第八章 党内民主的制度空间与发展路径
党内民主是中国共产党的本质要求和内在规定，党内系列制度或党内法规为发展党内民主奠定了制度基础，为推动党内民主提供了发展空间。中国共产党随着社会政治的变迁不断深化对党内民主的认识，改革开放以来，党更加重视党内民主的发展和建设。党的十三大报告中提出，以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。党的十六大报告把党内民主提到更加突出和重要的位置，报告提出党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。党的十七大报告对党内民主发展提出进一步要求和总体部署。随着政治发展和政治体制改革的深化，发展党内民主作为政治体制改革的突破口逐步成为一条清晰的政治发展和改革之路。总结和分析党内民主的有关制度规定或党内法规，可以更加深刻地领会党关于发展党内民主的内在要求和精神实质，为推动党内民主发展寻求党内合法性资源，坚定不移地推进党内民主制度建设。
1．党内民主的制度依据
根据党内文件的重要程度和规范层次，有关党内民主制度性规定的党内法规或文件可以分为三个层次：《党章》、一般条例、有关规定。《党章》是党的根本章程，是党内行为最高准则，也是制定其他党内法规或文件的根本依据。《党章》在序言中提出必须充分发扬党内民主，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。《党章》第四条规定了党员享有表决权、选举权、被选举权等多项民主权利，第十条第二款规定党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；第十条第五款规定凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；第十一条规定党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。一般条例是指党在某些基础性方面或某些工作领域制定的党的行为规范，一般称为“条例”，有关党内民主的条例包括：《党员权利保障条例》、《党内监督条例》、《地方组织选举工作条例》、《基层组织选举工作暂行条例》、《地方委员会工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等。《党员权利保障条例》对《党章》第四条赋予党员的民主权利进行了详细的规定，《党内监督条例》进一步明确了党员的监督权，地方和基层组织的选举条例对保障党员的选举权和被选举权进行了详细规定，地方党委工作条例对落实集体领导和会议决定进行了详细规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》是党的各级领导干部选拔任用过程中贯彻党内民主的重要党内法规，为领导干部产生方式民主化改革提供了直接的依据。条例明确了党政领导干部选任要坚持群众公认、竞争择优原则，规定了体现党内民主的民主推荐、讨论决定等重要环节，提出公开选拔和竞争上岗是领导干部选拔的重要方式之一，这些内容都为进一步推进党内民主试点改革提供了广阔空间。有关党内民主制度性规定的第三个层次是针对党章和一般条例中的某个环节或方面进行详细规定的有关文件，一般称为“规定”、“办法”等。例如，2004年中央发布的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》等文件就是对《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定的某个方面进行的详细具体的规定。
有关党内民主的制度规定为党内民主提供了合法性基础，为进一步推动党内民主发展提供了体制内资源。但是党内民主的发展不是任意的，不是没有制度边界的，或者说，党内民主发展是有限度的，有不可逾越或突破的界限和原则。客观科学地看待这些原则和界限，可以发现它们不是为了限制党内民主的发展，而是为了更好地推动和促进党内民主的发展，如果没有这些原则和界限，党内民主就会偏离正确的方向，最终丧失党内民主发展的机会和前景。发展党内民主必须坚持以下原则：
①党的领导和党管干部原则，发展党内民主是为了更好地坚持和完善党的领导，而不能放弃或削弱党的领导，进行党内民主的试点改革必须在坚持党管干部原则的前提下，在党组织的领导和组织下进行；
②增进党的团结和统一原则，党是一个整体，发展党内民主必须维护党的团结，党内竞争必须维持在一定的限度，不能在党内形成派性，党内选举中的竞争是个人竞争，不搞多派或集团竞争，否则将导致党的分裂，危害党的团结和统一；
③民主集中制原则，发展党内民主不能放弃民主集中制原则，否则将失去党的行动效率和削弱党的执政能力；
④依法依规，有序进行，发展党内民主必须遵守国家法律法规，遵守党内法规，党内民主的试点改革要稳步有序的进行。
体现和贯彻党内民主的制度规定和党内民主的限度之间存在很大的发展空间，党内民主的合法性资源犹如为党内民主发展提供了空间和土壤，党内民主建设就是让党内民主在这块空间和土壤上逐渐成长起来。党内民主的制度规定不仅为党内民主提供了直接的依据，还为发展党内民主提供了契机和生长点。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定了群众公认原则，如何体现群众公认就是党内民主发展的生长点之一，四川省委组织部提出“把提名权交给群众”，就是落实群众公认原则的体现。民主推荐是党政领导干部选拔的重要环节，扩大参加民主推荐会的成员也是党内民主发展的生长点之一。在党内民主的制度空间里存在许多党内民主的生长点，寻求这些党内民主的生长点并进行拓展和创新，是推进党内民主发展的内在逻辑。进行党内民主改革试点一方面要发掘体制内资源，增强改革的合法性，同时要在制度限度内有序进行，防止改革遭受不必要的阻碍和挫折，以免断送发展党内民主的美好前景。
2．党内民主的发展路径
要推动党内民主实现突破性进展，关键是要针对现实存在的主要问题，找到推动党内民主发展的操作途径和运行渠道。当前党内民主方面存在的主要问题可以归结为两大类：党员权利缺乏保障、党内权力过于集中。针对这两类问题，从发展思路上来看，推动党内民主存在两条基本途径，一方面是保障和落实党员权利，这是发展党内民主的基础和核心，没有党员权利，党内民主就是一句空话；另一方面是规范和制约党内权力，这是发展党内民主的要求和体现，党内权力缺乏规范和制约，党内民主必然遭到破坏。发展党内民主，就是要实现党员权利和党内权力的平衡和协调，通过落实党员权利来构建党内权力的合法性和有效性，通过规范和制约党内权力来防止党员权利遭到侵犯和践踏。
2.1 保障和落实党员民主权利
保障和落实党员民主权利，最重要的是要落实党章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。实现党员权利是一个推进党内民主发展的过程，党员权利的实现程度，或者说党员享有权利的充分程度，显示着党内民主的发展程度。尽管从党章和党内法规来看，党员享有完整的民主权利，但现实中党员真正享有的权利还十分有限，充分实现党员权利还有很长的路要走。当前党员权利落实不够主要是因为缺乏平台和渠道，落实党员权利必须建立实现党员权利的有效平台和制度载体。党的十六大以来，在保障和落实党员权利方面出台了许多相关制度和措施，颁布了党员权利保障条例，进行基层党组织领导班子直接选举试点，重大决策广泛征求党员意见，例如党的十七大报告起草过程中广泛征求了党员意见。在保障和落实党员权利方面，下一步要重点推进以下几项改革创新：
（1）切实推行党务公开，为保障党员知情权提供条件。党务公开是实现党员知情权的前提，党务不公开，普通党员无法知道党内情况。保守党的秘密是长期以来强调的纪律，实行党务公开，并不是说不需要保守党的秘密，而是要按照国家法律和党内法规，明确界定秘密的范围，改变定密过于宽泛和随意的情况，除了法律和党内法规明确为秘密的信息都应该公开。应该尽早制定党
务公开条例，规定哪些内容应该公开，通过什么方式公开，党员具有索取有关信息资料的权利。
（2）扩大基层党组织领导班子直接选举范围，为真正落实党员选举权奠定基础。现存党内选举制度由于候选人提名制度和选举方式不合理，党员的选举权受到很大限制，重要职位的选举几乎都是等额选举，在选举中党员没有选择的余地，难以体现选举人的意志。尽管现在还做不到高级党员领导职位实行党员直接选举，但是基层党组织领导班子由党员直选的条件已经成熟，且在各地已经进行成功试点，积累了宝贵经验，完全可以在更大范围推广，这也是党的十七大明确提出的任务。
（3）拓宽党员参与党内事务的渠道，为实现党员参与权提供平台。党内的重要决策或重要文件的出台必须广泛征求党员的意见。各级党的代表大会代表必须保持同选举单位党员的密切联系，党员可以通过党代表反映意见和建议。一些地方党组织在扩大党员参与党内事务方面进行了改革创新试点，例如党员旁听党委会、党的常委会报告公开征求党员意见，这些经验值得总结和推广。
（4）重视和健全网络监督，为落实党员监督权开辟新的途径。普通党员监督党的领导干部是一种自下而上的监督，既有优势也有劣势，优势是党员人数众多、分布广泛，易于发现党的干部的违规违纪行为，劣势是普通党员缺乏有力的手段和工具，难以直接制止干部的违纪违规行为，只能向上级党组织反映情况。互联网的发展为党员发挥监督作用提供了便利，中央纪委、中央组织部都开通了专门的举报网站，有利于降低举报者的举报成本和风险。
2.2 规范和约束党内权力
规范和约束党内权力，实际上是要明确党内权力授受关系，完善党内决策和领导体制，合理配置党内权力，对党内权力运行实施有效监督。权力过于集中是我国政治体制中的一大弊病，也是推进党内民主发展的一大障碍，这已成为导致决策失误、产生腐败的重要原因。当前党内权力过于集中主要表现在：党的代表大会的权力集中到全委会，全委会的权力集中到常委会，常委会的权力集中到党委书记。党的十六大以来，中央政治局向中央委员会报告工作，接受中央委员会的监督，颁布了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，实行党的代表大会代表任期制，这些措施和制度有利于理顺党内权力授受关系，完善决策和领导体制。在规范和约束党内权力方面，下一步重点要推进以下几项改革创新：
（1）进一步完善党的代表大会制度。在党的代表大会代表任期制的基础上，改革党的代表大会的开会方式，真正把最重要的事情由党的代表大会来决定，而不是仅仅确认已经决定了的事情。
（2）改革和完善全委会制度。适当扩大全委会的组成人员，全委会的成员不应受到行政级别的限制，例如江苏省有的省委委员是县委书记。要使全委会成为决策的核心，必须增加全委会开会的次数，否则全委会绝大多数时候处于闭会状态，造成事实上由常委会取代全委会，全委会的决策权被架空。山东乳山市试行不担任公职的党员（私人企业家党员）通过选举进入乡镇党委担任党委委员，上海闵行区把“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金）的决策权交给全委会，常委会主要对常规性工作和突发事变决决策，这些试点为全委会制度改革提供了新鲜经验。
（3）完善党委议事和表决规则。议事和表决规则对于集体决定的性质和质量具有重要影响，要使党委成员在集体决定时意志表达真实，必须从程序和技术上予以保证。例如，开会议题和相关信息必须在会前一定时间通知或送达开会成员，一般情况下禁止提临时动议；集体决定重大事项不能搞举手表决或邮寄表决票表决，要实行当场无记名投票表决，甚至可以要求实行电子表决器进行表决。
（4）改革和完善纪检监察制度。刚刚颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》作为完善党内监督制度的一部重要党内法规，对几年来实行的巡视工作进行了总结和提升，将自上而下加强对地方各级党组织领导班子及其成员的监督，省、自治区和直辖市党委要根据条例要求落实和完善巡视制度。进一步完善对纪检派驻机构的统一管理，加强上级纪委对下级纪委的领导，增强纪委对同级党委班子成员的监督。
3．党内民主与党的治理
加强党的执政能力建设要求我们加强党的治理，改善党的治理是新时期党的建设的重要任务，是提高党的执政能力的重要途径。坚持民主执政，要求我们把党的治理与发展党内民主结合起来，实现民主治理。
3.1 党的治理概念的提出
治理的概念自20世纪80年代末以来被世界银行、联合国开发署等国际组织频繁使用，今天包括联合国和各国政府，从学者到官员都把治理当作一个常用词。治理研究学者罗茨（R.Rhodes）列举了治理的几种定义：作为最小国家管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制体系的治理；作为自组织网络的治理。治理概念的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威和发挥各个主体的作用，维持组织或社会秩序，满足组织或社会公众的需要。治理概念区别于传统的统治和管理概念。从政治学的角度看，治理与统治的区别在于治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府，而统治的权威必定是政府。治理是一个比政府统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果需要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。统治的权力运行方向总是自上而下的，通过运用权威发号施令，而治理则是一个上下互动的管理过程，在运用权威的同时，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等实施管理。
治理作为一种学术概念引用我国始于20世纪90年代末期，此后，治理的概念在经济社会管理各个学科领域频繁使用，一些企业经营管理者使用治理概念提出完善公司治理结构，政府官员使用治理概念指地方政府治理和社区治理等。政党的治理是治理的重要内容，国外对政党治理的研究主要关注政党治理绩效、政党治理能力、政党治理结构以及政党制度化。中国共产党历来重视党的建设，党的建设是党取得革命胜利和现代化建设巨大成就的重要基础。党的治理是党的建设的重要内容，“党要管党、从严治党”就是指党的治理。党的干部的培养和管理是党的治理的重要内容，毛泽东指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。”这是从干部管理的角度来谈党的治理。邓小平同志指出：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”这就强调了对于执政党的治理来说，党的干部尤为重要。江泽民同志在谈到党的建设的时候，直接使用了治理一词，“必须认真总结和汲取经验教训，下决心把我们党治理好、整顿好，重新树立党在人民群众中的崇高威信，充分发挥我们党的政治优势，带领全国各族人民沿着社会主义道路胜利前进。”“一个执政党，如果管不住、治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想。”江泽民同志还从党的性质和执政党地位出发，对党的治理提出了严格要求：“党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。”
自党的十六大开始，以胡锦涛同志为总书记的党中央十分重视全面系统地加强和改善党的治理，党的治理作为党的建设的主题更加突出。主要体现在以下几个方面：从根本制度上看，从十六大修改党章到中纪委十六届六中全会提出学习、遵守、贯彻、维护党章，突出党章在党的治理中的指导作用，在新的形势下重塑和巩固党的治理的合法性；从党的治理的主体上来看，一方面加强各级党的领导班子建设，另一方面突出党员在党的治理中不可忽视的作用，2004年中央通过了《中国共产党党员权利保障条例》，保障党员权利实际上就是保障党员参与党的治理；从党的治理的重要内容来看，党的领导干部的产生
和管理是党的治理的重点，2002年，中央通过了《党政领导干部选拔任用工作条例》，2004年又通过了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等六个文件，进一步规范党的领导干部的治理；从党的治理方式上来看，更加重视民主治理，党的十六大报告中提出党内民主是党的生命，并鼓励地方在党内基层民主方面大胆试验改革；从党的治理的战略上来看，十六届四中全会通过了《加强党的执政能力建设的决定》，从执政兴国的高度对加强党的治理提出了新的要求和途径；从党的治理结构的角度来看，2004年初中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，2005年初颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，以及中央纪委、监察部对派驻机构全面实行统一管理、中央派出巡视组赴各省巡视等改革措施，这都是从党内权力的科学配置、有效监督的角度完善党的治理结构；从加强党中央在党的治理中的权威作用来看，中央政治局向中央委员会作报告、中央政治局集体学习、突出党章的权威等等，在新的形势下依靠制度和党内法规、扩大党内民主来树立和巩固党中央的权威。
作为国际学术研究前沿和热点的治理概念的引入，为党的治理的理论研究和理论创新提供了有益的分析框架。党的治理作为一种党的理论创新，不仅有利于深刻总结党的建设方面的一些最新成果，还有利于实现国内理论话语与国际学术话语的对接，从而在更广阔的理论空间推动党的建设的理论创新和发展。
3.2 党的治理的基本要素
治理理论发现并承认社会政治系统的相互依赖性，是对结构性方面的复杂性(complexity)、变化性方面的动态性(dynamics)以及差异性方面的多样性(diversity)的应对策略。社会经济政治系统处于不断的变化之中，一方面存在某种维护现状的意志，另一方面又总是存在导致状态变化的力量，要理解这些力量对社会系统的影响就必须分析分化与整合、合作与冲突等系统中的互动模式。系统的复杂性表明：结构内有结构，结构内的结构还有结构；如果不考虑各个部分之间的互动而大谈整体或只看见整体却不考虑各个部分之间的互动，那么很难理解复杂性。越来越大的多样性是现代社会系统的重要特征，多样性导致传统统治和统治能力的危机。治理的核心概念就是对社会系统复杂性、动态性和多样性的应对策略，从统治到治理意味着人们放弃“单方面的控制”而转向“双方或多方面进行思考和合作”，从强调单一权威和层级传送到强调维持良性互动建立合作伙伴关系。因此，治理是一个系统和网络。
党的治理是党面对国内国际经济社会发展变化的复杂性、动态性和多样性的有效应对策略，是一个由多个要素和子系统组成的整体和网络。党的治理的基本要素包括党的治理主体、党的治理内容、党的治理结构、党的治理方式。
（1）党的治理的主体
党的治理主体包括各级党的代表大会、党的委员会和常委会、党委工作部门、国家机关和人民团体中的党组织以及党员。党的治理要求各个主体之间形成良性的互动和合作，组成多向度的治理网络。近年来，中央十分强调发挥党的代表大会和党的全体委员会以及党员在治理中的作用。
（2）党的治理的内容
党的治理的内容包括党组织和党员的治理；党的干部的产生与管理；党与政府的关系；党与社会的关系以及党内日常事务的处理。党组织的治理主要是指党的各级组织建设和组织之间关系的协调运转，核心是权力运行关系。党员的治理包括党员发展、党员教育和党员管理。党员发展是党的治理的基础环节，党员发展必须严格按照有关规定进行，保证党员的质量，这是保证党作为工人阶级和中华民族先锋队性质的基础。党员的教育不可忽视，正在进行的党员先进性教育活动就是党员教育的重要内容。党的干部的产生和管理是党的治理的重点，党历来十分重视党的干部的培养、选拔任用、考核、交流和管理，近年来在干部制度改革方面取得了一些经验，在选任上逐步改变了“少数人在少数人中选人”的机制，扩大选人用人上的民主；在干部考核方面逐步建立体现科学发展观的综合考核评价体系。党与政府和社会的关系是党的治理的延伸，是党吸取资源的基础。
（3）党的治理方式
党的治理方式主要包括民主治理、科学治理和依规治理。党的十六大把党内民主提到党的生命的高度，从中央政治局到党的基层组织，在扩大党内民主方面做出了积极的努力，中央政治局向中央委员会作报告；从村支部书记选举到乡镇党委班子直选，基层党内民主改革稳步推进。科学治理主要是建立党内科学决策机制，建立和完善决策咨询、论证、决定和评价体系。依规治理主要指依据以党章为核心的党内制度和党内法规来治理。十六大以来党中央十分重视党章在党的治理中的作用，中纪委十六届六中全会上提出要学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，党章的作用将更加突出。
（4）党的治理结构
民主集中制是党的治理结构的基础和根本原则，是保证党的团结统一的前提条件。完善党的治理结构必须正确坚持民主集中制，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。完善党的治理结构需要建立配置科学和监督有效的权力运行机制。
3.3 党的治理的基本要求
党的治理是体现“党要管党、从严治党”的有效管理过程，加强和改善党的治理是执政兴国的基础，也是“治国必先治党”的逻辑起点。加强和改善党的治理需要落实党的治理的基本要求。
（1）合法性(legitimacy)。这里的合法性包括政治学上和法学意义上的合法性，主要指社会或组织秩序和权威被社会或组织成员自觉认可并服从的状态。从历史的角度看，合法性具有不同的来源，传统的合法性来源可以是历史传统的继承，也可以是传奇式英雄人物的个人崇拜，现代合法性的基础是如自由、人权等共同的价值，或组织成员共同遵守的规则。党的治理的合法性建立在现代合法性概念的基础上，从内部来说，以党章为核心的党内法规成为党员和各级党组织共同遵守的行为规则，从外部来说，走群众路线使得党的治理具有坚强的群众基础，获得包括党员和广大群众在内的社会成员的认同。十六大以来的一系列党内改革措施在新的形势下进一步增强了党的治理的合法性。
（2）先进性(excellence)。先进性是党的治理的基本要求，也是改善党的治理的目标。先进性包括党员的先进性和党组织的先进性。党是工人阶级的先锋队和中华民族的先锋队性质决定了党员必须是社会各界的精英分子，党员是党组织肌体的细胞，保持党员的先进性是保持党的凝聚力战斗力的基础。党组织的先进性要从党的理论路线和党的制度方面来建设。正如胡锦涛同志指出的，加强党的先进性建设，首先就是要使党的理论和路线方针政策顺应时代发展的潮流和我国社会发展进步的要求，反映全国各族人民的利益和愿望。其次要有好的制度，好的制度才能从根本上保证党组织的先进性。
（3）责任性(accountability)。责任性要求治理主体对自己的行为负责，包括党员的责任、党的领导干部的责任以及党组织的责任。党员在享有权利的同时必须履行自己的义务，遵守党章和对党的承诺；党的领导干部担任党的某种领导职务，在享有和行使权力的同时必须遵守权力行使的程序规定，必须承担一定的领导责任。各级党组织是党的治理的核心，必须对党员和作为整体的党负责。只有各个主体各负其责，各尽所能，党的治理才能发挥最大的效益。
（4）有效性(effectiveness)。党的治理的有效性主要是指党内管理的效率和党的政策的有效执行。有效性是“治党务必从严”的体现，党内管理高效，杜绝办事拖拉，党的政策得到有效执行，避免“上有政策，下有对策”。
（5）廉洁性(purity)。党的治理要保证党的廉洁，防止党的肌体受到腐败的侵蚀。尤其是对于执政党来说，反腐败工作关系党的生死存亡。
（本章完）