。2008～2012年，中央财政共安排免学杂费补助资金157.2亿元。同时，从2009年开始实施中小学校舍安全工程，中央财政4年累计安排300亿元，带动地方投入3 000多亿元，13.6万所学校、约3.5亿平方米的校舍通过加固改造或新建、重建达到抗震设防标准和综合防灾要求。2011年，小学、初中的生均公共财政预算公用经费达1 366元、2 044元，分别比上年增长47%和45%。2012年国家财政性教育经费支出占GDP的4.28%，教育经费仍优先用于教育教学，为各级各类学校正常运转提供保障。
第二，农村地区、欠发达地区基础教育有了较大发展。一是加大对农村地区和欠发达地区教育投入，改善教育基础设施建设。2004年启动的“西部地区‘两基’攻坚计划”已如期实现，使西部地区义务教育人口覆盖率超过98%。2010～2012年，中央累计安排资金450亿元，实施农村义务教育薄弱学校改造计划。二是实行发达地区、城市地区支援贫困地区、农村地区教育发展的政策。从2000年开始，组织实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“大中城市对口支援本省（自治区、直辖市）贫困地区学校工程”，实施重点面向中西部农村的特岗教师计划，试行免费师范生政策。三是加强农村地区和欠发达地区教师培养。2012年，中央财政拨付农村义务教育学校特岗教师工资性补助经费45亿元，将补助范围扩大到国家集中连片特困地区。同时，中央财政安排专项资金13亿元，继续实施“国培计划”；安排专项资金6.4亿元，继续实施师范生免费教育。
第三，农民工子女免费接收义务教育问题进一步解决。各地落实“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，对符合当地政府接收条件的农民工子女免除学杂费，不收借读费，并推动逐步实现农民工子女入学与城镇居民享有同等待遇。2008～2012年中央财政共安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金158.3亿元，仅2012年就达50.3亿元。各地将中央奖励资金主要用于补充接收农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校公用经费和改善办学条件，重点向接收人数较多、条件薄弱的公办学校倾斜，同时扶持接收农民工随迁子女的民办学校。《上海民工子女教育蓝皮书》及相关调查显示：2012年，上海已对53.8万在沪外来务工人员子女实现以公办学校为主的免费义务教育，建立起市、区两级政府协同民办学校和社会中介机构于一体的民工子女教育治理模式，并涌现出一些区域性创新工作模式。
第四，高中教育保持稳步发展，尤其是中职教育进入发展的黄金期。首先，普通高中进入多样化、特色化发展阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确要求，要推动普通高中多样化发展。促进办学体制多样化，扩大优质资源；推进培养模式多样化，满足不同潜质学生发展需要。其次，中职教育进入发展黄金期。根据教育规划，到2020年中国高中阶段教育毛入学率将达到90%，并保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。这意味着中职教育将进入发展的黄金时期。2012年，全国高中阶段教育（包括普通高中、成人高中、中等职业学校）共有学校26 868所，在校生4 595.28万人，高中阶段毛入学率达到85%。其中，中等职业教育在校生占高中阶段教育在校生总数的46%，中职毕业生较上年也有所增加。
2.基础教育资源分配不均、利用效率低下是制约其发展的重要因素
推进教育优质均衡，是一项长期而又艰巨的任务。当前教育投入还难以满足优质教育的底线要求；优质教育资源既得利益者抵触甚至反对改变当前的教育资源分配格局；在改革过程中，软性优质教育资源如何均衡化？改革之后，优质教育资源扩大其辐射力和影响力是否会导致教育资源的同质化？这些都是推进教育优质均衡发展必须面对的挑战。
第一，政府教育投入不足是制约我国教育事业发展的一大瓶颈。与世界其他地区相比，我国的教育投入一直处于较低水平。实际上，美国、日本、韩国、印度公共教育支出占GDP的比重是4.7%～7.4%，美国1999年的教育投入就达到了7%，甚至非发达国家印度2003年的教育投入也达到5%，而我国的教育投入，长期以来都没有超过3.5%（见图2-3）。
图2-3 2000～2012年中国教育财政性投入占GDP比重
“增加教育投入，实现‘财政性教育经费占GDP 4%’”长期以来是我国政府在教育事业上的工作目标。这一目标从1993年提到了2006年，直到2012年才得以实现。令人尴尬的是，2002～2004年，财政性教育经费投入占GDP的比重持续走低。
政府教育投入不足，必然难以满足社会对于优质教育的底线要求。这造成的直接后果就是教育的不均衡：一些相对发达的地区，学校建设、资源配置、教师队伍等比发达国家还要好，而广大农村地区办学条件严重不达标，甚至在广东这样经济发展相对较快的省份，还存在危房教室的现象。2010年省（直辖市、自治区）际间普通小学和初中生均预算内教育经费的极差（最高水平与最低水平之比）分别高达7.57和6.67。
第二，教育资源分配不均，资源利用效率低下。首先，我国缺乏有效的资源共享机制，导致资源配置严重不均（优质教育资源被少数重点校和示范校垄断）、资源建设单一重复（盲目追求硬件设备的完善）、资源孤岛现象严重（教育资源的基本元素如人、财、物、信息等，不能统一被管理并在突破各种屏障和边界的工作环境下进行调配和紧密整合）、资源利用效率低下。其次，思想层面的认识也影响优质教育资源共享的深度和广度。我国传统的小农经济决定了自给自足的文化传统，直接导致了共享意识的淡薄，而优质教育资源的稀缺更加剧了“特权者”优先使用资源的意识。因此，目前我国优质教育资源的共享大多停留在比较粗浅的层次，共享的载体和内容都比较单一，共享的形式大于内容，[20]可共享的往往是一些显而易见的、无关紧要的资源，而真正优质的或者说核心的软性资源则很少被拿出来共享。
专栏2-3 谁在享受优质教育资源
北京师范大学研究人员对北京市高中学生家庭背景做过一个调查，重点高中里，高、中层管理人员、专业技术人员的子女占60%，工人、农民子女合计只占7%。“政府官员在内的社会优势阶层的子女已经享受了优质教育资源”，他们成为优质教育资源的既得利益者，“不会承受政府教育投入不足带来的不利后果”，因此，改变现有格局、实现教育均衡的目标就不那么“重要和迫切”了。
第三，优质教育均衡化导致教育同质化。毋庸置疑，推进优质教育资源的均衡发展，其中一个必然的路径就是通过资源共享等扩大优质教育资源的辐射面和影响力，以带动或促进其他教育资源的优质发展。优质均衡并非“平均主义”，更非无原则地追求一元化发展。所以，必须防止扩大优质教育资源的辐射面和影响力却导致教育同质化这一“恶果”。
实际上，在现代办学中，不少学校都追求所谓的标准化建设，企业化管理，使得学校的趋同性越来越强。学校数量急剧下降，学校规模日益扩大，学校建设统一标准、统一思路；教育教学中更多追求升学率和应试教育，而基于素质教育和公民成长的教育实践比较缺乏；把优质教育资源等同于名校，把教育优质发展等同于名校名师资源的扩张。教育同质化趋势愈演愈烈。
3.推进基础教育优质均衡发展必须改革教育体制机制
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）出台，明确了未来一段时间我国教育改革发展的宏伟蓝图，制定了促进义务教育均衡发展的目标：到2020年，基本实现区域内均衡发展，确保适龄少年儿童接受良好义务教育。为实现这一目标，《纲要》指出，要“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”，实行县（区）域内教师、校长交流制度。义务教育阶段不得设置重点学校和重点班。
根据《纲要》的部署，国务院办公厅于2010年12月初印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，启动了一系列国家教育体制改革试点，主要从以下几个方面进行改革探索：
一是推进义务教育学校标准化建设，探索城乡教育一体化发展的有效途径。上海、天津和成都在内的各个地区确立了义务教育均衡发展改革方案，重点推进义务教育学校标准化建设，探索城乡教育体系化发展的有效途径。
二是创新体制机制，实施县域内义务教育学校教师校际交流制度，实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，多种途径推进义务教育均衡发展。福建省在全国率先提出将县镇、农村义务教育学校教职工编制标准提高到城市学校水平，核增的6 500个编制用于补充农村小学紧缺学科。组织县域内教师在城镇学校和农村学校之间合理流动，每年交流人数要达到应交流人数的10%以上，在同一所学校任职满两届的校长也要进行交流。
三是完善农民工子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度。江西省人民政府要求进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在地城市义务教育阶段学生享受同等政策，免交学杂费，免收借读费，免费提供教科书。
四是完善寄宿制学校管理体制与机制，探索民族地区、经济欠发达地区义务教育均衡发展模式。广西壮族自治区建立和完善了家庭经济困难学生资助体系，设立专项经费补助贫困学生，对民族自治县、边境县的寄宿学生实行全覆盖。对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生实行专门补助。
五是建立健全义务教育均衡发展督导、考核和评估制度。重庆市从2007年开始，将义务教育标准化完成率作为考核区县党政班子实绩的重要指标，由市委组织部每年进行考核。黑龙江省对地市义务教育阶段学校标准化达标情况进行量化考核。北京、辽宁、陕西、河南、江苏、四川、广西等地建立了义务教育均衡发展表彰奖励制度。
同时，提高中央与省级政府对教育事业的宏观统筹力度。教育部与各省级政府签署教育均衡备忘录，明确省、市、区/县各层面对教育的职责，严格按照备忘录开展工作；建立教育投入问责机制，明确中央与地方政府分项目、按比例承担的教育经费细则，中央重点支持中西部地区，适当加大对农村教育的投入，尤其加大对贫困地区教育事业的财政扶持和专项补助，在保证财政性教育经费投入占GDP 4%的基础上，鼓励有条件的地区增加教育投入。
2.2.3 高等教育搭建筑梦、圆梦的舞台
作为教育事业的高端，高等教育对于教育梦的实现有着引领作用。21世纪以来，从“精英化”走向“大众化”，中国高等教育一直在实现中华民族伟大复兴的道路上探索，取得了飞跃式的成就。党的十八大报告提出，推动高等教育内涵式发展，这为今后高等教育指明了发展方向。
1.高等教育规模快速扩张，办学形式多元发展
20世纪90年代以来，尤其是1999年中国政府决定大幅度扩招以来，中国的高等教育进入了规模快速扩张阶段。
首先，高等教育规模不断扩大。全国各类高等教育总规模从1998年的642.99万人增加到2012年的3 325万人，增幅达417%。2003年全国各类高等教育总规模达到1 900多万人，高等教育毛入学率达到17%，基本实现了从“精英化”到“大众化”的过渡。[21]2007年，我国高等教育总规模跃居世界第一。
图2-4 1997～2012年中国各类高等教育总规模情况
其次，高等教育办学形式多元化。高等教育的大众化推动了其办学形式的多元化。1982年开始恢复民办高等教育以来，民办高等教育有了较大发展。2012年，民办高校707所（含独立学院303所），招生160.28万人，在校生533.18万人。目前，中国高校有各种各样的办学形式，大学、学院、高职高专、全日制普通教育、高等职业教育、独立学院、民办高等教育、中外合作办学、各种非学历证书教育等。此外，中国还有世界上独有的高等教育自学考试制度，对于促进中国高等教育大众化起到了一定作用。
最后，高教管理体制改革进一步深化。从宏观上看，高等教育管理体制改革取得了重大突破，1992年，通过“共建、调整、合作、合并”改革，打破了以前部门和地方高等学校“条块分割”、低水平重复建设的状况，基本确立了中央和省级政府两级办学，以地方统筹管理为主的新的高教管理体制的框架，形成了一批学科综合和人才汇聚的综合性大学。从微观上看，高校内部的后勤社会化改革、人事分配制度、招生和毕业生就业制度改革取得明显成效，计划经济体制下形成的管理模式已被打破。在高校内部，院系决策权力正在进一步增加，高校内部治理面临重大改革。
2.高等教育面临毕业生就业难和用人单位找人难“二难并存”的困局
从1999年扩招到现在，我国高等教育也面临了所有实现高等教育大众化国家和地区所面临的共同课题：大学生就业难。而目前，我国大学生面临的就业形势却是大学生就业难和用人单位招人难这个“二难并存”的局面。
从大学生毕业情况看，2003年高校毕业生突破200万人，2009年则突破600万人，2013年甚至达到了700万人。高校毕业生就业难已连续多年成为摆在政府和社会面前的严峻话题。据国家统计局调查统计，16～24岁青年失业率近三年来一直高于城镇全口径的失业率，并且从2011年1月以来呈逐月提高趋势，到2013年10月已达到9%以上，比2011年1月提高3个多百分点。[22]（见图2-5）
图2-5 2001～2013年我国高校毕业生人数情况
但是，在人力资源市场上，2010年我国专业技术人才供应总量为4 000万人，而需求总量为6 000万人，计算机应用、汽车运用、数控技术应用、软件技术等行业人才缺口严重，高技能人才和专业技术人才在未来几年仍将出现“供不应求”的局面。
一方面，毕业生就业难日益严重；另一方面，人力市场上不少专业却面临人才缺口。高校毕业生就业困难并不是绝对过剩，很大程度上是结构性过剩，即高校毕业生的结构与现实需求的结构发生了比较严重的错位。归根结底，还是高等教育质量问题，其本质与著名的“钱学森之问”殊途同归：为什么我们的学校总是培养不出杰出的人才？
中国高等教育学会副会长兼秘书长张晋峰认为，中国的高等教育从精英教育到大众教育的跨越是在跑步进程中实现的，高等教育大众化不仅仅是数量上的变化，而应该是性质上的变化。[23]培养什么样的人才？如何培养人才？这是高等教育必须要思考解决的问题。
3.推动高等教育发展必须走内涵式发展道路
高等教育应走向何方？党的十八大报告明确指出：要推动高等教育内涵式发展。这为我国高等教育发展指明了方向。2012年教育部下发的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，系统地建构了内涵式发展的目标和实现路径，从总体上凸显了全面提高高等教育质量这一主题，提出了以人才培养为基础，以科学研究为支撑，以社会服务为扩展，以文化传承和创新为底蕴的顶层设计。
走内涵式发展道路，必须改变对教育质量的评价方式和人才的选拔方式。全国统考式的高考制度“用统一试题去衡量各不相同的学生，用全国统一的标准代替各个高校的不同标准，这不仅无法照顾和满足各个高校对生源的特别要求，也无法考察和发现不同考生的真实才能和发展潜能”[24]。在这种情况下，能够选拔具有特殊才能或创新能力人才的高校自主招生应运而生。
2003年，高校自主选拔录取改革试点正式启动，部分高校在统一考试的基础上，拿出一定比例的招生名额，通过高校自主选拔考试，选拔并录取具有一定学科特长和创新潜质的优秀毕业生。2010年，招考学校从原来拥有自主招生考试的3所高校增加到76所，招考数量由拥有5%的招生自主权到部分高校20%的招生自主权。以2009年为例，北京大学在全国招生2 650名，其中获得自主选拔录取资格的考生有1 181名；清华大学当年计划招生3 330名，通过自主选拔获得录取的有1 075名。
专栏 2-4 中国四大高校自主招生联盟
随着自主招生规模扩大，报名考生数量急剧增加，招考工作经济成本日渐成为高校的一笔重负，而各地考生前往不同高校笔试、面试成本增加也逐渐成为争议的话题。在此背景下，各高校开始“联考”，体制创新出现重大突破。
2010年11月，全国各大城市中学出现了两个新名词：“华约”和“北约”——两个分别以清华大学和北京大学为首的高校自主招生联考同盟，中国“最顶端的”高校以集团作战的态势进行招生竞争。“华约”由7所办学层次、水平相近的高校组成，采用通用测试、高校特色测试和高校面试模式进行自主选拔。“北约”基本是以文、理、医、工见长的综合性大学，在历史传统、精神文化，特别是人才培养理念和培养目标上有相似之处。随后，“卓越”和“京都”联盟相继成立。“卓越大学联盟”是北京理工大学等9所以理工科为特色的“985”工程大学组成的“卓越人才培养合作高校联盟”，“京都联盟”是包括北京交通大学在内的5所行业特色比较明显的大学组成的联盟。
2.2.4 终身教育，活出人生精彩
终身教育是指教育系统为个人提供一生参与有组织的学习机会，使其不断学习、提高素质，以适应社会发展的需要。它是20世纪60年代发端，并在80年代后在各国教育改革和发展中实践的一种现代教育思潮。
1.构建终身教育体系，促进形成学习型社会
20世纪70年代末，终身教育理念通过学界的研究与引介，在我国得到广泛传播。[25]1993年，华东师范大学率先设立我国第一个成人教育学硕士点，并开始着手终身教育理论研究与实践专业人才的培养。到2007年，我国已有20多所大学培养成人教育或终身教育方面的硕士、博士人才。同时，专业性组织、专业研究刊物、学术交流活动也逐步繁荣起来。自1981年全国性专业协会“中国成人教育协会”成立以来，到2007年，我国已有中央各部门行业职工教育协会、学会20多个，地方成人教育协会、学会40多个，专业机构、团体会员30多个。建立了农村远距离教育、成人教育期刊工作、少数民族成人教育、成人教育科研机构工作、中专教育、农村成人教育、扫盲教育、企业教育等专业协会。[26]
随着经济社会的快速发展和教育制度的不断改革，终身教育思想逐渐在我国传播开来，其法律地位也越来越明确。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”，首次以法律形式确定了终身教育在我国教育体系中的地位。1998年在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出了要在2010年基本建立起终身教育系统的战略计划。2002年《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：“构建终身教育体系”“形成终身化、网络化、开放化、自主化的终身教育体系”“开展创建‘学习型组织’‘学习型社区’活动，促进学习型社会的形成”。党的十六大报告更是明确提出要形成全面学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。此后，我国的终身教育得到较大的发展。
在终身教育理论和政策的推动下，社会大众积极响应参与终身教育实践。2000年，江苏省教委和苏州市人民政府在苏州市建立“构建终身教育体系实验区”，以经济发达地区成人教育为切口，构建全省的终身教育体系。2004年，北京市西城区推出市民终身学习积分卡制度，推动社区终身教育，激发公民参与热情。2005年，福建省颁布《福建省终身教育促进条例》，成为我国第一个地方性终身教育法规，促进了地方推广实施终身教育。
在政府的推广和专业团体的影响下，2012年，全国接受各种非学历高等教育的学生394.84万人次，当年已结业778.53万人次；接受各种非学历中等教育的学生达4 969.81万人次，当年已结业5 537.04万人次。全国职业技术培训机构12.38万所，教职工50.66万人，专任教师28.22万人。
2.我国终身教育总体上仍处于起步阶段
我国终身教育体系建设尚处于起步阶段，总体上还处于理论探讨和宏观认识水平，教育实践刚刚起步，社会尚未形成一种良好的终身教育环境。建设开放的、自主的终身教育体系，形成学习型社会，我们还有很多路要走。
一是对终身教育理念认识不到位。社会对于终身教育理念缺乏深刻的认识，对教育的概念、内涵、特征和重要性认识不足，“要促进人的发展，培养个性完善发展的人，其最终目标是实现学习型社会”[27]的终身教育宗旨尚未被普遍接受，因此，对终身教育的需求往往就变成“被动的”。在现行应试教育体制下，很多终身教育需求甚至演变为“功利性的”。目前社会接受成人教育更多的是迫于工作岗位需要等外部压力，以获得某种资格或证书为目的，具有显著的功利主义倾向。
二是终身教育资源短缺。目前，我国终身教育在人力资源、物力资源和财力资源上都不足，社会对终身教育的重视和支持力度不足，终身教育发展严重受制于教育资源的短缺。在国家层面上，教育投入整体远远落后于发达国家甚至落后于一些发展中国家，而在现有的财政性教育经费中，高等教育和基础教育更是占了绝大部分，终身教育经费长期投入不足，教育提供的数量和质量均不能满足人民日益增长的、多样化的、高层次的教育需求，既不能满足全面建设小康社会的需求，更达不到“学习型社会”的基本要求。[28]
三是制度环境和运行机制不健全。终身教育在我国尚处于起步阶段，相关配套制度和运行机制都不健全，各级各类教育机构、培训机构还没有完善的法律制度进行管理，机构运行混乱，无法满足社会需求。而且，从现实情况看，教育缺位现象仍然严重，广大农村转移人口普遍得不到应有的教育和培训，老年职业教育尚未得到应有的重视，教育和培训还无法满足个人提升和社会发展的需要。
3.举办终身教育，必须充分发挥政府部门和民间力量的作用
就终身教育理念及其政策的达成目标而言，其重要任务之一是要对社会既存的教育资源进行重新组合。一般认为，这一组织化过程必须有政府权力的介入，否则难以推行。[29]国家在宏观规划、财政投入、政策保障上，需要充分发挥其职责。
2010年颁布的《纲要》将加快发展继续教育列为其中一项重要内容。文件对我国终身教育推进目标，实施重点内容，具体途径做了原则性的规定，逐步完善了推进终身教育与学习蓝图的表达，成为推展我国终身教育的重要指南。《纲要》指出，要“建立健全继续教育体制机制”，政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展。行业主管部门或协会负责制定行业继续教育规划和组织实施办法。加快继续教育法制建设，健全继续教育激励机制，推进继续教育与工作考核、岗位聘任（聘用）、职务（职称）评聘、职业注册等人事管理制度的衔接。要“构建灵活开放的终身教育体系”，发展和规范教育培训服务，统筹扩大继续教育资源。鼓励学校、科研院所、企业等相关组织开展继续教育。加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件。
而且，近年来，一些国家在建立成人教育体制的进程中，随着办学主体多元化及分权化的尝试取得了巨大的成就，人们增强了民间力量的价值预期。[30]民间力量办学逐渐发展起来。2012年，全国共有民办高校707所，在校生533.18万人；民办非学历高等教育机构823所，各类注册学生82.82万人；培训机构20 155所，培训了860.64万人。可见我国的民办高等教育已初具规模，在终身教育中起到了日益重要的作用。《纲要》也将民办教育的发展规划放到了一个突出的位置，明确提出把民办教育纳入中国特色社会主义教育体系，重新确立并提升了民办教育的战略地位。这对于民间力量举办教育而言，是一个极大的利好政策。
专栏2-5 浙江慈溪创建“市民学分银行”推动终身教育发展
为推动城乡社区数字化学习，打造“立体化、广覆盖、全时空、深触角”的系统环境，慈溪市于2007年开始，由教育行政部门牵头，在县域范围内开展了基于全民学习、终身学习的城乡社区数字化学习系统平台开发与运行模式研究，2008年开始探索市民学习“学分银行”机制。至2009年秋季，相继建成了以慈溪市终身学习网（又名“99学吧”）为主体的系列数字化学习平台、慈溪市民学分银行，并形成了与推动城乡社区数字化学习相配套的一系列运行体系。
慈溪市市民学习体系主要包括：一是丰富多彩的课程体系，已开设12 000多种课程，分为考试课程和非考试课程，前者指认证类课程，后者包含较多的闲暇课程，市民以非考试课程为主。二是科学灵活的学分体系，市民可以通过学习时间累积和课程考试获得学分，构建学分的储存、互认、兑换和消费系统，构建学分诚信系统。三是配套的设施与学习环境，建构立体化学习网络，初步形成了基于互联网（天网）、学习中心（地网）、学员队伍和志愿者队伍（人网）“三网合一”的市民学习体系；构建个性化的市民学习卡制度以及专业化的学习服务队伍。
据统计，至2011年，在终身学习网的门户网站在线学习的人数已累计达118万人次，在学分银行注册学习账户的市民达19.6万人，其中16.2万人已经积累了自己的学分。非在线学习的市民持“市民学习卡”刷卡学习的已累计达24.9万人次。