第九章 党内民主发展的动因和战略
党内民主在上世纪80年代的时候就提出来了，党的十三大报告提出，以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。然而，十三大以后党内民主似乎没有太大的改革动作，基层和地方也很少进行试点。十六大提出党内民主是党的生命，此后中央政治局向中央委员会作报告，体现政治局向中央委员会负责，而不是领导中央委员会。十六大以来基层和地方进行了多种形式多种内容的党内民主试点改革，为什么十六大以来基层和地方会兴起党内民主改革试点？试点改革的动力来源于什么地方？是谁在推动这些党内民主试点？近年来党内民主发展有哪些主要特征？发展党内民主的战略思路是否形成？
1．党内民主发展的动因
从总体上来说，中国的改革包括政治体制改革，80年代是讨论政治体制改革的**时期，邓小平同志在80年代多次提出政治体制改革的必要性，党的十三大报告就是一个政治体制改革的纲要，而通过党内民主来走向民主政治在某种程度上已经是当时的党内共识，由于多种原因这种改革的设想并没有付诸实践，但是政治体制改革的理念和思路已经深入人心，多数党内精英认为政治体制改革是必然的，只是时间和方式问题。中共一直在试图探索出一条发展社会主义民主的道路，正如走出一条具有中国特色的市场经济道路一样。十六大重提党内民主，是党中央在新的形势下既想寻求政治体制改革有所突破，又从改革的延续性中找到体制内资源和合法性依据。
为什么基层和地方党组织的党内民主并不是同步在各地展开，有一些地方率先进行改革和试点。为什么有些地方党内民主试点不断取得突破性进展，而有些地方却迟迟未动？十六大以来基层和地方党内民主试点改革的兴起，除了党中央的号召和推动，更直接的动力来自于基层和地方党组织本身的需求。笔者在调研的过程中发现，党内民主试点改革原因是多方面的，但是每个地方进行试点的直接动因和主要动机却不一样。大致可以将基层和党内民主改革试点的动因分为三类，或者说是基层和地方改革者推动改革试点时考虑的三个因素。
（1）缓解合法性危机，增强基层执政合法性。乡镇党委书记公推直选的试点改革主要是为了缓解和应对执政党在基层的合法性危机。20世纪末，农村乡镇党政面临财政困难和沉重的债务负担，乡镇政权运转困难，尤其是出于西南的四川农村，乡镇面临的困境尤为突出。笔者在平昌县涵水镇调研时了解到，1998年由于乡镇迟迟不归还欠着村民的债务，气愤的村民好几次把乡镇党委的牌子撤了下来，反映了党群干群的紧张关系已经到了相当激励的程度。村民对于乡镇领导的不认同使得乡镇党政在农村的工作难以开展，县党委试图通过乡镇党委书记公推直选来缓解乡镇党政的合法性危机。
（2）选人的需要。传统的干部任命制度曾经在战争年代和政治运动时期发挥了作用，为战争胜利提供了干部保障。然而长期执政以来，传统的干部任命机制在选人上出现了越来越多的弊端。传统领导干部选拔方式可以概括为“少数人从少数人中选人”，这种选拔制度的弊端十分明显，从选拔范围来看，选人视野太窄，从选拔者来说，权力集中在少数人甚至个别领导手中，权力过于集中，从合法性来说，缺少党员干部的参与，公信力不够。权力过于集中的选拔方式为用人腐败提供了温床，不利于激励领导干部谋发展办实事。改革传统的干部选拔方式是客观形势发展的需要，尤其是近年来县级党政在地方经济社会发展中的作用更为突出，选好县区党政主要领导对于一个县区来说起着至关重要的作用。江苏省委认识到，在推进县域经济和社会发展过程中，县级领导班子特别是“一把手”承担着重要职责，省委的思路是要把公推公选县市党政主要领导作为促进县域经济社会发展的重要途径。
（3）增强责任制。民主的要义在于执政者要对人民负责。乡镇领导由于长期的任命制或确认型选举使得乡镇领导只对上负责不对下负责，导致官僚主义和形式主义泛滥。平昌县委推动乡镇党委班子公推直选就是通过党员投票决定干部去留促使乡镇领导关注党员群众的呼声和需求，“权力来源哪里，就向哪里负责，我们通过调整权力来源方向促使乡镇领导关注党员群众的要求。”党员在推荐大会和党员大会上向候选人提问，反映党员群众的意见和要求，候选人回答提问，这是一个双方沟通和交流的过程，乡镇领导通过竞选更清楚地了解党员的利益需求。只有为群众办实事的人才能当选。通过直选产生的乡镇党委书记普遍感到自己身上的责任更重了，压力更大了，对待普通党员群众的态度都完全变了，原来一些乡镇领导以官员自居，高高在上，实行直选后，乡镇领导不敢随便怠慢普通党员群众的要求，即使不能马上解决群众反映的问题，也要向群众耐心解释。乡镇党委班子公推直选极大地改善了基层党群干群关系，乡镇领导也感觉获益匪浅，乡镇领导的工作更好做了，因为他们是党员投票选举出来的，工作当中容易得到党员群众的理解和支持。公推直选由于增强了乡镇领导与党员群众之间的沟通，有利于化解党群矛盾。平昌县兰草镇公推直选之后，群众上访尤其是越级上访现象大大减少，一严姓村民是当地的“上访专业户”，2005年向党组织提交了入党申请书，积极配合当地党组织的工作。
从政党变革与政党体制变革的关系中我们可以发现发展党内民主是一党执政体制下执政党适应经济社会变革的一种战略调整。通过政党变革来维持政党体制是世界上许多国家政党政治发展的规律性现象，政党组织由权贵型政党向大众型政党转型，然后向全方位型政党转型，但是政党体制却能够维持不变。体制的变动容易引起巨大的冲击，在可能的情况下，政党本身变革来增强政党体制和政治体系的适应性，经济发展和社会变迁的因素融合到政党内部，例如经济发展引起的社会阶层的变化，新的阶层的出现必然要求政治表达渠道，这种表达渠道有两种可能，一种是成立新的政治组织，政党或政治团体，这样必然冲击既有的政党和政党体制；另一种是把他们纳入到既有的政党中来，尤其是主要政党或执政党，执政党通过将新的阶层的成员以个人的身份吸纳到政党中来，一方面可以反映和代表他们的利益和要求，同时化解了新的阶层组织化的可能，避免了新的阶层集团化可能带来的挑战。“三个代表”就是试图将新的社会阶层和精英纳入党内的策略。美国布鲁斯·迪克逊（Bruce J. Dickson）教授认为，由于中共已经认识到在中国经济和社会已发生巨变的背景下私营企业家对其形成的潜在威胁，于是制定策略将其纳入党内，使其融入现行体制，在中国的独特情况下，私营企业家融入中共只会加强现行政权的力量，而不是促进其民主化和自由化。同时，党内利益的多元化也必然要求相应地扩大党内民主。党内民主创新能够把社会的民主要求纳入党内，通过党内民主的发展来满足社会民主的要求，社会民主的发展有可能冲击和挑战政党体制和政治体系的稳定，尤其是在党内民主滞后的情况下更容易爆发冲突，而在现有的政党体制和政治体系下，通过政党内部发展民主可以消化部分民主化的要求，同时消除或将弱现有政党体制的一些弊病，增强它们的适应性。从统治者或执政党来说，选择先党内后社会，有利于维护执政党的整体利益，对于社会发展和公民来说，也是比较适应的，风险相对较少。
2．党内民主发展的主要特征
党的十六大以来，党中央发挥表率作用，中央政治局向中央委员会汇报工作，中央的重大决策在更广泛的范围内征求意见，并且从制度层面推进党内民主制度化建设，有力地指导和促进地方和基层组织的党内民主创新试点。党的基层和地方组织根据当地的实际情况，在中央精神的指引下，积极主动进行党内民主的试点改革，在竞争性选举、党代会常任制、党的领导和决策体制改革方面进行大胆地探索，为党内民主的进一步发展奠定了良好的基础，提供了有益的经验。全面考察和总结近年来党内民主发展的情况，我们可以发现党内民主发展的一些主要特征。
（1）循序渐进，累积创新
党内民主在基层的发展不是一步到位的，而是一个循序渐进的过程。从村支部竞争性选
举到乡镇党政领导公推公选，再到乡镇党委书记和党委班子公推直选，基层党内竞争性选举制度的形成和发展是一个累积创新的过程。公推公选建立了一种干部选拔的竞争机制，但是仍然是干部选干部，广大党员并没有选举权利，于是产生了公推直选，公推直选作为对公推公选的一种改进性创新，既体现了竞争原则，又落实了党员的民主权利。四川平昌县乡镇党委书记和党委班子公推直选就是在经历了乡镇领导班子公推公选的基础上进一步创新而来的。公开选拔作为省、市、县地方党委和政府工作部门选拔领导干部的一种方式，由于笔试环节不利于选拔出真正能干的人才，而且缺乏民意的体现，于是公开选拔和民主推荐相结合，公开选拔向公推公选演变。例如，2006年4月至8月，江西省对公开选拔的方式进行改进，取消了笔试环节，完善民主推荐环节，通过公推公选产生9名正厅级领导干部。党内民主创新是一个在原有制度基础上扩大民主空间的过程，在创新的基础上再创新，呈现出累积创新的态势。
党内民主的演进和扩大也是一个先易后难，由低到高的过程。进行公开选拔和公推公选的领导岗位先是低职位的领导岗位，然后到较高级别领导岗位，先是副职岗位，然后再是正职岗位，先是党委和政府工作部门的岗位，然后再是党委和政府主要领导岗位。徐州市在进行公推公选党委政府副职的基础上，于2003年开始公推公选县区长候选人推荐人选，江西省在公推公选副厅级领导干部的基础上，于2006年公推公选正厅级领导干部。随着公推公选和公推直选制度设计的改进和完善，公推公选和公推直选的成本也不断降低。
（2）解决问题导向，而非理想导向
解决问题导向说明党内民主创新主要是针对存在的问题，如何解决这些问题而进行的创新；理想导向意味着根据一个从理论角度设计的理想制度而进行的根本性创新，党内民主发展是解决问题导向的，而不是理想导向的。问题和矛盾、冲突表现最突出的地方，往往是党内民主改革和创新的生长点。基层党组织处于执政党与社会的交界处，处在执政党与公民的接触面上，也是执政党的政策和主张的直接执行者和贯彻者，因而很多矛盾和冲突在基层表现的最突出，基层党组织直接面临这些矛盾和冲突，这些矛盾和冲突直接推动着基层党组织进行民主创新。例如，四川平昌县较早地进行乡镇党委班子公推直选，重要的原因就是平昌县乡镇十分贫困，乡镇财政负债累累，党群干群关系十分紧张，乡镇党委在群众中的公信力和凝聚力下降，实行乡镇党委班子公推直选，不仅有利于选拔出优秀的人才来领导乡镇的发展，还有利于赢得党员和群众的支持和信任，化解党群干群的矛盾，总之，公推直选有利于从发展和稳定两个方面解决乡镇的实际问题。截止2005年10月，全国已经有200多个乡镇进行了公推直选的试点，2006年公推直选进一步在更大范围推广。五年开一次党代会，党代表只存在几天，党代会和党代表的作用难以发挥，为了解决这个问题，一些县市进行了党代会常任制的试点，为发挥党代会和党代表的作用提供了组织平台。
解决问题导向的党内民主创新是一种务实的做法，有利于切实解决基层存在的矛盾和冲突，在一定程度上和范围内逐步满足民主化的要求，避免理想导向的改革容易引发的政治不稳定。这种改革和创新的动力来自于基层矛盾和冲突，基层党组织改革的愿望和要求十分强烈，而高层或中央由于对基层的矛盾和冲突感受不深，缺乏推动民主化改革的动力和决心。
（3）创新型领导者的直接推动
发展党内民主是政治体制改革和政治体制建设的重要内容，是党中央做出的战略选择，党中央允许或鼓励地方和基层进行党内民主试点改革和创新。自觉改革、主动创新反映了执政党是一个学习型政党，是一个开放型政党，具有较强的自我反省能力和自我更新能力。
然而，基层和地方党组织的党内民主并不是同步在各地展开，有一些地方率先进行改革和试点。为什么有些地方党内民主试点不断取得突破性进展，而有些地方却迟迟未动？通过对党内民主试点案例研究，我们发现创新型领导者的直接推动是基层和地方党内民主发展的重要因素。凡是基层和地方党内民主发展比较好的地方，必定与一个创新型领导者联系在一起。例如，四川遂宁市中区步云乡乡长候选人直选是与时任市中区委书记张锦明联系在一起的，四川平昌县乡镇党委班子公推直选离不开县委书记刘谦祥的推动，成都新都区乡镇党委书记公推直选和系列民主改革不得不提起时任区委书记的李仲彬。这些创新型领导者根据中央文件精神和有关党内规定，同时根据当地的实际情况，创造性地扩大党内民主空间，改革和完善党内民主制度。尽管推动党内民主发展是党内的普遍需求，但是党内民主发展不是一个自动实现的过程，在现有的政治体制下，党内民主发展需要创新型领导者的直接推动，使得党内民主在一些地方首先取得突破，为党内民主的提升和推广提供经验。这些创新型领导者在党内民主改革和创新过程中功不可没。
（4）党内民主化与党的制度化同时推进
2004年，中央集中颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部暂行规定》等五个文件，对党政领导干部选拔任用原则、程序作了规定，五个文件体现了党政领导干部选拔任用中坚持和贯彻党内竞争、公开选拔、民主推荐、落实群众公认等原则和做法。2006年，中央集中颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等五个文件，这些文件是《党政领导干部选拔任用工作条例》的延续，进一步完善了党政领导干部选拔任用的民主化、制度化体系。近年来，随着党内民主的发展，党的制度化建设也不断加强，党内民主化与党的制度化同时推进。党的制度化有利于将党内民主创新的经验提升到制度层面，有利于广泛推行。党的制度化有利于在扩大党内民主政治参与的同时，维持执政党的团结和内部稳定，党内民主化与党的制度化形成良性互动有利于增强执政党的适应性和执政能力。
3．党内民主发展的重要战略
发展党内民主是党中央的战略决策，是执政党内在的本质要求，而不是消极被动地接受外来的压力，发展党内民主作为执政党自觉地主动地行动选择，执政党完全掌握着发展党内民主的主动权和控制权。采取正确的战略，对于发展党内民主至关重要。十六大以来，中央对于发展党内民主高度重视，地方和基层党组织进行了大胆地探索和试点，从发展党内民主和提高党的执政能力相结合的角度出发，综合考察近年来党内民主发展的实践，发展党内民主的一些主要战略初见端倪。总结和提升发展党内民主的战略和经验，有利于进一步明确和完善发展党内民主的战略思路。
（1）成长型战略
科尔奈在研究计划经济向市场经济转型时发现有两种转型战略，一种是不断为市场经济的发育和发展创造条件，不断增加市场经济的因素，促成市场经济的形成；另一种战略是通过迅速私有化实现向市场经济转型。这两种战略的区别主要不在于转型的速度，而在于他们蕴含了不同的内涵选择。第一种战略是成长型战略，这种战略的特点是不断为转型或发展创造条件，旧体制逐步演化，新的因素不断增长，新体制内生成长。发展党内民主采取成长型战略，意味着发展党内民主不是一蹴而就的事情，而是一个逐步发展的过程，犹如一个未成年人成长为成年人的过程一样，需要一个成长的过程，而不是通过特殊催长手段使他一下子长成成年人。首先，党内民主发展要坚持既有的基础，包括既有的基本制度和改革的成果；其次，必须要有增长，在既有的基础上不断扩大民主，进一步发展创新，不断进步。党章和党的系列制度规定包含了党内民主的基本制度，发展党内民主一方面要坚持这些基本制度；另一方面要对制度不完善的地方进行调整，对不适应新的形势发展要求的地方进行修改。制度创新是党内民主增长的主要方式，党内民主增长就是累积创新的过程。例如，干部制度改革民主化起源于民主测评、民主推荐和公开选拔，民主推荐经历了一个从软性制度到硬性制度的过程，最开始民主推荐的投票结果不予公开，只是为选拔提供参考，作用十分有限，后来民主推荐不断改进，
投票推荐的结果对是否成为候选人推荐人选起着决定性作用，参与推荐的范围也不断扩大。随着民主推荐和公开选拔的广泛运用，在避免两者缺点的基础上将两者的优点结合起来，逐步产生了公推公选的方式。公推公选只是干部选干部，没有体现党员权利和党员意志，在公推公选的基础上进一步创新，于是向公推直选发展。从近年来基层党内民主发展的过程来看，党内民主犹如有一个生物体不断成长一样，一点一点不断积累，呈现出内生成长态势。发展党内民主就是要顺应党内的内生民主化需求，在既有的基础上不断积累改革创新的成果，并逐步获得一种加速成长的力量。
（2）先试点，再推广
中共善于从自己的历史和错误中学习，对于重大政策或决策十分慎重。党内民主改革和创新涉及到政治改革体制改革的关键问题，党中央高度重视，十分谨慎。允许一些地方和基层组织率先进行试验，甚至鼓励和指导地方这种试验，通过这些试点看看改革的效果，从中获取实践的经验，或者发现试点改革存在的问题，如果试点的效果或结果尚不足为下一步决策提供有力的证据，还需要继续坚持或进一步扩大试点，在总结试点经验的基础上决定是否进行推广，这是近年来党内民主改革和发展的一条基本战略。例如民主推荐、公开选拔等都经历了一个从试点到推广的过程。党的十六大明确提出要进一步扩大县（市）党代会常任制试点，十六届四中全会的决议中明确提出要进一步扩大基层党组织直接选举的范围，这是党中央直接鼓励和指导地方和基层积极进行试点，十六大提出的试点要求和地方的改革试点将为党的十七大确立政治体制改革方向和任务提供决策依据。对于有关党内民主的制定规定，一般先制定暂行条例或规定，经过一段时间（5-10年）的施行，在进行修订，然后颁布正式的条例或规定。例如，1997年颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，经过7年的实践，在总结经验和适应新形势需要的基础上对暂行条例进行修订，颁布了正式的《党政领导干部选拔任用工作条例》。2004年中央颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》，实行几年之后必将进行修订，然后颁布正式的《公开选拔党政领导干部规定》。“先试点，再推广”实际上是党在长期的革命和建设实践中形成的战略经验，在发展党内民主过程中采用这条战略也是十分正确的，有利于积极稳妥地推进党内民主改革和创新。
（3）自下而上与自上而下相结合
在探讨如何发展党内民主的时候，有人提出“发展党内民主应该自上而下，还是自下而上”的问题。有人认为应该自下而上，理由是自上而下改革太难，而且风险太大，自下而上比较可行；有人认为应该自上而下，理由是只有自上而下才能真正改革，上级应该给下级做示范。实际上，无论是自下而上，还是自上而下，如果只是单向的改革都是不可取的。从理论上来说，自上而下应该与自下而上相结合，从近年来的实践来看，自上而下与自下而上是互动的。党内民主改革包含了广泛的、丰富的内容，不能笼统地说所有的改革都是自上而下还是自下而上；党是一个民主集中制的政党，党是一个整体，同时党组织有很多层级，不同的层级改革的重点不一样。从政策的角度来看，改革过程中上级和下级是分不开的，下级的改革必须得到上级的同意，上级改变对下级的政策，或者上级允许、鼓励或默许下级的改革，下级的改革能够进行本身包含了上级某种程度的改变；从结构的角度来看，例如竞争性选举，应该自下而上，先从基层组织，再到地方组织，近年来的党内竞争性选举发展过程就是从基层到地方的，例如村支部书记选举到乡镇党委书记和党委班子公推直选。
（4）分层战略
从改革内容来说，应该实行分层战略，不同层级党组织发展党内民主的重点不一样，基层组织（包括村、乡镇）和县级党组织，党内民主的重点是选举民主，发展竞争性选举制度，基层组织发展公推直选，县级组织发展和完善公推公选（竞争性选举、党代表投票选举县委）；党中央发展党内民主的重点是决策民主和协商民主，同时修改和制定党内民主的制度规定，决策民主主要是完善集体领导，完善中央委员会和政治局的民主决策，重大政策或决策要在党内广泛征求意见，甚至全党范围内征求意见，中央要根据发展需要修订和制订党内民主的制度规定，例如修改党章，修订基层竞争性选举条例，指导基层和地方党组织发展党内民主，中央工作部门要转变工作方式，适应党内民主发展的需要；省市党组织介于中央和县、基层之间，既要发展决策民主、协商民主，也要改革组织结构，例如减少副职。一方面要坚决贯彻和维护中央领导，另一方面要适应基层和地方民主化的现实，改变对基层和地方的领导方式。
（5）先建立规则，再普及权利
发展党内民主要以保障党员权利为基础，保障党员权利是发展党内民主的目标指向，也是检验党内民主发展程度的标尺。但是发展党内民主过程却很难一步到位实现党员权利，或者说同时同步实现所有党员的权利。这犹如实现共同富裕的目标一样，不可能让所有人同时同步富起来，只能让一部分人先富起来，然后带动另一部分富起来。实现党员权利从某种意义上来说是一个还权的过程，是少数人手中的权力还给党员的过程。这个还权过程不可能一步到位，而是先稀释少数人手中的权力，不断扩大握有权力的人数，权力从一个人掌握，到少数人圈子掌握，这个圈子的人数不断增多，过渡到多数人掌握，例如领导干部选拔过程中的提名权和决定权，刚开始掌握在少数几个人组成的常委会手中，甚至个别人手中，逐步到完善常委会提名，全委会投票决定。这个过程跟缺乏竞争到扩大竞争的过程是一致的，权力的稀释和竞争的扩大是一个硬币的两面，以选举为例，就是一方面参与投票的人数不断增多，另一方面随着提名权的放开和差额选举，竞争的程度不断加大。当这种竞争的规则建立起来之后，逐步扩大参与者的范围，即扩大享有权利的群体，最终普及每个党员的权利，这种战略就是先建立规则，再普及权利。乡镇党委班子竞争性选举就经历这样一个过程，从公推公选到公推直选就是先建立规则，再普及权利，先由乡镇干部和部分党员选举乡镇党委班子，建立了竞争性选举的规则，然后将参与投票的范围扩大到所有乡镇党员，普及党员的权利，发展成公推直选，最终实现保障党员权利。西方民主的发展过程实际上也是先建立规则，再普及权利的过程，西方早期民主时代享有投票权的人受到财产、教育程度等多种条件限制，先建立少数人享有投票权的竞争性选举制度，然后争取普选权，有些西方国家花了几百年的时间才完成这个过程。
先建立规则，再普及权利是一条切实可行、易于操作的战略。首先，这样有利于寻求党内民主发展的突破，一步到位实现党员权利不太可行，犹如过河必须要一个桥梁一样，不能一跳而过，建立规则就犹如修建桥梁，为实现党员权利提供载体。其次，有利于有序扩大政治参与，稳步推进党内民主。亨廷顿提出政治民主过程中必须保持政治参与和政治制度化之间的平衡，否则会导致政治动**，超过政治制度化所能容纳限度的过渡政治参与会引发参与爆炸，影响政治秩序的稳定。先建立规则，然后逐步扩大政治参与，普及权利，既有利于扩大政治参与，又提高政治制度化水平，实现政治参与和政治制度化的良性互动，从而稳步推进党内民主，逐步实现党员权利。最后，先建立规则，再普及权利，可以促使党内民主和实现党员权利水到渠成。随着竞争规则的建立，权力进一步被稀释，当权者已经很难利用权力为自己谋得好处，这时候当权者会顺水推舟，主动推进党内民主，实现党员权利。例如，公推公选过程中，一个人或少数几个人已经很难完全按照自己的意愿来决定谁能当选，这个时候上级主要领导会乐于推进公推公选向公推直选发展，既然主要领导已经难以决定谁能当选，还不如由最广大党员参与投票，一方面通过保障党员权利赢得广大党员的支持，树立自己的威信，另一方面，在民主化改革的呼声中说不定能够赢得政绩，受到社会欢迎和荣誉。这也是为什么一些地方主要领导愿意主动推进党内民主进一步发展的原因。当党内民主启动之后，先建立规则，逐步普及权利，发展党内民主和实现党员权利将成为水到渠成的事情。
（本章完）