第十一章 党内民主是政治体制改革的突破口

尽管有人认为政治体制改革滞后于经济体制改革，或者说政治体制改革没有取得经济体制改革那样的重大成果，但是不可否认的事实是，改革二十多年来，中国的政治领域发生了很大的变化和进步，在政府职能转变和机构改革、依法治国和依法行政、干部人事制度和公务员制度建设、政府透明和行政民主等多个方面取得了一些重要的进展。邓小平同志在1980年发表的《党和国家领导制度改革》是政治体制改革的纲领性文件，十三大报告描绘了政治体制改革的蓝图。由于多种原因，十三大报告所规划的政治体制改革路线图受到挫折。十六大报告将发展党内民主作为政治体制改革和政治建设的重要途径。无论从中央关于政治改革的思路来看，还是从近年来的政治改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主和完善的宪政民主。

1．党政分开改革的成果与困境

什么是政治体制改革的突破口？进行政治体制改革始终是中国改革的重要组成部分，没有人怀疑政治体制改革的必要性和重要性，但是对于如何进行政治体制改革却众说纷纭，莫衷一是，首先是政治体制改革的突破口问题。根据邓小平同志的说法，政治体制改革的突破口就是指政治体制改革“从哪里着手”的问题，突破口不仅意味着政治体制改革的切入点，而且通过这个切入点能够进入政治体制的核心，引起政治体制全面深刻的变革。十三大报告明确指出政治体制改革的关键首先是党政分开。到了十六大，党内民主被突出出来，党内民主被认为是党的生命，党内民主对于人民民主具有重要的示范和带动作用。十三大把党政分开作为政治体制改革的突破口是针对当时的政治情况决定的，党的一元化领导是共产党在革命时代确立的党领导政权的模式，在**时期，党的一元化领导走向极端，党的机构从某种意义上取代了国家政权组织，改革开放以后，虽然恢复了国家政权机构，但是党组织仍然高度控制了各种政权和群团组织，权力过于集中的重要表现就是各级组织的权力高度集中于党委。十三大报告分析了党政不分的危害，党政不分使党顾不上抓自身的建设；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上；党政不分使党处在直接执行者的地位。十三大报告明确指出，党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平。十三大报告看到了政党和国家高度融合的弊病，不利于政党领导国家，要改革政治体制，首先要执政党和国家实行适度分离，实行政党和国家组织的职能分离，这是根据当时的条件下做出的正确的选择，只有明确政党和国家组织的不能职能，才能分别找准政党和国家组织的改革方向，才能理顺政党和国家之间的关系，才能更好地启动政治体制改革。十三大报告关于党政分开的论述所表明的方向仍然是政治体制改革要追求的方向，例如，执政党应当在宪法和法律范围内活动，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大政治决策的领导和向国家机关推荐重要干部。十三大以后的政治改革也在政党分开思路的指导下取得了一些有益的成果。例如，调整了党政机构的职能，减少党政机构重复设置，完善国家立法、行政和司法机构，积极发挥国家政权组织的作用，建立国家公务员制度等等，这些改革都隐含着党政分开的思想。

尽管党政分开的改革取得了一些有益成果，但是无论从十三大报告的预期设想，还是从后来的实践来看，党政分开作为政治体制改革的突破口并没有达到理想的效果，也没有实现十三大报告所规划的蓝图。这里有1989年政治风波的影响，更重要的原因是党政分开难以成为政治体制改革进一步深入的突破口。我国的基本政治制度是执政党对国家的领导，而不仅仅是执政，中国共产党既是执政党，又是领导党，基本政治制度与西方三权分立、多党竞争轮流执政是有根本区别的。政治体制改革的目的是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义的优越性。政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。这就决定了党政分开是有限度的，执政党不会放弃对国家的领导和控制，党政关系模式不会采用西方政党轮流执政情况下的党政关系模式。在这种情况下把党政分开作为政治体制改革的突破口无疑是选择了一个最难突破的地方。如果生搬硬套地将执政党与政府机构分开设置，反而会导致党政机构重叠设置，形成党政两套权力系统，引起党政系统运行的矛盾。在现行制度下，执政党相对国家机构来说，其组织设立和撤销相对灵活，在改革过程中，执政党行使国家权力具有灵活性和效率，例如，90年代末执政党成立中央金融工委和中央企业工委，在体制转轨过程中充当临时性管理机构，待时机成熟时予以撤销并此为基础组建国家系统的银行业监督委员会和国有资产管理委员会。在试图党政分开又难以真正分开的情况下，政党机构分立和党政人事分别安排导致机构膨胀和效率低下，地方党政两套系统的弊端日益明显。十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决议》中提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”，实际上是为了解决不成功的党政分开所导致的党政机构重叠设置和党政系统运行不畅的问题。

20世纪80年代启动的政治体制改革从党政分开入手，取得了一些初步成果，但随着客观政治形势的发展和对政治体制改革认识的深化，党政分开不宜作为进一步深入政治体制改革的突破口，政治体制改革需要寻找和探索新的突破口。

2．从党政分开到党内民主

（1）党内民主能够成为政治体制改革的突破口

一方面，政治体制改革的突破口必须触及到政治体制改革的核心，打开突破口必须引发政治体制深刻变革。党内民主能够触及政治体制的核心，即政治权力的产生和配置。中国共产党作为建立国家的政党，是唯一的执政党，国家政治权力掌握在执政党手中，共产党的领导是国家权力的核心。政治体制改革不可能绕开执政党。执政党的党内民主在开启政治体制改革中起着十分关键的作用，发展党内民主能够影响党内权力的产生和配置，从而开启国家权力产生方式和配置的变革。另一方面，党内民主在某种程度上能够满足社会和公民对政治民主的需求和期望。政治民主既是公民追求政治权力的期望，也是社会利益多元化条件下不同主体要求表达自身利益的政治需求。改革开放以来，随着国家在政治民主方面的建设，民主观念深入人心，公民对

人权和政治权利的追求越来越强烈。同时，经济体制改革和市场经济的发展使得社会利益多元化，出现了一些新的社会阶层和利益群体，这些群体和人员要求通过一定的政治渠道表达他们的利益。发展党内民主在某种程度上能够适应经济社会发展对政治民主的需求，党员本身分布于各个不同的社会群体，党内民主为各个不同的社会群体通过党员代表反映他们的利益要求；党内民主是开放的，以党员为核心群体，同时面向非党员的社会公民，非党员的社会公民可以通过党员来表达利益要求，也可以通过一定的途径直接反映他们的意见。党内民主的优势是其它政治改革或政治建设所不具有的，这也是为什么党内民主能够成为政治体制改革突破口的原因之一。有人认为机构改革、基层民主、依法治国等能够成为政治体制改革的突破口，其实不然。机构改革主要属于行政改革的范围，主要是适应经济社会发展需要调整政府机构设置，尽管机构改革也是政治改革的重要内容，但是机构改革难以触及政治权力的核心。改革开放以来多次机构改革对政治体制没有多大的影响，而且，机构改革本身要取得彻底的成功还有赖于政治改革。所以，机构改革不能够成为政治体制改革的突破口。基层民主在近年来取得了重要进展，引起人们的关注。毫无疑问，基层民主的发展将为推动政治体制改革奠定良好的基础，同时为政治体制改革提供有益的经验，但是基层民主本身只限于基层的环境和范围，不可能自动推动基层民主向更高层面发展，因而基层民主难以成为政治体制改革的突破口，如果要推动基层民主向上发展，必须与党内民主结合起来。依法治国，建设社会法治国家是我国政治建设的重要内容，近年来依法行政的推进大大改善了法治环境，约束和规范了行政权力的行使，也为政治体制改革提供了有益的法治准备，但是实现真正的法治本身是政治体制改革的结果和目标，只有实现政治权力产生的民主化和权力约束制衡才能为实现法治奠定现实的政治基础。推进依法治国本身难以成为政治体制改革的突破口，但是可以为政治体制改革奠定法制基础。有人认为领导干部人事制度改革可以成为政治体制改革的突破口，领导干部如何产生确实是政治体制改革最关键最重要的环节，但是干部人事改革的关键也是要发展民主，实现领导干部产生的民主化，这实际上又回到了党内民主的话题上来了。

（2）执政党愿意接受发展党内民主来推动政治体制改革。

政治体制改革有多种方式、多种途径或多种可能性。由于政治体制改革的启动权和主导权掌握在执政党手中，任何政治体制改革的方案和计划必须被执政党接受，政治体制改革的方向必须符合执政党的利益。政治体制改革的目标是完善社会主义基本政治制度，政治体制改革必须能够维持和改善党的领导，而不能放弃党的领导，改革不能对党的领导构成挑战。这也是为什么西方多党制和三权分立不能成为中国政治体制改革的选项的原因。党内民主作为政治体制改革的突破口有利于维持党的领导，增强执政党的统治合法性，符合在党的领导下推进政治体制改革的根本原则。这是党的决策者和党的领导人愿意接受并推动政治体制改革的前提。绕开执政党，实行直接普选必然产生体制外势力，最终挑战党的领导和执政地位，这是执政党无法接受的。发展党内民主既有利于推动政治体制改革，在某种程度上满足社会和公民对政治民主的需求，又有利于维持和巩固党的执政和领导地位，这是执政党乐于接受的政治体制改革途径。

（3）党内民主作为政治体制改革的突破口相对来说比较容易推行。

政治体制改革的突破口应该是体制中比较容易攻破的地方，这犹如攻城略地，只有从防守比较薄弱的地方进攻才能攻入城内。首先，从改革遇到的阻力来看，党内民主不仅不会动摇党的领导，而且有利于维持和巩固党的执政和领导地位，所以通过党内民主推动政治体制改革遇到的阻力会比较少，来自党内的反对会比较少；其次，从改革的动力来说，上级党组织能够推动下级党组织党内民主的发展，为了推动本辖区经济社会的发展，上级党委可能通过党内民主来获得政治资源，追求政绩也是党委主要领导推动党内民主的因素；再次，共产党的一系列理念和制度为发展党内民主预留了制度空间，“立党为公、执政为民”是发展党内民主的思想源泉，集体领导、民主集中制都包含了党内民主发展的因子，推动党内民主发展比较容易达成共识；最后，发展党内民主便于操作和实施，党内民主涉及的人数相对较少，范围较小，党员群体相对来说是社会的精英群体，发展党内民主的可操作性比较强，作为改革者的执政党能够控制政治改革的进程。

总之，党内民主是执政党明智的战略选择。发展党内民主以保障党员权利为基础，必然增强党员对于党组织的忠诚，增强党组织的凝聚力，党内民主适应社会利益多元化的政治要求，为社会成员开通了利益表达渠道，有利于增强执政党和公民之间的沟通，必然增强执政党统治的合法性，进一步维持和巩固党的执政和领导地位。党内民主成为政治体制改革的突破口，不仅意味着通过党内民主能够全面推动政治体制的深刻变革，还蕴含着党内民主符合政治体制的前提条件，即执政党愿意接受这种改革方式，同时，发展党内民主比较容易推行，否则制度设计再好如果不实施也没有意义。近年来，地方和基层党委在发展党内民主领域进行了积极的尝试和探索，取得了良好的效果和宝贵的经验。例如农村党支部书记竞选，乡镇党委书记和党委班子公推直选，县市长候选人“公推公选”，县级党代会常任制等试点都证明了发展党内民主既有利于推动政治体制改革，推进社会主义民主政治建设，客观上又增强了共产党执政的合法性，维护和巩固了党的执政和领导地位。基层和地方试点的经验值得认真总结，逐步扩大党内民主试点和推广试点的经验将为政治体制改革呈现希望的曙光。

3．党内民主带动人民民主

党内民主与人民民主、宪政民主具有密切的内在联系。高度的人民民主和宪政民主是政治体制改革的长远目标，党的领导和执政的重要任务就是领导和组织人民当家作主，推动政治体制改革和政治建设，实现高度的社会主义宪政民主政治。发展党内民主是走向高度的人民民主和实现宪政民主的必然阶段。

3.1 党内民主与人民民主

党内民主与人民民主具有内在一致性，在构建民主制度上是相通的，发展党内民主可以为人民民主起到示范作用，主要表现在以下几个方面：

（1）保障民主权利。

民主的基础在于保障个体的民主权利，党内民主以保障党员的民主权利为基础，党员是社会成员，党内民主保障党员的权利就是保障了部分社会公民的权利，党内民主的发展必然

培养社会公民的民主知识和民主意识，为推动人民民主发展奠定基础；

（2）建立竞争机制。

民主意味着政治竞争，获得组织职位或国家公职必须通过公平的竞争，党内民主要求党内职务通过党内公平的竞争产生，党内选举就是党员通过选举产生党的各级组织负责人和领导成员，建立竞争性选举制度是发展党内民主的重要内容。党内民主与人民民主在竞争性选举的规则方面是通用的，在党内建立竞争性选举势必为建立人民普选的竞争性选举制度提供经验和基础，通过党内竞争选举的训练，无论是党员，还是党的领导干部都易于接受普选竞争的考验和挑战；

（3）完善程序民主。

民主包括实质民主和程序民主，没有保障民主的程序，实质民主就是一句空话。党内民主与人民民主在程序上是一致的，党内民主以保障党员权利为基础，必须通过民主程序来实现，党内民主程序的建立可以为人民民主提供范例，增强党员和公民对于民主的认识；

（4）实现权力约束和制衡。

民主不仅包括权力的产生方式，还包括权力的配置，即权力的约束和制衡。党内民主要求党内权力合理配置，不能把权力过于集中在某个人或某些人手上，以防止权力的滥用。如果能够在控制国家权力核心的执政党党内实现权力约束和制衡，实现人民民主就不是难事了。

党内民主发展将在以上四个方面为人民民主发展提供借鉴和经验，为人民民主奠定基础。党内民主可以与人民民主有机结合起来。党内民主与人民民主是紧密联系在一起的，在执政党全面控制国家权力的情况下，执政党的民主化对于人民民主具有决定性的影响，不仅执政党的核心组织处于国家之中，执政党的触角延伸到社会的每个角落，执政党的党内民主不仅关乎党员或党的内部，还与社会和群众强度关联，党内民主不仅增强党的组织和领导干部在党员中的威信，还将增强党在社会和群众的公信力，党内的民主化措施和改革必然牵动和连接人民民主，从而与人民民主有机结合起来。

党内民主与人民民主的结合主要有以下几种途径：

（1）党内民主的开放性可以吸纳非党社会成员的意见。

党内民主以保障党员的权利为基础，当党内民主的各项制度建立起来后，这些制度或活动并不完全排斥非党员成员，而是在某些环节和方面允许非党成员的参与。例如，党内选举过程中可以允许非党成员参与某些环节，两票制选举村党支部书记就是允许非党村民参与村支部书记选举的有效形式，一些地方进行乡镇党委书记公推直选试点，在“公推”阶段，非党成员代表参加民主推荐会，实际上是非党成员参与党内选举的预选。党内民主不仅能够反映党员的意见和利益，还为非党成员表达自己的意见和利益提供了渠道。党内竞争型选举不仅赢得党员或党内的认同，还将赢得更广泛的社会认同，党组织的权威不仅在党内树立起来，还将在社会和群众中树立起来。

（2）在执政党控制人民民主咽喉的情况下，党内民主成了人民民主的一个环节和部分。

各级政府行政首长的产生，根据现行宪法和惯例，首先由执政党提出候选人，然后由同级人民代表大会选举产生。选举过程中，最关键的环节就是候选人提名，而候选人提名权掌握在党组织手中，传统运作模糊的弊端往往是提名权集中在上级党委主要领导手中，党内民主要求改革候选人提名方式，通过党内公平竞争和党员推荐的方式产生候选人，再由人民代表大会进行选举。一些地方已经通过公推公选产生县市长候选人，候选人的提名通过类似竞争性选举的方式产生，由于候选人产生一般来说在党内进行，而最后选举环节在国家代议机构的人民代表大会，因此县市长公推公选既体现了党内民主，又体现了人民民主，是党内民主与人民民主有机结合的典范。

党内民主带动人民民主不是一句空话，而是一种策略。党内民主处于党政体制的关键位置，如果党内民主不发展，会有两种可能，要么人民民主的发展受到阻碍，停滞不前；要么人民民主的发展脱离既定的轨道，产生体制外渠道和党外势力，那样势必挑战现行体制。作为主动适应挑战的执政党，英明的选择必然是发展党内民主，把人民的民主诉求纳入既定轨道，在执政党的推动、领导、控制下有序地发展民主。案例研究也充分证明，发展党内民主既是应对挑战和压力的结果，也是各方妥协的结果。走党内民主带动人民民主的道路深深植根于中国历史和现状之中，是适合中国情况的民主道路。只有本土的、内生的民主才是可持续发展的、稳定的，才能既避免由于体制僵化而导致积重难返、最后崩溃的现象，也避免由于照抄照搬西方模式导致水土不服、社会政治动**不安的局面。

3.2 党内民主与宪政民主

发展党内民主是有中国特色的民主化道路。从第三世界国家的政治现代化和民主化的过程来看，许多第三世界国家在民主化的呼声和民主改革中染上了政治不稳定的顽症，结果断送了国家现代化的前程。成功地实现政治民主化必须在推进政治民主化过程中保持政治稳定，这是后现代化国家民主化的基本经验。改革开放过程中我国始终强调政治稳定的重要性，这是从建国以来政治不稳定付出沉重代价中吸取的教训。政治体制改革的目标是建立社会主义民主政治，但是在改革过程中必须注意保持政治稳定，在政治稳定中推进政治民主，通过发展政治民主来维持政治稳定。

塞缪尔·亨廷顿深入研究了第三世界国家政治现代化过程，发现政治秩序或政治稳定取决于政治制度化水平和政治参与程度之间的关系。政治民主化过程伴随着公民政治参与的扩大，公民在政治参与过程中行使公民的民主权利。当公民政治参与的要求越来越强烈，政治参与不断增加，如若国家的政治制度化水平也相应提高，有效地满足公民的政治参与要求，那么，国家的政治秩序就仍将得以有效地维持，如果国家的政治制度化程度不足以满足公众政治参与要求，政治制度空间不能容纳公民政治参与，那么，国家政局的动**将不可避免。这就意味着政治民主化过程中扩大公民政治参与必须逐步有序地进行，而不是一步到位，因为政治制度化是一个逐步形成和适应的过程，而政治参与在强烈政治动员的情况下可能一夜之间膨胀起来。要维持政治稳定，扩大公民的政治参与就必须有序逐步地进行。发展党内民主有利于在推进政治民主化过程中保持政治稳定。党内相对来说是一个有限的政治社会，在党内有序地扩大党员的政治参与，可以避免政治参与过度膨胀，将政治参与控制在制度化水平允许的范围内，随着政治制度化水平的提高，逐步扩大社会公民的政治参与，这样就有利于积极推动政治民主化，又有利于在政治民主化过程中维持政治稳定。

（本章完）