第十章 人大监督与党的民主执政

党的领导、人民当家作主、依法治国相结合是我国社会主义政治文明的重要特征，如何正确处理人大与党的关系是我国社会主义政治文明建设的重要内容，也是我国政治体制改革不可绕开的重要议题。“根据宪法、法律和党的有关文件，我们可以把中国共产党和人民代表大会的关系概括为：党领导人大，人大接受党的领导；人大监督党，党接受人大的监督”。人大要接受党的领导，这是应该坚持的根本原则，也是各界的共识。人大监督党具有重要的宪政意义，通过人大对党的监督实现权力的约束和制衡，构建一种可能的宪政模式。

1．人大对党的监督

一般来说，人大监督的对象是指宪法规定的那些由人大及其常委会产生的，并向人大及其常委会负责的国家机关及其组成人员，包括本级行政机关、审判机关和检察机关及其组成人员，以及下一级人大。因此，一般认为人大监督主要是对“一府两院”的监督。然而，“一府两院”是在党组织的直接领导下工作的，对“一府两院”的监督也必然涉及到党组织的身上，如果人大仅仅是对“一府两院”实施监督，而不对直接领导“一府两院”的党组织实施监督，那么，人大监督是不完整的、不彻底的。落实人大监督权，仅仅从法理上来理解，在实际政治生活中必然遭遇阻碍，从事实上来看，实施人大监督权的关键是实施人大对党的监督权。本文将分三个方面来阐述人大对党的监督，一是人大要不要监督党，即人大监督党的必要性；二是人大能不能监督党，即人大监督党的可行性；三是人大如何监督党，即人大监督党的操作性。通过对人大监督党的理论思考，作者逐步明晰了人大与党的关系，并进而提出一种走向宪政的理论设计，从中国的特殊情况出发构建一种宪政民主的可能形式。

1.1 大监督党的必要性

人大监督党有两个方面的依据：事实依据和学理依据。尽管党与国家政权机关的性质、职能和活动方式不同，但是中国共产党绝不是一般的政党，而是具有政权机关性质的特殊的政党。党在国家政治生活中居于领导核心地位，这是在战争时期形成的。早在1942年党为了协调党政军各方面的工作，提出了党的一元化领导原则，即在党政军群组织间，以党的中央和地方党委为最高领导机关，它们作出的决议、决定和指示，军队及政府、民众团体的党员都必须无条件执行。党的一元化领导主要体现为党委制、党组制、党管干部制度、归口管理制度、党委领导下的集体负责制以及有关案件的党内审批制度。建国后实行计划经济体制，党加强了对政权机关的直接领导，尤其是1958年，共产党组织完全国家化了，把《宪法》规定向国家权力机关负责的政府部门变成了党的执行机关，因而党中央取代了国家权力机关；把原来属于政府的“具体部署”权收归党中央，因而党包办了政府的一部分事务。同年，中共中央成立了财经、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导对应的职能部门。这样一来，党中央直接处理了应属于国务院工作范围的许多事务；另一方面，党中央又通过党的系统（党中央各小组、党中央各职能部门、国务院所属各部委党组）直接指挥国务院各职能部门的工作。党权实际上在传统政治理论中的国家权力之上，使得实际上的政治权力核心处于传统政治学理论上的国家制度的制约之外，因为理论上党不是国家机关的组成部分，但却是一种历史存在。因此，党对国家权力的控制不是一个法理上的问题，而是一种事实存在，不能因为法理上不存在而否认党是国家权力核心这一事实，否则连理解中国政治的入口处都找不到。既然党的具体领导权是一种国家权力，甚至“超国家权力”，那么就应该适用国家权力的相互监督原则，我们不能束缚于传统政治学理论的概念范畴，认为党不是国家权力机关的组成部分。法理分析的缺陷就在于只是根据成文的宪法或者法律，或者传统的理论范式，而忽视了事实的存在，不是使理论符合现实，而是使事实迁就理论。人大无论从理论上还是实践上都不可否认是国家的重要权力机关，而且是最高监督机关，党既然在事实上行使了部分国家权力，当然也要接受作为最高监督机关的人大的监督。

权力必须受到监督和制约，这是现在民主政治的一条基本原则。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，“对权威的限制是必不可少的，只有当一个政府受到有效的限制时，它才是合法的。”如何来使权力受到监督，这是政治现代化的关键。孟德斯鸠在《论法的精神》中强调：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”关于权力制约的原则包括两层意思，一是权力必须受到约束，没有约束的权力必然腐败；二是权力必须用权力来制约，不用权力来约束权力，权力约束就成了一句空话。“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”任何权力都要受到监督和约束，执政党的权力也不例外。执政党的权力也必须受到制约，这是执政党运作规律之一。政党因影响和控制权力的需求而产生，而权力又有凌驾社会之上的可能，有被滥用的可能，这就是掌握权力的政党有可能腐败变质的根源所在。中国共产党作为唯一的执政党，拥有广泛而强大的公共权力，理应受到其他权力的监督和约束。只有作为代议机构和立法机关的人大才能担当此任。

1.2 人大监督党的可行性分析

中国共产党历来注重接受外部监督。建国初期，毛泽东就提出各党派要“长期共存，互相监督”。1957年邓小平同志就提出共产党要接受监督，包括党组织对党员的监督、群众监督、民主党派和无党派人士对党的监督，要扩大群众对党和党员的监督。共产党在反思“**”之后逐步确立对党的法律监督和权力监督。1982年宪法首次对党的领导权加以约束，规定“党必须在宪法和法律范围内活动，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法又同时规定人大及其常委会具有监督宪法实施的职权。因此，人大对党遵守和实施宪法的监督就是题中应有之意。宪法和党章关于党要遵守宪法和法律的规定为人大监督党提供了法律依据。

人大监督党是人民监督党的实现形式。共产党要接受人民的监督，这是共产党自身的要求，更是人民拥护共产党执政的基本要求。然而人民本身难以作为一个行为主体，只有通过人民的代表机构即人大才能实现。现行宪法对人大的职权从宏观上和具体上都作了规定。从宪法和法律文本上来

看，人大是同级机关中的最高权力机关。从事实上来看，尽管人大不是最高权力机关，但不可否认是重要的权力机关。具体来说，人大拥有立法权、任免权、决定权和监督权，也有学者将前三权统称为决策权。实际上，决策权和监督权是相互渗透、相互支持的。人大作为重要的权力机关不仅体现在法律上，而且这种理念已经深入人心，必然影响政治主体的行为。在实践中，尽管人大没有完全实现法律所赋予的职权，但是长期以来加强人大职权的努力已经取得了重大进展，在政治生活中形成了不可改变的政治惯例。共产党的领导主要是政治领导，按照十三大报告的观点，政治领导及政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家实施领导的方式逐步由包办代替和直接发号施令转向依法领导和依法执政。党的主张通过法定形式变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动广大人民尊重实现党的路线、方针、政策。具体来说，党就国家的重大问题，向全国人大提出建议案，如关于宪法修改的建议，关于国民经济和社会发展计划的建议案，向这些重大问题，通常由中共中央提出建议案，由全国人大或常委会审议通过，成为国家的法律或重大事项的正式决定。人大的最终决定权实际上就是对党的监督和约束。

2．人大监督与党的执政方式

人大对党的监督是一种法律监督和权力监督。法律监督意味着人大对党依据法律实施监督，监督行为具有法律效力。人大对党的监督是权力对权力的监督和约束，是一种权力相互监督和制衡。加强人大对党的监督，就是要从法律和权力两个方面着手，这就涉及到执政党与法律的关系和执政党与其他权力机关的权力配置关系。中国共产党从党的执政方式和领导方式的角度来寻求制度和体制上的突破。

（1）依法执政与人大监督

依法执政要求执政党根据宪法和法律的规定，按照特定的执政权限和执政程序而进行执政活动。在我国实行依法执政，一方面要用宪法和法律确认党的领导地位和执政地位；另一方面又必须通过改革和完善党的执政方式，使党真正能够在宪法和法律的范围内活动，逐步建立一整套设置规范、制约有效、运转高效的执政权力运行机制。坚持依法执政，体现在政府工作中，就是要严格依法行政。依法行政是中国共产党执政方式的重要创新，是政府正确行使行政权力的基本准则。依法执政是改革和完善党的领导方式和执政方式的重要途径。也是实现人大对党监督的法律基础，只有存在约束执政党执政活动的法律程序和法律权限，人大对党才能依据法律进行监督，才能监督党的执政活动是否遵守了法律的程序和权限。

（2）依法治党与人大监督

依法执政要求依法治党。依法治党的基本含义就是要依照法律来约束和管理党。政党作为重要的政治主体，尤其是执掌国家政权的执政党，它的内部运作不仅仅是涉及到党员的权力和义务，而且影响到国家和社会、影响到每一个公民。既然执政党拥有和行使公共权力，那么它的内部管理就不是政党的私事，而是具有一定公共性的政治行为。法治的意义不仅在于统治者要依照公正的法律来实施治理，更重要的意义在于统治者本身应该受到法律的约束。用法律来调整和管理政党是世界上许多国家通行的做法，一些国家制定了专门的政党法。依法治党在我国具有特殊的含义，它不仅包含了国外一般政党法所调整的内容，还应该规定执政党内部组织的职责权限。依法治党是人大监督党的制度保证。依法治党把党的活动纳入法律的轨道，作为法律监督机关的人大就能依据规范党的法律来监督党的内部组合行为。例如，党的组织部门的职权应该用法律加以规范，党的组织部门在选拔和任免干部的时候必须严格按照法律的规定进行，这样才能把德才兼备的人才选拔到党的领导岗位上，人大才能够依据法律对党的组织部门的活动进行监督。

（3）党的领导法治化与人大监督

党的领导、人民当家作主、依法治国相结合不是抽象的，而是具体的。党的领导与依法治国相结合的结果就是党的领导本身要实行法治化。明确党的领导的具体职权和程序是党的领导法治化的关键。关于中国共产党在国家生活中的地位、职权及其程序问题，中华人民共和国的四部宪法有不同的规定。一九五四年宪法仅在序言中确认了中国共产党在统一战线中的领导地位，而没有确认中国共产党在整个国家中的领导地位，也没有规定中国共产党在国家生活中的职权。一九七五年宪法不仅在序言和总纲中确认或者规定了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，同时还规定了中国共产党中央委员会的具体职权。如军事领导权和统率权（第十五条），对全国人民代表大会的领导权（第十六条），总理提名权（第十七条），等等。但是，一九七五年宪法没有规定中国共产党行使这些职权时应当遵循的程序。一九七八年宪法关于中国共产党在国家生活中的法律地位的规定和七五宪法基本一致。在中国共产党的职权方面，七八宪法删除了七五宪法中关于对全国人民代表大会的领导权的规定，保留了军事统率权、总理提名权等重要职权。同七五宪法一样，七八宪法也没有规定中国共产党行使职权的程序。一九八二年宪法只在序言中确认了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，而没有规定中国共产党的具体职权。一些学者提出过“党主立宪”的探讨，将共产党的领导权法定化，同时使之接受法定的约束和制衡。

（4）人大能力建设和制度建设

要监督一个权力机关，必须自身要是强有力的权力机关。我国人大制度建立时间相对于西方民主国家的议会来说十分短暂，而且经历了十分曲折的过程，甚至在一定时期内停止了工作。1979年来，人大制度不断完善，人大的职权逐步落实和增强。要加强人大对党的监督必须加强人大能力建设和制度建设。具体来说，有以下几个方面：一要改善人大常委会成员结构，实现常委会成员专职化，适当增加常委会成员人数，安排党内重要干部到人大任职，杜绝将从党委和人大卸任的老同志安排进人大的现象；二要增加人大常委会会议召开次数，延长会期，落实宪法和法律赋予人大常委会的职权；三要改革和完善人大及其常委会的会议规则，加强会议民主制度建设；四要在人大或人大常委会内建立宪法监督机构或弹劾机构，行使违宪审查权和对相关机构或人员的弹劾权。

2．走向一种可能的宪政民主模式

法治和宪政是世界政治文明的共同特征，但是每个国家实现宪政的方式和模式都不一样，每个国家体现宪政的政体都不一样。美国的宪政模式跟英国的不一样，英国的宪政模式跟法国的

不一样。中国社会主义政治文明建设要借鉴国外政治文明的有益成果，但是不能照搬别国的模式。中国的政治文化传统和历史环境具有很大的特殊性，决定了中国走向宪政的方式和实现模式也必然具有自己的特色。中国政治发展走出了一条渐进改革的增量民主道路，“这种渐进改革或渐进民主形成一种‘路径依赖’，它不能离开先前的历史轨道，是历史发展的某种延伸。”任何关于中国宪政模式的制度设计都不能脱离中国的国情。通过对人大与党的关系的考察，可以预设一种走向宪政的可能模式。

要构建中国的宪政模式，必须首先突破关于党政关系的传统理论范式，革新关于政党的性质以及政党—国家—社会三者关系的传统理论。政党是政治体系中变化最活跃的部分，随着社会经济政治环境的不断变化，世界各国政党普遍历经了数次变革与转型。20世纪90年代，政党研究学者梅尔（mair）和卡茨（katz）在总结分析大众性政党和全方位型政党的基础上，提出了新的政党组织形态——卡特尔型政党（Kartel Party）。随着社会进入新的发展阶段，社会政治领域发生了许多新的变化，大规模的社会改革运动不再出现，政治本身越来越朝着职业化和专业化的方向发展。在选举竞争中，政党之间不再为争夺选民支持而争斗，而是有意将竞争限制在一定范围内以保证相互之间组织生存，共同分享自己的份额，以排斥新的政党或者政治力量的介入。在卡特尔型政党模式里，国家和政党相互渗透和融合，政党逐渐脱离公民社会而融入国家，实际上已经变为国家的组成部分，成为“准”国家机构。政党之间不存在根本的政策差别，政党竞选更多地在于选择更合适的公共管理者或者候选人，而非政策取向不同的政党。政党活动和功能不再依赖于党员个人的人力和经费支持，不再建立自己的政治宣传工具和手段，而是通过获得国家补助进行资本密集型政治活动，通过国家所认可的特权运用大众媒体进行政治沟通和宣传。政党与国家的融合是西方政党变革过程中出现的一种新现象，却与我国“党政不分”的政党国家化有着某种相似性的联系。将政党与国家全然分开的传统政治理论已经不能解释西方新的政党变革与我国长期存在的现实。既然政党成了国家机构的组成部分，或者“准”国家机构，那么政党在某些范围内就应该纳入国家理论的范畴。实际上，政党这个概念并非在任何时候都是指一个统一的行动者（unitary actor），政党内部有着十分复杂的政治生活，梅尔（mair）和卡茨（katz）将政党分成三个不同的“层面”或者“面孔”（faces）：作为公职的政党、基层的政党、中央办公室的政党。他们分析了在不同的政党类型里政党三个层面的不同关系以及政党—国家关系。外源型政党模式中的“中央办公室的政党”比较强大，对其他两个层面具有较强的控制力。而内源型政党中的“作为公职的政党”或“基层的政党”往往独立性很大，不受“中央办公室的政党”的控制。中国共产党是属于外源型的群众性政党，通过武装斗争取得执政资格，先有执政党，后建立国家机构。这种情况下形成的政党—国家关系肯定与先有议会，后出现政党的情况不一样。政党与国家的融合只是两者部分的重合，而不是全部，因此，可以把政党与国家重合的部分名正言顺地看成国家机构，而不是强求这部分政党与国家分离，在国家制度设计中考虑如何监督和制约与国家重合的政党。80年代设想的“党政分开”的思路应该进行调整，因为中国具体的历史实践形成的这种党国关系不可能跟西方的一样，而党政分开的思路基本上模仿了西方的普遍模式。

转变党的执政方式是中国共产党改善党的领导和适应政治体制改革要求的重要措施。“一般而言，执政党对国家政治生活的领导可以有几种方式，第一种是通过国家政权实施对政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动，以及通过国家政权机关对法令贯彻实施来领导。第二种是不通过国家政权机关，而在国家政权之外直接行使本应由国家代议机关和政权机关行使的职能。第三种是执政党居于政府之上，形成政党决策、政府执行的局面。”党的执政方式转变就是指后两种方式向第一种方式的转变。然而转变党的执政方式也有它的局限性。政党体制对于政党执政方式具有重要的影响，竞争性政党体制与非竞争性政党体制对政党执政方式具有不同的要求。中国共产党实行非竞争性的一党执政体制，“共产党与其他政党不可能是平等的。它不仅对公共权力和民众实施领导，而且对其他政党也实施领导。”1中国共产党不仅是执政党，而且是领导性的执政党，根据笔者的理解，领导性的执政党与非领导性的执政党的区别就在于领导性执政党不是通过政党竞争的方式取得和保持政权的，而是通过对国家政治生活的领导来长期维持执政地位。共产党现行的执政方式确实需要转变，但是执政方式转变的限度就是共产党执政不会放弃领导，不会转变成竞争性政党，保持党的领导是转变党的执政方式的底线。

宪政的关键在于实现两个方面的要求，一方面要实现权力约束和制衡；另一方面要建立竞争性选举机制。西方宪政模式中的三权分立和多党竞争就是满足了这两个方面的要求。权力如何约束和制衡、竞争性选举如何运作决定了宪政模式的不同的类别。权力约束和制衡在每个国家的具体方式都不一样，英国实行“议会至上”，议会可以控制内阁，政府对议会负责。美国的总统不需对议会负责，会议也不能控制总统。法国既有总统，又有总理，实行半议会半总统制。竞争性选举在不同的国家也有不同的模式，有些国家在两个主要政党中进行竞争，有些国家在三个以上政党中进行竞争。中国的宪政模式就是在实现这两个方面的要求上体现中国自己的特色。至于竞争性选举，可以在中国共产党一党执政情况下实行非政党式竞争选举。要打破一种思维定势，就是认为竞争性选举就是多党竞争，其实现在的西方民主国家的政党竞争性选举，主要不是“选党”，而是“选人”，这是政党变革与转型过程中出现的新情况，尤其是卡特型政党模式出现以后，这种趋势不断增强。在中国一党执政的情况下，非政党式竞争选举可以满足民主选举的要求。关于权力约束和制衡，实行党权、行政权、立法权、司法权相互合作与制衡，关键就是要通过人大监督党来实现对党权的监督。党权包括执政权和领导权。党的执政权体现在各个权力机构里面，各权力机构之间存在一种相互约束和监督。实行“党政分开”和“转变党的执政方式”之后由党的组织保留的直接权力应该接受人大的监督。形成一个双层监督网络体系，在保持共产党领导权的情况下形成权力机构的合作与监督。

（本章完）