第十二章 西方政党党内民主理论与实践
国内关于党内民主的研究主要从我国的现实政治出发，对发展党内民主的必要性及可能途径进行对策性研究。在许多人看来，党内民主似乎只有诸如我国这样的社会主义国家才存在的问题，其实不然，党内民主是一个具有普遍意义的话题，在西方所谓发达的民主国家，其主要政党的党内民主也是近些年来十分引人注目的问题。本章试图介绍西方学者对于政党与民主关系的系统和历史的考察，西方学者对于党内民主的理解和分析模式及主要观点，以及西方国家主要政党扩大党内民主的一些做法。
1．政党与民主关系的系统考察
政党与政党政治是世界上一种普遍的政治现象，政党组织与活动是一个国家政治生活中十分重要的内容之一。无论在各种经济发展水平还是各种政体情况下，政党无处不在，表明它们发挥了十分重要的政治功能，换句话说，无论英国保守党，还是中国共产党，抑或伊拉克社会党都作为“组织工具”而执行相似的任务，它们聚集公共舆论，作为社会与政府的桥梁和纽带传达信息，录用和遴选政治领导人，监督公共政策的执行。尽管政党及其政党的功能是不可否认的客观存在，但是关于政党合法合理性的争论从来都没有停止过，关于政党对民主起着积极作用还是消极作用的问题，往往有着针锋相对的回答。过去两百年来，政党赢得了奢侈的赞美，同时也遭遇到猛烈的谴责，在19世纪前夜，美国首任总统华盛顿对“政党精神普遍的、持续的捣乱”向他的同胞发出了著名的警告，指责政党“企图扰乱议会，使得公共行政软弱无力”，“带着畸形的嫉妒和危言耸听的警告来煽动共同体”。在21世纪的前夜，德国总统里夏德·冯·魏茨泽克对于德国的政党也提出了警告，批评和指责他们“迷恋于通过赢得选举来获得权力，然而当选之后，他们却忘记了他们的权力应该用来做什么”。除了两位总统的警告外，还有大量揭露政党缺陷的文献。
在政党遭受怀疑和指责的同时，许多学者对政党在民主发展中的作用进行了充分的肯定。埃德蒙·伯克也许是第一个而且肯定是最雄辩的为政党的公共利益属性进行辩护的人，他认为“政党是一群人联合起来，在所有人或者大多数人都同意的某些具体原则的基础上，通过共同的努力来促进国家利益”。托克维尔在考虑促使民主在革命后的美国发展起来的力量和制度的时候，特别重视政治社团和政党，把他们视为公民社会的关键制度。美国政党研究的著名学者蔡斯奈德在他的关于政党政府的经典著作的开卷就提出，“政党创造了现代民主，而没有政党现代民主是无法想象的”。李普塞特认为，“民主制度作为复杂社会中的一种政治体制，它从宪法上提供了定期改换统治官员的机会，而且它是一种允许人口的最大可能多数通过选择政治职位的竞争者来影响主要决策的社会机制，而这是通过政党完成的”。
世界政治不断演变和发展，政党对于民主的积极作用得到普遍的验证和认可，尽管各国在具体的政党制度上存在差别，但是政党作为国家民主运行的支柱却是共同的特征，西方更是以是否实行多党竞争体制为标准来判断一个国家是否是民主国家。
其实，政党与民主在两个方面相互联系、相互影响。一是政党与民主的外部关系，即政党的存在对于民主的作用和影响，或者说民主体制下政党运作的功能；二是政党与民主的内部关系，即政党本身的运作是否民主，或者说民主能否存在与政党之中。这两个方面统一于政党与民主的关系模型之中，从不同的方面着手研究形成不同的理论领域，在不同的时代和历史阶段，学者及实践者关注的侧重点也不一样。西方理论界的主流是从政党与民主的外部关系来研究的，多党竞争机制似乎成了西方民主的代名词，在这种模式之中，政党本身是否民主，或者政党本身的民主程度对于国家民主来说并不重要，政党提名的候选人可以是全体党员预选产生的，或者是政党领导人的秘密会议（caucus）决定的，抑或是党魁通过禅让方式产生的，不管政党采用哪种方式产生自己的候选人对国家民主没有多大的影响，关键是要有多个政党相互竞争。
然而，随着卡特尔型政党的产生，政党与民主的关系由外部影响转化为内在互动。原来关心的主要问题是政党是否有利于民主以及民主是否需要政党，而现在关注的焦点却是政党本身是否民主或更加民主。在卡特尔型政党模式里，国家和政党相互渗透和融合，政党逐渐脱离公民社会而融入国家，实际上已经变为国家的组成部分，成为“准”国家机构。政党之间不存在根本的政策差别，政党竞选更多地在于选择更合适的公共管理者或者候选人，而非取向不同的政策。政党活动和功能不再依赖于党员个人的人力和经费支持，不用建立自己的政治宣传工具和手段，而是通过获得国家补助进行资本密集型政治活动，通过国家所认可的特权运用大众媒体进行政治沟通和宣传。政党尤其是执政党本身是否民主对于国家民主起着十分关键的作用，这种现象不仅发生在一党执政的社会主义国家，甚至在老牌的西方民主国家，加强和扩大执政党党内民主的呼声也不断高涨。
2．党内民主的分析框架
在现代多数代议民主政治中，政党与选民之间的关系十分微弱。这主要是由于当代人们受教育程度的提高和物质生活的改善使得人们更加独立于政党或政治联盟，在西欧国家，政党成员的数量多年来持续下降，导致了政党不少财政困难，政党精英的录用也青黄不接。同时，摇摆不定的选民越来越多，选民常常改变投票的偏向，使得政党所获选票的份额不断波动，政党精英也因此更加脆弱，更加依赖于一些不可控制的因素，例如竞选活动中宣传媒体的覆盖面，以及政治丑闻的影响。这些现象表明政党不再拥有稳定的选民基础，它们需要寻找新的方法和途径来提高政党的声望和吸引力，以便在选举中获得更多的选票。政党战略的转换在竞选中越来越重要，例如加强选前的助选运动，更多的关注和宣传政党候选人个人胜于宣传政党。
扩大政党的党内民主就是为了提高政党声望和凝聚力的重要措施。党内民主的核心内容是政党候选人挑选的民主化。通过扩大党员在候选人挑选和提名中的发言权来增强党员的参与意识和提高政党的内聚力。政党作为挑选候选人的唯一工具，新的民主形式对政党的功能产生重要的影响，此时的政党具有双重作用，一方面它通过给人一次选择代理人的机会而发挥媒介作用；另一方面，它监管着谁将被挑选。政党候选人挑选的民主化意味着由少数人选人的现象发生改变，更多的人在挑选候选人方面享有发言权。但同时有证据表明在民主化过程中政党精英在挑选候选人过程中的作用也得到加强。政党候选人挑选的开放程度在各国不一样，西欧政党自己决定挑选候选人的程序，因而更有可能控制遴选的过程，而在美国，法律规定候选人预选必须是开放式的。不少政党是在竞选中惨败而由执政党变为在野党后，痛定思痛，试图通过扩大党内民主来重振雄风，以图东山再起，赢得下次竞选而重新执政。在候选人挑选民主化过程中政党在许多方面改变了自身，同时会产生许多意料之外的结果。
政
党候选人挑选的民主化确实在提高政党的声望和吸引力方面有着积极的作用，但是极端的民主化形式将从根本上改变政党与候选人之间、政党与投票者之间以及政党代表与政党领导人之间的关系，这样很有可能侵蚀候选人对政党政策的忠诚、降低政党的内聚性和立法行为的稳定性。经验表明适度的民主化对政党组织最可能产生有益的影响。
设计一套分析工具来研究政党候选人挑选的不同方式，有利于描绘一幅政党内部权力结构图，如果说政党的行为受选举制度的影响，那么单个政客的行为必然受到候选人挑选方式的影响。下面的分析框架构建在回答以下四个问题的基础上。首先，谁可以被挑选为候选人？或候选人资格问题，成为候选人是否有条件限制，如果有的话，这些条件有多严格，在多大的程度上它们会影响潜在候选人的规模和本质；其次，谁来挑选候选人？参与挑选过程是否需要条件，如果有的话，对选举团的规模和实质有什么影响；再次，在哪里进行挑选？是全国性的、地区性的还是地方性的选举团大会上挑选，政党是否分配功能代表，还是根据社会群体和部门分配代表名额；最后，候选人通过什么方式获得提名？候选人通过投票程序还是通过任命方式获得提名。
（1）候选人资格
根据候选人资格的包容性和排他性的程度描绘一个连续体，来说明候选人资格的宽严程度。如图12-1所示，在包容性的极端，所有的市民都有资格成为候选人，美国有些州很接近这种情况，主要是归功于州法律的规定，而不是政党规则。在排他性的极端，附加条件特别严格，比利时社会主义党就是这方面的例子，根据该党的规定，潜在的候选人需要具备以下条件：①在预选前已经入党满5年；②每年从社会主义消费合作社购买不低于一定数量的东西；③长期订阅党报；④把孩子送到公立学校，而不是天主教学校上学；⑤妻子和孩子加入相应的妇女和青年组织。
图12-1 候选人资格
（2）选举人团
选举人团是挑选候选人的机构，它可以由一个人、几个人或许多人、甚至全体成员组成。根据包容性和排他性对选举人团进行分类，所有种类联结成一个连续体，在包容性的极端，选举人团的范围等于大选选民的范围，在排他性的极端，选举人团就只有一个人。在两个极端之间，连续体上的每一段对应一种模式，如图12-2所示。
图12-2 选举人团
将前面所述的两个维度统一起来，或将图12-1和图12-2整合在一起，以图12-1的连续线为纵轴，以图12-2的连续线为横轴，可以得到图12-3。
图12-3 候选人挑选过程中候选人资格和选举人团
从图12-3可以看出候选人资格与选举人团两个维度可以有不同的组合，值得注意的是，高水平的包容性与高水平的排他性结合在一起，同样对遴选过程保留着控制权。
（3）候选人挑选中的分权
政党候选人挑选中的分权可以从两个层面上理解，一是区域性分权，也就是政党的地方选举人团挑选地方当局或有关机构的候选人；二是功能性分权，也就是如工会、妇女组织或少数派组织等群体挑选自己的候选人。如图12-4所示，如果候选人是由全国性的选举人团决定，而没有区域性或功能性的代表参加，那就是集权式的遴选方式；反之，如果区域性或功能性的代表挑选本级的候选人，则是分权式的。
图12-4 候选人挑选中的集权与分权
（4）票决制和任命制
如果政党候选人挑选过程中包含投票决定的程序，即由投票来决定提名候选人或决定将谁放在候选人名单上，就可以成为票决制。值得注意的是，由两人或更多人组成的任命机构也可能采用投票程序，只有当这种方式满足以下两个条件时才可看作票决制，首先，每个候选人是由专门的投票来决定，而不是一揽子决定；其次，投票结果必须能够赋予候选资格的合法性。
图12-5 候选人提名与代表性控制
3．国外主要政党的党内民主实践
当我们探讨有关组织的问题时，不得不提起一个政治社会学的经典论断——寡头铁律，他是意大利籍著名政治社会学家罗伯特·米歇尔斯发现的，寡头统治表明在现代社会的大型组织中，权力最终必然会集中到少数人的手上，这是任何试图实现集体行动的组织的必然结果，是不以人的意志为转移的“铁律”。而政党作为最重要政治组织之一，也难逃此铁律的约束。他还发现，即使强烈信奉社会民主原则的社会主义政党也难逃走向寡头统治的趋势。尽管寡头铁律的论断不一定与事实完全相符，也受到许多人的批评，但是它确实反映了存在大型组织当中一种客观的现象。
在政党发展历史过程中，发展党内民主就是一种抵御寡头铁律的措施。西方主要政党大多经历过由“政党寡头秘密会议”（caucus）到党内预选提名的过程。20世纪80年代以来，西方一些政党在发展党内民主方面进行了大量改进和创新。主要有以下几个方面：政党领袖或政党推荐的候选人产生更加民主；扩大党内参与民主，保障和扩大普通党员积极参与党内事务；加强党的代表机构的民主，改进决策体制，增强决策民主。下面主要介绍几个点典型的国外政党在发展党内民主方面的情况。
3.1 英国工党的党内民主改革
英国工党是老牌的社会民主党，把民主作为最基本的价值观念和追求，向来关注党的民主化问题。20世纪80年代以来，工党在意识形态、政策主张、组织结构各个方面进行较大的改革，其中一项重要内容就是进一步推进党内民主化，保障和扩大个人党员的权利，以吸引更多的人入党，鼓励党员积极参与党内各项事务和活动。
（1）改革选举制度，推进选举民主化。
20世纪80年代以前，党的领袖由议会党团选举产生，因此只有少数人才有选举党的领袖的权利。1981年，工党通过决议，党的领袖改为由工会代表、选区党代表和议会党团一起选举产生，选举团的选票按工会40%、选区组织30%、议会党团30%的比例分配。这次改革虽然在一定程度上扩大了领袖选举上的民主，但是实际上由于工会选票比例较高，而且工会积极分子往往控制了选区组织，使得选举受到工会的把持和控制，广大个人党员在选举中作用很小。1993年，工党对领袖选举制度再次进行改革，规定工会和选区党组织在选举领袖和议会候选人时采用一人一票制，并且规定工党集体党员只有在成为个人党员之后，才可在选区党组织参加投票。
（2）改革决策体制，实行决策民主化。
决策体制改革主要表现在两个方面，一是改革党内权力机构表决或投票制度；二是成立决策咨询机构，扩大决策中的党员参与。工党年会作为工党的最高权力机关，对党的工作进行指导和控制。1993年以前，工党年会由于采取集体投票制使得工会在工党年会中拥有的投票权高达2/3，工党年会几乎由工会把持。为此，工党对年会的投票制度进行改革，将工会票数所占比例控制在50%，同时废除集体投票制，采取一
人一票制，从而削弱了工会对工党年会的把持，扩大了工党年会中的民主。
工党新的决策体制的关键，是在保留党的大会作为党的最高决策机构的地位的同时，设立全国政策论坛、政策委员会和联合政策委员会等新的决策机构。全国政策论坛由党的各个方面选举的180名代表组成，每人任期两年，其主要任务是审查党的现行政策，制定新的政策。单位不同，选举办法也略有不同。例如，地方政府的代表由工党市镇委员协会从其成员中选举产生。工会、合作党、黑人社会主义协会和社会主义团体的代表，按它们各自的内部规则选举产生。选区工党的代表，由参加工党年会的选区工党代表，在年会上从他们中间选举产生，他们要成为代表候选人，不仅要得到所在选区工党总委员会的提名，还要得到所在地区其他两个选区总委员会的提名。地区工党的代表则由参加工党年会的地区代表，在年会上从他们中间选举产生。为了使普通党员能最大限度地参与决策过程，全国执委会在全国各地召集地方论坛，给政策委员会提供建议。其中最主要的地方论坛是威尔士政策论坛。它由威尔士各选区工党的两名代表和附属组织的代表组成，完全独立于全国政策论坛，只制定通过威尔士议会实施的政策。联合政策委员会由首相主持，由8位全国执委会成员、8位内阁成员、3位全国政策论坛选举的成员组成，任务是对政策论坛的工作实施指导和战略监督。政策论坛的所有政策文件必须经过它同意，才能提交给党的全国执委会或年会。全国政策论坛每年召开两次会议，按照一个两年一期的滚动计划进行工作。每轮政策制定过程大致经过以下几个阶段：第一，政策论坛审查党的现行政策，确定党的政策优先考虑的问题。第二，政策委员会根据政策论坛确定的应优先考虑问题起草政策文件草案，交政策论坛。政策论坛对文件草案提出修改意见，再交回政策委员会。第三，政策委员会根据政策论坛的意见修改文件草案，提交联合政策委员会。4.第四，联合政策委员会对文件草案进行修改并批准它作为“协商文件”在网上公布，同时分发给地区工党办公室、选区工党书记、党的附属组织以及党外组织和专业团体。第五，政策论坛根据党内外的意见，对协商文件进行最后的修改，交联合政策委员会。第六，协商文件在得到联合政策委员会同意后，由它提交年会辩论和表决。一个修改意见只要得到全国政策论坛多数人的支持，就可以自动吸收到提交大会讨论和表决的最后文件中。一个修改意见如果只得到全国政策论坛25%到49%的成员的支持，也可以和多数人支持的文件一起作为“少数派的立场”提交大会，由大会决定哪一个文件成为党的政策。但是一个修改意见如果得到的支持率低于25%，则不能提交大会。大会可以就政策论坛提交的文件中的关键部分和建议分别投票，而不必像过去那样，对全国执委会提交的政策声明采取要么全部接受、要么全部否决的办法投票。大会通过的文件的内容将作为党的政策列入党的竞选宣言。
（3）加强基层组织建设，推进基层民主化。
工党在每个选区的党组织都设置了“管理委员会”，1989年对管理委员会制度进行了改革，其成员由原来的选区内附属组织的代表组成变成由选区内全体个人党员和所属组织(工会、社会主义团体、合作社)的代表构成，在“管理委员会”中，工会和其他政治组织(主要是工会)占总票数的40%，个人党员占60%。个人党员代表采取一人一票制，这项改革减少了工会对选区党组织的影响力，增强了个人党员的作用。
3.2 新加坡人民行动党的党内民主
新加坡人民行动党成立于1954年，1959年大选获胜后上台执政，迄今执政已达48年，是世界上实行多党制国家中对国家掌控能力最强、执政时间最长的执政党。行动党最高领导层是中央执行委员会，设有主席、秘书长、副秘书长，共有12名委员，都是出任国会议员和内阁部长的党员，他们由每两年举行一次的干部党员大会选举产生。中央执委全权掌管党的一切事务。在基层，党通过按选区建立的支部发挥作用，每个选区有一个支部，大的选区建立分部，全国共有84个支部。人民行动党执政成功，主要原因在于它能够从本国国情出发，把东西方优势统一起来，坚持为民执政理念，坚持务实主义态度和与时俱进精神，同时实施经济先行方针，有一整套东西方价值观结合的共同价值观、民主社会主义和资本主义结合的行动路线、议会民主和领袖治国结合的政治体制、法治和德治结合的社会管理体制。从执政党本身来说，人民行动党注重加强党内民主制度建设，并注重将党内民主和社会民主结合起来。
2002年11月，人民行动党成立了“更新行动党委员会”，该委员会提出了重要的改革建议，即以党内直选而不是委任的方式，选举党的最高决策机构 --党总部的执行委员会；并且成立政策论坛，让党的最高领导层和党员进行双向沟通；允许和吸引青年人参加行动党和政府组织的政策讨论，通过行动党青年团把年轻人吸引在党的周围。
人民行动党的领导层通过严密的程序挑选出来，不能由少数人控制或操纵提拔程序和人选。遴选程序包括六道具体程序，包括理论、实践和严格的面试，其专业性强、程序严格、主考人员的层次高和几乎没有非制度化的运作是这一遴选程序的主要特点，这就保证了最好的人才能够及时地选拔到党的重要的岗位上。此外，即使最后被任用，其更新率也是很高的。为了保持党的活力，每次大选时，人民行动党都要推出1/3的新议员。由于议员的素质很高，退出后很容易另谋职业，因而这种更新已经制度化。
人民行动党注重把党内民主与社会民主的结合起来。人民行动党的国会议员必须密切联系选区群众，了解民情，为民众提供具体有效的服务。人民行动党规定党的国会议员必须在固定时间接见本选区的民众，每月至少安排一次，为选民解决各种实际问题。除此以外，还要求议员在四年任期内，对选区内的每个家庭都要进行拜访。人民行动党的议员意识到，如果不能同选民保持密切联系，并切实为民服务，就不能赢得大选。
3.3 其他政党的党内民主
越来越多的政党注重政党发展面临的新形势和新情况，把发展党内民主作为政党自身建设的重要任务。
德国社会民主党允许各级党组织成立各种论坛，允许这些论坛向同级党代会提交提案、派送代表，强调保留党内公决形式，以使每个党员都机会参与重大问题的决策。德国绿党特别注重发展“基层民主”，绿党的一切领导机构都由基层直接选举产生，决策权属于党的基层组织，采取分散化而不是集中制的措施，使各级党组织成为独立的行动实体。每年召开的一次全国会议不是由各州的党组织，而是由地方基层党组织和县党组织直接选举的代表参加的，其职责是就政治问题政策作出决议。
法国社会党于1997年改革第一书记的选举方式，把过去第一书记由党的执行委员会选举改由全体党员直接选举，把党的各级议员候选人由过去自上而下的指定改由地方党组织选举产生，并把届中召开党的全国代表会议的做法制度化。
（本章完）