第六章 县级党的委员会制度改革
党的地方委员会是本地区的领导核心，全面领导本地区的工作，掌握着一个地区最重要的决策权力。改革和完善党的委员会制度对于加强集体领导、扩大党内民主，实现党内决策的民主化、科学化具有重要意义。当前，委员会制度存在的主要问题是全委会的决策作用发挥不够，存在常委会取代全委会的现象，这是导致权力过于集中的根源。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”随着经济体制改革和政府职能转变，以及依法行政的加强，权力过于集中的程度有所减弱。但是，权力过分集中的问题没有得到根本解决，尤其是“一把手”集权问题。改革和完善党的领导体制的途径之一就是要正确处理书记办公会、常委会和全委会的关系。近年来，一些县级党委在改革和完善委员会制度方面进行了一些试点探索，这些探索的具体形式还不完善和成熟，但为我们进一步思考完善委员会制度，改进地方党的领导体制具有重要启发。
1．浙江台州市椒江区和湖北罗田县实行委员会制
1988年，浙江台州椒江区配合党代会常任制改革，取消了党委常委会，实行委员会制。2004年，湖北罗田县在实行党代会常任制的同时，也取消了县委常委会，实行县委委员会制，全委会作为党代会常设机构，领导党的日常工作，书记办公会作为全委会的议事机构，发挥酝酿、议事功能。县委委员为副县级。县委委员由党代会选举产生，在代表大会闭会期间，由上级任命的县委委员，先行参加县委工作，在下一次党的代表大会上予以选举确认。这样做的考虑是，在县一级，党的领导机构的层次应该简化，如果按照代表大会－委员会－常委会三个层次设置，让其都发挥作用，将构成繁琐的运转程序，势必降低效率，因为这样比原来委员会－常委会运作体制上增加了一次层次，而且，县一级党委下面就是众多的基层组织，减少领导层次，有利于县级党委与基层组织直接对话和沟通。这项改革涉及到党内领导体制改革，涉及到党委核心权力运作机制，椒江的试点以及后来进行此项改革试点的湖北罗田县，对这项改革都十分慎重，改革中也存在不少困惑，集中体现在改革后的委员会人数的设置上。如果实行党代会常任制，而又保留原来的委员会和常委会，势必存在重复决策、降低效率，然而取消常委会的前提是必须健全党代会对委员会的监督和约束机制，否则，将会使权力更为集中。
对于实行县委委员会制度的利弊，不能简单地下结论，一些文件或媒体报道都把罗田县委领导体制改革说成是取消常委会，严格来说，这是不准确的。与其说是取消了原来的常委会，不如说是取消了原来的全委会，为什么这么说，首先，从现在委员会人数组成上来看，现在的委员会人数与原来的常委会更接近，而与原来的全委会相差更大。罗田县改革前的常委会组成人员是13名，全委会是26名，改革后的委员会是15名，现在的委员会委员比原来的常委只多了2名，而比原来的全委会少9名。浙江椒江市市委委员从33人减少为12人。其次，从组成人员的来源来看，更像常委会，现在委员会的组成人员是书记1个，副书记5个，除1名专职副书记和1名纪委书记外，其他3个副书记分别担任县长、人大主任和政协主席，其他9名委员是政法、组织、宣传、统战、人武、工会、招商部门的负责人以及2名副县长。而原来的全委会还有部分政府部门和乡镇党委书记是委员。再次，从委员会委员的地位来说，现在的县委委员都是副县级，跟原来的常委是一样的，而原来的全委会委员很多不是副县级。最后，从委员会的作用和功能来看，现在的委员会发挥的作用与原来的常委会相近，作为县级党组织的日常决策和领导机关，原来全委会的部分作用和功能由党代会承接了。可否说现在的委员会就是原来的常委会，也不行，从人数上看，现在的委员会人数多于原来的常委会，从会议规则来看，原来的常委会随时可以召集开会，现在的委员会一般一个月开一次会。可以说改革是取消了原来的全委会和常委会双层领导体制，实行委员会制。
那么，实行委员会制有什么效果呢？是不是一种进步，或者说是否扩大了党内民主？从目前的实践来看，台州椒江区和罗田县的
委员会制既有积极方面的意义，也可能产生消极方面的影响。积极意义在于取消了双层领导体制，使得作为核心权力机关的委员会直接面对党代会，委员直接面对党代会和党代表。核心权力机关由党代会产生，其成员由党代会选举产生，权力机关及其成员直接对党代会和党代表负责。原来作为核心权力机关的常委会是由全委会产生的，而原来的全委会相对于现在的党代会来说，其人员要少的多，很难约束和监控原来的常委会。原来从常委会到党代会，中间隔着一层，减弱了它们之间的联系。当然，现在的改革只是为党代会约束和监控委员会提供了一个较好的平台和渠道，要真正运用这个平台实现核心权力的约束还有待于进一步的改革。也就是说，现在的改革还没有显现出积极方面的意义。目前椒江区和罗田县领导体制改革可能产生消极方面的影响，这就是改革使得权力更加集中在少数人组成的委员会。为什么这么说？原来权力主要集中在常委会，但是全委会对常委会有一定的约束作用，“三重一大”的事情由全委会来决定，而现在权力在于委员会，一年一次的党代会尚不能约束委员会，因此现在的委员会实际上相当于原来的常委会，没有原来的全委会，现在的委员会人数远少于原来的全委会，因此实际上权力更加集中在少数人手中。实际上，罗田的委员会制与台州椒江区的委员会制基本上是一样的。椒江区的试点已经意识到这些可能的问题，“市委认为，取消常委制，实行委员制，必须加强党代会和党代表对市委的监督和制约，否则，将会使权力更为集中。”
2．四川成都市新都区取消区委书记办公会
2003年，成都市新都区取消书记办公会，常委会从原来的决策机构演变为议事机构，主要职能是确定提交全委会的议题，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，全部提交区委全委会集体讨论形成决定。区委全委会适当扩大了参会人员范围，赋予参会者更多的参与权和决策权。区委全委会参加和列席人员扩大到区人大、区政府、区政协领导和区级综合部门主要负责人、各镇党委书记；所有参会人员都有发言权和建议权。在2004年的乡镇撤并中，按照成都市的要求必须建制合并，但是，在区委全委会讨论时，列席全委会的一位党代表认为，这样合并不符合群众的生产生活习惯，并代表当地群众提出以河为界、实行属地合并的建议。区委全委会经过集体研究，向市委作了汇报并得到支持后，采纳了当地群众的建议。
根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题。但是在实际运行过程中，往往是书记办公会决定了重大问题。取消书记办公会能否收到预想的效果呢？有学者认为，书记办公会本身蕴含的、不可克服的弊病，势必会冲击和削弱常委会以至全委会的职权，降低它们的地位，甚至会使党的常委会以至全委会形同虚设。按照现行“书记办公会”的成员构成，一般都已超过了常委会组成人员的半数，这也就是说，只要在书记办公会上定了的事情，拿到常委会上再讨论决定，即使没有参加书记办公会的常委全部反对，也丝毫不影响按照少数服从多数的原则顺利通过。而且，“书记办公会”的参与者包括了书记、副书记和组织部长等常委会的重要成员，他们参与的“准决策”又都先于常委会，必然会产生“先入为主”、“先声夺人”的“定格”功效。因此，取消“书记办公会”制度，合情合理，符合党章规定，有利于发挥党的委员会的职权，促进党的集体领导，无疑是发展党内民主的重要举措。也有学者提出，必须辩证评价书记办公会，特别是其积极的作用和正确的职能，不仅不能随着书记办公会的消失而消失，而且必须在新的党委班子模式架构下找到新的载体得以传承。例如，原来书记办公会的一项重要职能就是酝酿需要提交常委会议讨论决定的问题，在取消书记办公会后，如何提交常委会讨论议题就需要认真研究。其实，书记办公会的问题不在于有无其名，所谓取消只是一种形式，关键是限定会议的内容和效力，不能由书记办公会做出实质性的重大决策。
3．上海闵行区全委会改革
2008年，上海闵行区实行全委会改革，建立相应的机构和制度，在真正发挥全委会的决策作用方面具有突破性意义。
原来的全委会制度对于发挥全委会的决策作用来说，缺乏相应的平台和制度支撑。闵行区的全委会改革实际上是为全委会决策提供各种条
件和准备，建立有助于全委会决策的机构、平台、渠道和机制。上海闵行区全委会制度改革的具体内容包括：
一是增加全委会开会的次数，每年召开四次全委会，原来一般只召开2次。增加会议召开的次数是发挥全委会决策的重要条件，全委会开的次数太少，只能把大量的决策由常委会甚至书记办公会来代替决策，因为大量的决策不可能等待召开全委会的时候才进行。同时，全委会开会次数太少，为避免全委会决策提供了借口和理由。
二是充实全委会决策的内容，把最重要的、最实质性的决策明确纳入全委会决策的范围。这一点比开会的次数更重要，原来全委会开会一般是听取全委会对一般工作的报告，对已经常委会决策的有关事项或文件进行确认，可以说很多决策是程序性的，甚至是形式性的。闵行区委从四届五次全会以来，将常委会重点工作和重要议题、2009年公共财政预算编制原则、拟提拔任用的正处级领导干部预备人选等重大问题提交全委会讨论决定，充实了全委会的决策权。公共财政资金分配和重要人事任免，即财政权和人事权是最重要、最实质的权力，把这些权力交给全委会来行使，才是真正发挥全委会的决策作用。
三是成立全委会的工作机构，建立有助于全委会运行的专门委员会，即财经、人事、提案工作委员会及其办公室，并制定相应的工作机制。例如闵行区制定了《中共闵行区委全委会提案工作暂行办法》，明确规定以下机构可以向全委会提出提案：区人大、区政府、区政协党组可以提出提案；区委工作部门可以提出提案；区委常委会成员可以个人或联名提出提案；各镇、街道、工业区、委办局党（工）委（组）可以提出提案；区委委员、区委候补委员3人以上可以联名提出提案。全委会议题的确定对于发挥全委会决策作用至关重要，闵行区全委会允许区委委员以及下级党组织提出可能进入决策程序的提案，有利于发挥全委会委员和下级党组织的积极性和决策中的作用。
四是允许区党代表列席全委会会议并参与重大问题讨论。全委会的作用的发挥要做好与党代会的衔接，为党代表参与决策提供平台。闵行区全委会向区党代表开放，通过党代表联系广大党员，有利于把党员群众的呼声和诉求带入全委会，让全委会听到基层党员的声音，体现了全委会开放式决策、党代表参与式决策的特点。
五是增加了询问环节，全委会召开前通过网络广泛征集询问问题，会议期间代表和委员亦可口头提出问题。这有利于加强全委会对常委会的监督，常委会不仅要主动向全委会报告工作，还要回答全委会上来自各方面的提问。
比较各种改革试点的利弊和效果，上海闵行区的全委会改革既取得了比较好的效果，又适宜普遍推广。完善党的地方委员会可以从以下几个方面做起：一是增加全委会的开会次数。党的八大通过的党章规定，党的省、自治区、直辖市委员会的全体会议，每年至少召开三次。党的县、自治县、市委员会的全体会议，每年至少召开四次。党的七大通过的党章规定，地委、县委之全体会议，至少每年召开四次。总结闵行区的试点经验，可以通过修改党章，规定党的地方委员会全体会议每年至少召开四次，一般一个季度开一次会。会期不要太长，半天就可以了。二是划清全委会和常委会的职责或决策范围。党章规定，党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权。这个规定没有划清全委会与常委会的职责，为常委会代替全委会决策提供了依据。可以考虑修改为：党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会的部分职权。在全委会闭会期间，有些全委会的职权可以由常委会行使，有些职权必须召开全委会才能行使。三是改进和完善全委会的决策方式。采取什么样的方式决策，对于决策的结果具有重要影响。例如，与决策或议题相关的信息必须提前一段时间告知参会人员，参会人员有权提前了解或调查与会议有关的情况；党委书记或者主持人不能首先表达意见倾向，不能示意或引导委员作出选择；重大问题的表决必须采取无记名投票表决，不能用举手、邮寄或者征询意见的方式进行表决。四是扩大全委会的参与范围。允许党代表报名列席会议，允许与会议议题相关的利益相关者旁听会议。五是完善全委会自身运作机制。可以考虑设立有助于全委会运行的协调办事机构，增加委员之间、委员会与党代表之间的沟通和交流，常委和委员有义务回答党代表的询问。
（本章完）