第五章 县级党代会常任制试点比较研究
县级党代会常任制作为执政党创新的一个重要亮点，也是学界、媒体等各界十分关注的焦点，十六大报告中明确提出要扩大县级党代会常任制试点，各省市的试点逐步推开，党代会常任制的试点及其对试点的研究也进入**。笔者于2005年8月份就党代会常任制专门赴四川雅安市和湖北罗田县进行调研，召开了改革发起者和设计者座谈会，访谈了主要领导和一般的党代表。2005年10月，笔者与浙江椒江区党代会常任制办公室的工作人员在北京进行了深入访谈，查阅了试点地方的大量文件和相关材料。笔者调研和访谈的主要思路是从试点情况的实际做法和效果来考察县级党代会常任制的必要性和可行性。十六大前后县级党代会常任制试点情况有什么区别，为什么有些试点没有坚持下来？县级党代会常任制究竟有没有作用和意义？县级党代会常任制能否推动党内民主的发展？如果能够，又是如何推动党内民主发展的？完善县级党代会常任制存在哪些问题？如何解决这些问题以完善县级党代会常任制？
1．县级党代会常任制试点总体情况
从时间上来，县级党代会常任制试点大概可以为分为两波，大致以党的十六大为分界线。第一波是指党的十六大以前进行的试点，1988年中组部确定在5省12县市进行党代会常任制试点，但第一波试点并不是仅仅指1988年进行的试点，实际上，十六大以前进行的试点改革也是连续性的，椒江市是1988年底开始的，绍兴市是1989年初开始的，永嘉县是1993年4月开始的，福建省的石狮市、晋江市、南安市和柘荣县也是1993年开始的，浙江瑞安市是1998年3月才开始的。第二波是指十六大以后开始的党代会常任制试点。至2005年8月，据不完全统计，已经在15个省市50多个县市进行试点。
表5-1 第一波县级党代会常任制试点省份和具体区县总计：6个省市16个市县
表5-2 第二波县级党代会常任制试点省份和具体区县总计：15个省市超过50个市县
从试点范围来看，第二波远远超过第一波的范围，第一波只有6省16市县，第二波十几个省，超过50个县市。为什么会出现大规模的试点浪潮呢？主要有以下几个方面的原因：首先，党的十六大报告明确提出扩大县、市党代会常任制试点，十六大以后，各省组织部为贯彻落实十六大报告，对县、市党代会常任制试点进行了部署；其次，地方党组织自身改革的需要。地方党组织为了克服一些体制弊病，同时发挥党代表的作用，地方党组织产生了改革创新的需求；再次，第一波党代会常任制试点取得了一些经验，有一定基础，降低了第二波试点的成本和风险，使得更多的地方敢于试点；最后，近年来党内民主改革的呼声渐高，一些地方积极进行推动党内民主的改革探索；各地在试点方面不甘落后，相互竞争，带动了一些地方进行试点。
从试点内容上来看，第二波与第一波在制度设计上进行了新的探索：在选举方面，党代表选举实行直选，四川雅安和湖北罗田党代会代表都通过直选产生，增加了选举的竞争性，四川雅安规定党员可以自荐报名参选，领导干部与普通党员平等竞争，竞争性最强；湖北宜都市进行党委委员推选制，对党委委员的产生方式进行改革探索。在机构设置上，四川雅安雨城区设立了党代会的工作机构，探索党代会发挥作用的途径，改革党内权力配置；第二波与第一波还有一点区别就是，许多制度第一波已经设计出来，有了规定，并实行了，但是没有坚持，第二波与第一波的差别在于重新实行第一波没有付诸实践或没有坚持的一些制度和规定，例如上级任命的委员的确认选举，委员的评议。第一波与第二波在改革目标上的差别，尽管第一波在目标中也提出要扩大党内民主，但是核心是健全党的集体领导制度和民主集中制。关于1989年贯彻执行《中共椒江市党员代表制度》的实施细则）第二波将党内民主更加突出出来，发展党内民主成为党代会常任制试点更为重要的目标。
从社会环境上来看，第二波处在市场经济体制已经建立的阶段，社会经济发生巨大变化，经济持续较快增长，非公有制经济蓬勃发展，非公有制经济在国民经济中所占比重越来越大。一些非公有制经济领域的党员当选为党代表，为非公有制经济领域的党员开通了参与党内政治生活的新渠道。例如，山东乳山有20名来自非公有制企业的党代表，湖北罗田有9名来自非公有制企业的党代表，其中不少党代表是私人企业主。政治制度化逐步完善，政治民主稳步发展，尤其是基层民主和党内民主的积极推进。随着地方官员的新老更替，地方官员的民主意识不断增强，对民主的认同不断增加，不仅接受民主的人越来越多，一些地方官员在领会中央改革精神的情况下积极主动进行政治改革的探索。
第一波的一些试点为什么没有坚持下来，1988年试点的12个县市只有浙江台州椒江区等极少几个地方坚持下来。这有两种说法，一是一些地方认为党代会常任制改革没有多大意义，而且还增加了不少成本，所以不搞了；另一种说法是，党代会常任制改革有利于扩大民主和加强监督，而领导不愿带“紧箍咒”，这正说明了常任制的积极意义。为什么没有坚持，是因为中央或者上级没有明确的态度，不反对，也不支持，做的好也好，做的不好也罢，上级不表态，在这种情况下，试点地方觉得还不如不搞，多一事不如少一事，何况改革是有风险的，改的好，对领导个人来说不一定有什么好处，改革不好反而遭殃，在这种情况下，对地方来说，理性的选择就是不再坚持党代会常任制。
然而椒江为什么能够坚持下来呢？椒江常任制改革制度相对完备，措施比较配套，如取消双层领导体制，实行委员会制，如果要放弃党代会常任制，不开党代会年会了，那只剩下委员会，没有办法开大会了，势必要全面回复旧制，也就是说要重新设置常委会和全委会，任何一个后来接任椒江的主要领导都不容易做到，因为党代会常任制作用一种民主改革的成果和“象征”，谁也不敢试图进行“反民主”的行动。而其他没有实行委员会制的地方，一旦主要领导借口太忙，没有时间开党代会，便很容易做到，因为不开党代会，可以照常开全委会扩大会议，在一定程度上起到开大会的作用。椒江能够坚持，甚至十六大能够提出扩大县市常任制试点，这与很多省级甚至中央一些高级领导的主张和推动是分不开的，例如原浙江省省长、全国政协常委沈祖伦，他曾多次坚持一定要把台州椒江的党代会常任制坚持下去，而且写信给中央政治局领导，提出扩大党代会常任制试点的建议。
党代会常任制试点是在中央或省委、市委的直接安排下进行的。为什么在这里试点，不在那里试点，有哪些因素影响试点地方的选择？首先，省委组织部或市委会考虑试点市县的代表性，使这些试点地方的经验能够反映某一类型市县的情况，从不同的试点地方获得不同的经验。例如雅安市选取雨城区和荥经县进行试点，就是考虑了雅安地理、经济和党组织分布状况的多样性，雨城区是城市人口和党员较多、经济条件相对较好，荥经县农村人口比重较大、党员居住比较分散、党建工作基础相对薄弱。党代会常任制试点是一项政治体制改革的试点，改革必须考虑社会影响和政治稳定，试点地方的选择要考虑试点情况必须容易掌握，不能失控，例如湖北省委组织部选择罗田进行试点，罗田县地处大别山下，位置相对偏远，只有30万人口，即使试点出了什么问题，影响也不会太大。试点地方的选择还要征求试点地方的主要领导的意见，一般要在当地主要领导愿意的基础上进行，试点是自愿性的探索活动，不是上级必须执行的命令，所以试点地方的主要领导一般是比较配合试点改革的。试点地方的党政领导班子比较团结，党群关系比较好。
为了更深入具体地了解党代会常任制试点的情况，笔者选取了三个典型的案例：浙江台州椒江区、四川雅安（雨城区和荥经县）、湖北罗田县三地的党代会常任制。浙江台州椒江区是最早进行党代会常任制试点的地方，也是坚持时间最长、各项制度较完善的试点地方；四川雅安是十六大后立即进行的试点，在党代表直选、设立党代会工作机构等方面进行了一些突破性尝试；湖北罗田进行取消县委常委会、完善全委会议事规则和党代会常任制各项制度等方面进行积极探索。选取这几个地方进行分析，基本上能够了解全国各地进行党代会常任制试点的情况。
2．浙江台州、四川雅安、湖北罗田县党代会常任制试点及其比较
2.1 浙江台州市椒江区党代会常任制试点
1988年12月，经浙江省委批准，报中组部同意，在省、市（地）委组织部门具体指导下，椒江市试行了党的代表大会常任制。在全国县级党代表大会常任制的试点单位中，椒江区试行的党代表大会常任制工作被誉为“全国最早、坚持时间最久、各项制度最完善的一个试点单位”。
椒江的党代会常任制，主要体现为以下几个方面的做法：
①实行党代表常任制，任期同地方党的代表大会届期相同。椒江改革之初并没有提出党代会常任制这个概念，而是叫党员代表制度，可以看出改革的最基本要义是为了发挥党员代表的作用。为了改善党员结构和提高党代会的效率，代表人数由300名减至198名，同时划小选举单位，提高代表选举差额比例。
②实行党的代表大会年会制。党员代表会议一般每年召开一次，若遇重要情况经市委决定或由四分之一代表联名提出，或由四个代表团建议，也可以随时召开。
③发挥党代表在开会和闭会期间的作用。为了在开会过程中使党代表真正起作用，让党代表在开会之前了解情况，大会召开前十天，市委把大会的议程、主要议题、市委工作报告、市委委员候选人名单提交给代表，改变原来只有大会前一天才知道会议议程的情况。为了发挥党代表在闭会期间的作用，建立了党代表联系基层组织制度，进行调研考察活动，使党代表参与市委议事、决策活动。
④规范全委会工作机制，实行干部任免全委会票决制。椒江区为深入党代会常任制试点，推进全委会决策的民主化和科学化，较早在区管干部任免方面实行票决制，在干部任免问题上，实行委员一人一票，当场公布计票结果，得赞成票超过应到会委员的一半为获得通过。票决制与议决制在民主程度、表决程序、表决方式、讨论结果、做出决定的依据、监督制约等方面都存在差异，票决制有利于推动干部任免的民主化和制度化。截至2003年，椒江区委前后进行了97次干部任免讨论，有88人次在讨论中转为缓议，占提交讨论总数的2.6%，因为超过规定票数被否决的有6人次。
十六大以后，椒江深化了党代会常任制改革，在原来的基础上主要在两个方面推进了改革，进一步完善重大事项和干部任免全委会票决制，以及建立和完善网状监督制。
2.2 四川雅安市县级党代会常任制试点
2002年10月，雅安市利用区县党代会换届的时机在雨城区和荥经县进行县级党代会常任制试点。雅安党代表大会常任制的主要内容包括科学核定代表规模、竞争产生党代表、党代表大会年会制、成立代表大会工作机构、扩大党代表的权利、增加党委工作的透明度和公开性、密切党委与基层组织和普通党员的联系。这些内容体现在党代表竞选、完善代表大会和代表日常行权三个环节之中。
（1）党代表竞争性直选。
党代表通过公开、公平、平等、直接的竞争性选举方式产生。党代表产生经过六个程序：自愿报名、竞争承诺、初选预选、资格审定、张榜公示、直接投票。这些程序保证了党员的知情权、参与权、选举权和监督权。党员秘密划票，选举结果当场公布，并向当选代表颁发《当选证书》。直选具有以下特征：
①保障党员的选举权和被选举权，每个党员都可以报名竞选党代表。从现实情况来看，党员参与竞选活动十分积极，荥经全县有正式党员5456名，其中有736名党员报名，占党员总数的13.1%。
②差额选举，候选人之间的竞争十分激烈。荥经县核定正式党代表名额为166名，报名人数是正式代表名额的4.4倍，也就是说平均4个初步候选人竞争一个代表名额，许多地方是10多个党员报名竞争一个代表名额。
③公开公平竞争，一视同仁，党员一律平等，领导干部与普通党员一样。县、乡镇领导都必须以普通党员的身份参加选举，根据《选举办法》区、县级领导干部不再“享受特殊政策”，而是分散到联系乡镇的选区、定点帮扶的村党支部报名参加直接选举。两区、县的承诺演讲一律以姓氏笔划为序。这道程序在设计过程中是有争议的。在雨城区有人向这道程序的设计者提议：“书记、副书记放到机关选算了，这样可能把稳一些。”设计者不同意：“我们放在机关，怎么要求基层？只要求基层民主，不要求我们自己，将来我们怎么去推动民主？这次选举一定要反映广大党员的真实心愿。”还有人提议：区里17名领导是否可以不按姓氏笔划的规则，竞选演说提前？设计者认为，这样会破坏规则。这位设计者说：“我的姓笔划多，排在后面。”区长对这种设计不无担心：“我们选不上怎么办？”设计者说：“我选不上，是失败者，我走人。”
荥经县县委书记为竞选党代表精心准备了演讲稿，他曾就竞选演讲征求市委组织部长的意见。后者提醒他关键要摆正身份，必须以普通党员，而不是以“书记”的姿态参加党代表选举。这位书记走下竞选演讲台后感慨地说：“我在台上不知讲了多少话，但竞选演讲还是第一次，心理的压力不轻，肩上的担子似乎更重了”。在这次党代表竞选中，雨城区和荥经县有6为副科以上领导干部落选，其中有荥经县庙岗乡党委书记、雨城区姚桥镇党委副书记、沙坪镇镇长、西城街道办事处副书记、粮食局局长、计生局局长。
雅安市党代表竞选取得了明显的效果。首先，党内凝聚力和认同感提高了。实行竞选和常任制后，无论是普通党员还是党代表都能通过有效的渠道来参加党内生活。党员之间，普通党员与领导干部之间的交流也加强了。其次，初步理顺了党内权力授予关系。党代表竞选制度确立了党员、党代表和党代会的权力关系，使代表大会在党内具有了不容置疑的最高权力，为党代会及其领导机关成为决策机关、为改变党的领导方式和执政方式提供了坚实的制度基础。再次，推动了党代表常任制度以及一系列制度的建立，如建立党代会监督委员会、决策咨询委员会，实行代表席位制，组织工作报告，构建履职评价体系等。最后，党代表直选为干部制度改革和人民民主的落实提供了制度支持。雅安在推行党代会常任制的同时，也实行了乡镇、科局领导干部的公推公选。经历过党内直接选举的干部更能够接受人民选举的检验。
党代会代表是党代会的基础，党代表如何产生对党代会作用功能的发挥来说是一个决定性的因素，原来代表是一种指令性的代表，代表缺乏权利意识和责任意识，难以发挥代表的作用，由此组成的党代会也难以发挥党代会应有的作用。通过竞争性选举产生党代表，不仅使得党代表和党代会具有了合法性，而且直接增强了党代表的权利意识和责任意识，为发挥党代会的作用奠定了基础。
（2）增强代表大会的作用。
雅安市通过两条途径发挥和增强党代表大会的作用。一是增强代表大会的职能，二是成立党代会工作机构。以前党代表大会是五年一次，区、县党代表大会主要任务是：听取审查区、县委、纪委的工作报告；讨论区、县委职权范围内的重大事项及问题，并做出决议；选举区、县委委员、区、县纪委检查委员会委员，选举区、县纪委检查委员会委员；选举出席上级党代表大会或党代表会议的代表等4项内容。实行党代会常任制之后，党代表大会实行年会制，每年一次，区、县年会的任务除上述4项外又增加4项：增补和罢免区、县委委员、区县纪委检查
委员会委员；听取和审议党的路线、方针和政策在本行政区域内的贯彻执行情况及上一次区、县党代表大会决议事项的落实情况的报告；审议代表提出的提案；雨城区还有审议区委组织工作报告。
雅安市的改革者认为发挥代表大会的作用，必须设立代表大会的工作机构，成立落实代表大会及其闭会期间的功能载体。2004年1月，雨城区本届二次党代会召开，通过了代表大会工作办法修正案，设立了代表大会的工作机构，即监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会。
①监督委员会。监督委员会在不是两委委员的代表中差额选举产生，接受代表测评并受大会委托，以检查、咨询、评议、测评等方式行使对两委委员的日常监督，并可对两委委员提出罢免案。本届大会选举监督委员会委员9名，大会主席团提名的一名人选落选，代表提出的一名人选当选。监督委员会组织党代表对县委委员、县纪委委员进行满意度测评，每两年一次，对不满意度超过50％的县委委员、纪委委员实行当场罢免。2004年1月，雨城区召开区委委员、区纪委委员述职测评会，144名到会代表对24名区委委员、14名区纪委委员进行了测评，不称职票最多的有6票。
②代表工作委员会。代表工作委员会下设党代表联络办公室，主要负责处理代表提案和日常意见、组织指导代表团活动，指导代表增补工作、组织对监督委员会委员测评等工作，本届代表工作委员会由7名委员组成。代表工作委员会把代表日常行权落到实处，使连接党内关系的渠道上下畅通。
③决策咨询委员会。决策咨询委员会市大会的决策咨询服务机构，主要负责在区委常委会、全委会和代表大会重大决策前组织专家和社会各界认识进行调研，为决策提供依据和参考，对决策执行过程进行监控，并对决策最终结果进行评估。2004年，决策咨询委员会受区委委托对全区奶畜发展与环境治理进行调研一事：区奶牛粪便污染已对河流、土壤并给农民的生活造成严重影响，导致户际、村际，甚至乡际和县际之间的矛盾，群众多次上访，以至影响稳定。决策咨询委员会召集环保、畜牧、农业、林业专家学者及有关乡镇的负责人专题进行调研，并在调研、考察的基础上形成调研报告。区委称赞他们提的对策和建议对决策极具参考价值。
（3）党代表常任制
党代表常任制是指党代表的任期与党代会的任期相同，任期5年，然而在非常任制情况下，5年一次的党代会开完后，党代表就不存在了。实施党代表常任制，不仅要发挥党代表在年会上的作用，还必须发挥党代表在党代会闭会期间的作用，这是实行党代表常任制的关键。荥经县关于党代表在党代会闭会期间的活动有一系列规定：
①党代表走访制度、接待日制度和信息反馈制度。这项制度规定，党代表要经常联系党员、群众，了解和掌握他们的思想动态，倾听他们的意见和建议；认真向他们宣传党的方针政策，也做说服教育、示范和解释疏导工作，做走访记录，定期或不定期向代表团和县委党联办反映。还实行接待日制度，主要是以乡镇党代表小组为单位，设立党代表接待日，至少每季度确定1天时间；在接待日前15天向党内外群众公布；党代表要热情接待党员和群众来访，认真做好答复、解释和有关问题的处理工作；做好记录；接待情况于1周内向代表团和县委党联办报告。
②党代表联系基层党组织制度。每个党代表原则上联系所在乡镇的一个党支部，也可以跨乡镇联系。党代表每年至少参加所联系支部两次以上的会议或组织活动。
③党代表的监督作用。党代表以小组为单位，对县属各级党组织贯彻县委指示精神、决议及县党代会决议的实施情况进行督促、检查。受县委邀请，对乡科级以上领导干部进行评议和测评，对干部选任工作进行监督。
④代表视察、考察和调研活动。代表团每年组织党代表视察和考察不少于两次；视察和考察的主要对象和主题：有关党的建设的重要内容、重大工程或产业结构调整等；在深入调研的基础上对解决相关问题提出相关对策和建议或有价值的调研报告。
⑤代表团联会制度。代表团每年至少召开两次代表联会；内容是就代表团的活动及发挥党代表的作用问题进行交流、讨论、总结、分析，并提出改进的办法和有效途径。
2003年4月18日，荥经县委向党代表通报第一季度工作情况和党代表提案办理情况，其中包括县委对第十一届党代会会议上审定的《提高政法干部素质，增强政法工作的透明度》等6件议案和91条建议意见的办理情况等的通报。在这次会议上，党代表还应邀对县委任免、调整科、局领导干部实行票决制进行监督。一位个体业主党代表说：“参加这样的活动非常激动。原来决定领导干部的任免是非常神秘的事情，现在公开化了，透明度高。”荥经县在第一次党代会上共选出代表166人，在第一次至第二次年会期间共计开展活动34次，参加代表人次为562，其中包括列席县全委会、列席县常委会、参加县工作会、参与部门活动、对事关全县重大发展的项目进行调研和代表团自身组织活动等。
2004年1月，雅安雨城区二届二次党代会上又进行了两项制度创新，一是党代表席位制，保证选区代表的稳定性，党代表离开选区工作将失去当代表资格，需要在选区重新选举党代表；一是取消候补委员，因为每年都召开党代会，如果需要增补委员可以在党代会上进行选举。
2.3 湖北罗田县党代会常任制试点
2003年9月，湖北罗田县进行了党代会常任制试点改革，主要内容是实行以下六项制度：党代表直选竞选、党代会年会制、党代表常任制、县委委员会制、重大事项表决制、评议制。
党代表直选竞选，党代表初步候选人采取党员直接提名产生，县委向选举单位推荐的领导干部由党员联名提名作为初步候选人，县委领导候选人包括县委书记与普通党员候选人一样进行竞选演讲，接受选举单位党员的投票选择。候选人的差额比例由过去不少于10％提高到不少于30％，代表名额总数由346名减少为211名，扩大了差额比例、改进了选举办法，全县划分为59个选举单位，由选举单位全体党员投票进行预选和正式选举，正式候选人在投票前做竞选演讲，代表候选人得赞成票超过到会人数得一半始得当选。选举竞争比较激烈，县政府某局的党委书记在与该局局长竞争党代表时落选，凤山镇的8名镇党委成员中，有4人落选。有9名来自私营企业的党员在竞选中获胜，成功当选党代表。
充分发挥党代表的作用。为切实保障党代表行使民主权利，鼓励和支持党代表认真听取和反映党员群众的意见和建议，罗田县第十二次党代会第二次会议审议通过了《关于党代表提案及建议、意见、批评的处理和回复暂行办法》，对于提案的立项及处理的全过程进行了详细规定。为调动党代表参与党内事务的积极性，探索发挥党代表作用的途径和形式，罗田县建立了“三联”制度，即每位县委委员分别联系2－3名党代表和党员群众、党代表分别联系2－3名党员和群众、党员联系2－3名群众的制度。县委还积极组织党代表开展学习培训、建言献策、调研视察活动，各代表团根据代表的意见，有针对性地开展一系列活动。
实行评议制。评议制度是在实行党代会常任制的条件下加强党内监督的重要形式和途径，是落实党代表民主权利和责任的一项重要措施。罗田县第十二次党代会第二次会议审议通过了《关于党代表在党代会期间开展评议的具体办法（试行）》，对评议制度的操作程序进行了具体的规定。评议制度包括党代表对县委、纪委领导班子集体的评议、对县委委员的评议。对县委委员的评议主要有以下方式：①审阅县委委员书面年度工作报告，年度报告须在每次党代会大会之前7天交给党代会常任制办公室，然后发给各代表团组织代表进行讨论；②在党代会上，由党代表对县委委员从德、能、勤、绩、廉等方面进行审议，党代表根据审议情况进行评议投票，评议票分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，优秀票未达到60％的不能评为优秀公务员，不称职票达到30％以上的，报上级组织认定后，应引咎辞职，不称职票达到50％以上的，必须提交代表大会进行罢免表决，获2/3以上代表通过，报上级组织认定处理。③届中由党代表对县委委员进行一次信任投票，不信任票达到1/3以上的，必须责令辞职。评议结果向全体党代表公开。
2.4 浙江台州、四川雅安、湖北罗田试点比较分析
台州市椒江区试点经历了17年，区委主要负责人已经换了七、八届了，但党代会常任制始终坚持下来，椒江区党代表大会常任制工作被誉为“全国最早、坚持时间最久、各项制度最完善的一个试点单位”。全国各地不少地方的组织部门都曾派人去椒江考察学习党代会常任制，中央组织部曾多次在椒江召开总结党代会常任制的经验交流会，椒江试点为获得县级党代会常任制实行经验作出了重要贡献，党的十六大报告中写入“扩大区、县党代会常任制试点”与椒江试点取得的前期成果有直接的关联。
十六大以后椒江党代会试点改革进一步深化，其中不乏改进和创新之处，但仔细研究之后会发现，原来现在开始做的一些东西早在1988年改革之处就已经提出来，甚至实行过。例如评议制度，当时就有详细的制度规定，市委每个季度以征求意见书行使接受党代表的评价，每年进行一次党代表对市委的信任投票，在信任投票时，如果市委委员个人得票低于应到会代表的半数，该委员要提出辞职，如果市委全体得票地域应到会代表的三分之二，必须提起换届。然而党代表对委员的评议只有1991年搞过一次，后来没有坚持。十六大以后，椒江深化了党代会常任制改革，进一步完善党代会常任制各项制度和措施，全国许多地方的试点都以椒江区的经验为基础，椒江区的试点做法和经验也被一些人成为“椒江模式”，2003年，浙江台州市本级以及台州八个区县都实行党代会常任制，在某种程度上是对椒江试点经验的肯定和进一步推广。
扩大在县、区党代会常任制的试点是党的十六大报告中提出的。十六大后，在全国许多地方都进行了县区党代会常任制的试点工作。如何评价各地进行的党代会常任制试点改革，必须要搞清楚什么是党代会常任制，各地的党代会常任制有什么区别，党代会常任制的目的在哪？意义在哪？我们要的是什么样的党代会常任制？从一般意义上来说，党代会常任制包括党代会年会制和党代表常任制。只要是实行了党代会年会制和党代表常任制我们就可以说实行了党代会常任制。为什么要实行党代会常任制？目的是为了保障党员的民主权利，使党的代表大会成为党内最高权力机关，使党代会常任制成为推动党内民主发展的载体。
雅安党代会常任制的试点就是在十六大刚刚结束后的2002年底进行的。雅安的党代会常任制不仅实行了党代会年会制和党代表常任制，最重要的是实行了党代表竞选制、发挥代表大会的作用、成立党代会工作机构、发挥党代表的作用。党代表竞选是党代会常任制的基础，只有通过竞选产生的党代表，才能增强党代表的民主意识和责任意识。只有开好党代会，发挥党代会的作用，开党代会才有意义，否则党代会就流于形式，不能使党代会成为最高决策机构。成立党代会的工作机构，才能落实党代会常任制和党代表常任制，成立监督委员会，对党委和纪委成员进行监督，把党代表的监督权落到实处。发挥党代表在闭会期间的作用，才能保障党员的民主权利得到真正体现。
党代会常任制不能仅仅停留在党代会年会制和党代表常任制，如果仅仅是这两项制度，而没有具体的实质内容，那么党代会常任制的作用将大打折扣。要真正实现党代会常任制的作用，就必须同时进行党代表竞选、真正发挥党代会的作用、党代表充分行使民主权利。可以这样说，党代会常任制只是一个载体，关键在于如何利用这个载体进一步改革，如果仅仅停留在常任制的层面，那么它的意义十分有限，如果同时进行竞争性选举和保障党代会和党代表作用的改革，那么常任制才真正具有实质性的意义。
罗田县党代会常任制有什么特征，有什么突破，存在什么疑问？罗田县党代会常任制从2003年开始，是在十六大之后进行的，与其他试点地方相比，在时间上看，是最近进行的试点改革，借鉴和吸收了其他试点地方的经验。从内容上看，除了实行年会制和党代表常任制之外，还试行了党代表直选竞选制、县委委员会制和评议制。从制度上来说比较规范，制定了一系列的规定和制度，从党代表选举到县全委会和书记办公会的议事规则等等，都进行了详细的规范。从发挥党代表的作用和闭会期间党代表的活动来看，出台了一系列措施保障党员的民主权利，闭会期间开展了一系列调研视察活动。罗田县党代会常任制试点有三个方面比较突出，一是党代表直选竞选制，实行县级党代会代表的直选和竞选就是一个大的进步，是一个突破，这也是十六大后进行试点的地方比十六大以前的试点要进步的一个表现。二是改革县委领导体制，实行委员会制，减少了一个领导层级，县委委员由党代会选举产生，使得作为决策机构的全委会直接临党代会和党代表的约束和监督。三是评议制，党代表对县委和县委委员进行评议，并根据评议结果进行相应的处置。这是对县委领导直接的十分有效的监督措施。
3．县级党代会常任制试点的实际效果以及存在的问题
3.1 县级党代会常任制试点的实际效果和意义
县级党代会常任制是否必要？县级党代会常任制有什么样的作用和意义？对县级党代会常任制是肯定还是否定？是应该推广试点，还是要停止试点？要回答这些问题必须考察试点地方的实际效果。从以上几个典型的试点案例来看，县级党代会常任制在以下几个方面具有积极的意义。
（1）县级党代会常任制有利于落实党章的规定，即党的各级代表大会和它所产生的委员会是党的地方各级领导机关，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。而非常任制的党代会，五年才开一次会，一次会就那么几天，不能落实党章的规定，党的代表大会的领导作用无法发挥，选举出来的委员会也不能向产生它的代表大会报告工作，因为选举出委员会之后，党代会就不存在了。只有实行党代会常任制，才能更好地发挥党代会的领导作用，使各级党的代表大会真正成为本级党的最高决策机关，一些最重要的问题交由党的代表大会决策。在每届任期内，委员会才可能向选举出它的代表大会负责并报告工作。从试点县市来看，每次党代会上，委员会都向党的代表大会报告工作。
（2）县级党代会常任制有利于发挥党代表的作用，并通过党代表发挥广大党员的作用。非常任制情况下，党代表的资格只在五年一次的大会上有效，几天之后党代表就不存在了，党代表以及广大党员缺乏起作用的组织平台。党代会常任制意味着党代表参加会议的次数增加了，在年会制的情况下，每年可以开一次会，在特殊情况下可以召集特别会议；党代表的常任制意味着在闭会期间，党代表可以通过各种视察活动、联系委员和一般党员，开展座谈会以及党代表的“述职”活动等，常任制为党代表发挥闭会期间的作用提供了途径和平台，为党组织和委员联系广大党员提供了载体，增强了党代表和党员的政治参与，增强了党代表和党员的党性意识，也增强了党代表和党员的责任感和使命感。从试点情况来看，实行常任制后的党代表参与的机会更多了，参与的积极性高了，责任也更重了。
（3）县级党代会常任制有利于密切县级党组织与基层党组织和广大党员的联系，增强县级党组织的合法性和凝聚力。在非常任制情况下，在党员和党的委员会之间存在组织断层，一个县的党员人数众多，而县的委员会也就十几个或二十多个，党员和委员会之间缺乏有机纽带。在常任制情况下，党代表及其联系的广大党员可以通过参加党的代表大
会和闭会期间的活动反映意见，表达自己的利益需求和主张，加强党的委员会和广大党代表之间的沟通，保证党代表和广大党员的意见、建议能够及时、通畅地反映到党组织中来，使党组织及时回应党员的呼声。一方面有利于增强县级党的委员会的合法性，同时增强党代会和党的委员会的凝聚力。
（4）县级党代会常任制有利于扩大党内民主。在非常任制情况下，党的代表大会只存在几天之后就没有了，很多应该由党的代表大会决策的事项不得不由委员会来决策，事实上造成了党的委员会代替了党的代表大会。而党的委员会人数很少，一般来说，委员都是执掌全局或重要部门的首长，这样一来，权力集中在极少数手中。党代会常任制使得最重大的事项由党的代表大会来决策，尤其是涉及重大人事任免的事项。由相对较多的人来决策本身体现了一定的民主，党内民主意味着党的最重要的决策应该由体现多数党员意志的代表大会作出，如果所有重要权力都集中在极少数人手上，党内民主就成了空谈。党代会常任制不仅直接推动党内民主的发展，而且为党内民主的深入推进和创新提供了平台和基础，为到达更远的目标架起了一座桥梁，正如白纲教授所言，“十六大报告提出扩大市县党代会常任制试点，就是提供了一个非常有利的创作空间”。这是根据雅安市党代会常任制试点进行的一系列制度创新所得出的判断。伴随党代会常任制试点，进行党代表直选竞选、设置党代会的工作机构、对党的委员会和委员进行测评，在常任制基础上进行的系列制度创新为我们推动党内民主的发展，甚至进行更深入的政治体制改革提供了机会和平台。改革的设计和操作者对党代会常任制试点看得很远，“党代会常任制在党的建设中具有广阔的前景，党组织和党的干部的执政能力将在这个制度的执行过程中得到切实的锻炼和提高；党的十六大报告提出的正确处理党与人大、政府、群众团体之间的关系这个重大命题将从这里着手破题；它可以促进党的执政方式的改变，促进党的决策民主化。”现场观察了雅安党代会代表直选的白钢教授，对雅安的党代会常任制试点寄予厚望，“尽管我们的最终目标是通过建立党代会常任制来推动执政党的结构性变革，但是现在还不能太急，一急就容易砸锅，实际上是执政方式和权力的配置方式更尊重党员，党的各级组织应该是党员说了算。我看好这种制度创新的前景。”
（5）县级党代会常任制有利于加强党的监督。浙江椒江和湖北罗田取消“常委会制”，实行委员会制。原来的常委只是面对几十个成员的委员会的监督，而委员在五年任期内缺乏党代表的监督。现在委员们直接面对党代会和党代表的监督。雅安雨城区成立监督工作委员，履行落实党代会交办的监督职能，监督区委员和纪委委员。评议制度是党代会常任制对县级领导最重要的监督形式之一。笔者在湖北罗田调研时，向一位党代表问起党代会的评议是否起监督作用，他向笔者讲道，罗田县前几年有一个副县长，工作作风和生活作风都很有问题，可是党员没有办法制约他，现在党代会实行评议，要是他现在还在这里任职的话，肯定过不了这一关。从某种意义上说，选举是最好的监督。2004年1月7日，雅安市雨城区第二届党代会第二次会议全体会议选举增补委员，一名候选人未过半数而没有当选，136张选票得了78张，一票之差而未过半，全场哗然，党代表亲历了每张选票的真实意义。
从总体上讲，试点地方的实际效果是比较明显的。有关调查数据显示试点得到广大党员的认可和支持。试点地方也认为党代会常任制确实有积极效果。1996年椒江区委对全体党代表进行了问卷调查，发出问卷193份，收回170份。党代表对试行8年的党代会常任制，认为“很有必要”的70份，占41.1%；认为“有必要”的76份，占44.7%；在党代表参与区为有关重大问题讨论、决策和党内事务管理及监督方面，认为“能够发挥作用”的29份，占17%；认为“有一定作用“的117分，占68.8%，认为“没有多大作用或没有作用”的24份，占14%。常任制在浙江椒江区已经试行8年，认为“下届应该继续搞”的137份，占80.58%，认为“下届不要搞”的24份，占14.11%。1999年3月，中央组织部在浙江椒江召开了全国地方党代表大会常任制试点单位座谈会，试点单位对试行常任制工作的现实意义给予充分地肯定。
从政党的职能和执政党建设的角度来看，实行党代会常任制有利于更好地履行政党职能和增强党的执政能力。政党处于国家和社会之间，政党的重要职能之一就是聚集民意，集中公民的意见，反映公民的利益，代表社会向国家反映情况，提出要求。在党代会常任制情况下，政党可以通过党代表及其联系的党员聚集民意，一般党员本身就是公民社会的成员，党代表和党员同时又联系着更广大的公民社会，发挥党代表的作用可以增强政党的表达功能，增强政党的民意基础。尤其是在卡特尔型政党阶段，在实行“三个代表”思想的情况下，实行党代表大会常任制尤其重要，政党必须通过有效的组织途径聚合各个社会群体的利益。在党代会非常任制情况下，广大党员处于原子状态，没有组织途径表达自己的利益。党代会常任制构筑了各个群体的党员直达党组织的通道。例如，在实行常任制的试点地方，一些私营企业主通过当选党代表来表达自己的利益诉求，使党吸纳他们的主张，将他们的利益表达纳入党的组织渠道。向国家输送治国理政人才也是政党的重要功能，尤其是执政党的职责。执政党通过党的代表大会选举或确认推荐人才是保证党的优秀人才输送到国家机构的重要方式，也有利于将社会优秀人才吸引到党内，通过优秀党员在国家机构中任职来增强党的执政能力，同时有利于增强执政合法性。
3.2 县级党代会常任制试点存在的问题与完善途径
任何一项制度创新必然会遇到一些障碍或困难，需要一个完善的过程。县级党代会常任制试点过程中也发现一些需要进一步改进或研究的问题。如何看待和解决这些问题将影响到我们对党代会常任制试点的价值判断，影响到党代会常任制试点的发展前景。
（1）如何真正使党的代表大会成为最高领导机关。邓小平在党的八大党章修改案中提到实行党的代表大会常任制的目的是要使党的代表大会的成为党的最高领导机关。我党历史上曾经实行过党代表会议制度，然而，党的代表大会与党的代表会议的性质是不同的，代表会议的职权远远小于代表大会，会上通过的决议要经该级党的委员会批准才能生效，也就是说委员会领导代表会议。代表大会与委员会的关系是，委员会由代表大会选举产生，接受代表大会的领导，对代表大会负责。实行党的代表大会常任制的关键是要使党的代表大会成为最高领导机关，而不是把党的代表大会弄成类似党的代表会议，那样的话就失去了党代会常任制的本来意义。这也是判断是否要搞党代会常任制，以及要搞什么样的党代会常任制的一条根本标准。一些试点地方的党代会常任制往往把党的代表大会开成了党的代表会议，只是听听领导作报告，根本不能领导党的委员会，把本来的领导与被领导关系颠倒过来。这涉及的各方面的复杂原因。党代会常任制成功的关键不在于开会的次数，当然必须要定期召开一定数量的会议，但是更关键的是要提高会议的质量，建立民主的会议规则和制度。必须保障会议人员成分地发表自己的意见，表达自己的真实意愿，会议的成果是通过沟通形成多数共识，而不是已经有了决议通过会议进行动员。这与代表的产生方式、代表的数量、代表的构成等等都有关系。
（2）党代表大会常任制的一些具体操作问题。要搞好党的代表大会常任制必须解决一些具体的制度设计和操作问题。
①党代表的产生方式。党代表顾名思义是党员的代表，党代表必须代表党员。从产生方式来说，只有通过一定的授权程序才能促使党代表代表党员。然而在实践中，党代表的产生不具有竞争性，党代表本人也没有积极性，当党代表往往是一种组织安排或任务，甚至有人把党代表作为一种荣誉称号。这样将使党代表失去代表的意义。党代表必须能够代表党员的意志，并且通过竞争的方式产生。四川雅安和湖北罗田的党代表通过竞争性直选产生，每个党代表都通过自愿报名、竞选演说等程序平等竞争产生，不仅提高了党代表参与的积极性，更增强了他们的责任感。通过竞争性选举产生党代表是党代会常任制成功的基础。
②党代表的数量问题。党的代表大会的规模对于党代表大会的运作效果具有重要的影响，人数太少，不利于代表广大的党员，人数太多，意见太分散，不利于提高会议效率和形成集中意见。根据党章规定，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区代表大会代表名额，一般为二百至四百名。从实践来看，对于县级党代会来说，这个数量太多，规模太大，不利于开会时充分地讨论和交流。四川雅安、湖北罗田、浙江椒江三个试点地方都大幅度减少了党代表的人数。雅安雨城区由上届249名代表减少为159名，荥经县由190名减少为166名。湖北罗田党代表由上届346名减少为211人。浙江椒江区由300名较少到198名。
③党代表的区域或单位代表性问题。如何划分党代表产生的选举单位，保证一定区域或单位、一定数量的党员都具有自己的代表。主要问题是产生一名党代表的党员人数不一致，以及由于党代表的流动导致党代表的分布不均，甚至一些单位没有党代表。例如椒江市1989年底乡镇换届干部调整、交流幅度较大，原选为党代表的乡镇党委书记变动较多，这就出现了部分乡镇党委中午党代表的现象。四川雅安党代会常任制试点为了解决这个问题，创新性地实行席位制，将席位与选举结合起来，保证代表的稳定性。
④党代表的比例问题。党代表的比例问题主要有两类，一是领导干部党代表的比例过高，一般达到70%以上，党员领导干部占党代表比例太高，不利于代表大会和代表发挥作用，基层党代表中领导干部比例为50%比较合适；二是社会界别比例不平衡，尤其是非公有制经济领域党代表比例太低。“结构划分忽视了新兴阶层的要求，虽然两个试点区县都有一些非公有制企业业主当选为党代表，但相对于非公有制经济在国民经济中所占半壁江山地位，代表性不大。”
⑤党代表的职权和作用问题。能否发挥党代表的作用，保障党代表的实行权利对党代会常任制具有重要影响。不仅要明确党代表的职权，还要为党代表履行职权提供条件和途径。各试点地方都制定了一些党代表在闭会期间开展各种活动的规定。关键是要落实保障党代表履行职权的措施和规定。
（3）党代会、全委会以及常委会之间的关系。
实行党代会常任制后，县级党组织存在党的代表大会（年会）、委员会和常委会三个组织层次。如何处理三个层次的关系对于完善党代会常任制十分重要。党的代表大会是最高决策和监督机关，委员会在代表大会闭会期间代行代表大会的职权，常委会在全委会闭会期间代行其职权。在非常任制情况下，往往出现委员会代替党的代表大会，常委会代替委员会的现象。在常任制情况下，如何避免这种现象必须要有制度保证。浙江椒江和湖北罗田取消常委会，减少一个层级，目的是为了有利于发挥党的代表大会和委员会的作用，同时提高效率。但是关键的问题是委员会的人数问题，人数太少，将使权力更为集中，正如本文前面所分析的，如果人数太多，又担心意见分散，更担心主要领导失去对委员会的主导权。从试点情况来看，椒江区和罗田县都是比较谨慎的改革，都把委员会的人数设置的较少，实际上使委员会更像原来的常委会，如前所述，从某种意义上来说，实际上是取消了全委会。如果椒江和罗田能够将委员会的人数设置在20人左右，那将意味着领导体制改革将迈出实质性的重要一步，同时可以考虑使一些非公务人员的党员加入到委员会。在不取消常委会的情况下，与非常任制情况相比，组织层次多了一级，关键是要清晰界定三会之间的关系，党章的规定有些模糊，应该更清楚地界定三会的职权，明确党代会的哪些职权是可以由委员会代行的，哪些职权是不能由委员会代行的，同时，应该明确委员会的哪些职权是可以由常委会代行的，哪些职权是不能由常委会代行的，而必须有委员会来行事。
（4）党代会与人代会的关系。
党代会与人代会在会议的议题内容上存在重合的问题，从试点实践来看，县级党代会和人代会每年召开一次，都要就本地区的经济建设和社会发展等重大问题作出决议决策，根据法律和党规的规定，党代会和人代会都有决策权，而又没有明确分工，这样就同一事项可能存在两个最高决策系统。两个决策系统的存在可能导致如下情况，要么就同一事项作出的决策相同，那么两个大会工作重复，浪费人力物力；要么决策相左，那么究竟以谁的决策为最高决策，如果以党代会的决策为最高决策，那么宪法所赋予人大会的权力就落空了，如果以人代会的决策为最高决策，势必有人以坚持党的领导为由加以反对。要正确处理党代会和人代会的关系，首先，要在正确理解党的领导、依法治国和人民当家作主相结合的情况下，正确理解党代会和人代会的定位和关系。人大会是宪法确立的国家或地方权力机关，党代会是党的同级领导机关，党的主张应该通过合法的程序上升为国家意志，也就是说党代会的决议必须得到人代会的同意才具有法律效力。为了避免两会对所有的事情都进行决策，必须对党代会和人代会的职能进行明确的分工。党代会的重点议题是讨论决定党的建设的重大问题，以及党的重大战略、政策建议。例如雅安雨城区在党代会上作组织工作报告，总结上一年度的组织工作，汇报下一年度的组织工作安排，就党的建设、党费收缴和开支等情况向党的代表大会汇报。从开会时间上来看，试点地方一般都把党代会安排在人代会之前，避免两会决策不一致的窘境。
（5）实行党代会常任制的经费问题。
党代会常任制一般实行年会制，每年召开一次大会，闭会期间代表要开展各种活动，这都要增加不少经费。实行党代会常任制的试点地方一般都设立党代会常任制办公室，编制3至5人。人员经费和办公经费也会随之增加。如何看待党代会常任制的经费问题。有人认为党代会常任制增加成本而反对实行，这个理由是不充分的。关键要看制度改革的社会效果，如果党代会常任制能够带来良好的社会效果，那么这些经费可以看作是一种投资。
3.3 小结
现行体制下，五年一次的党代表大会毫无疑问不利于发挥党代表大会和党代表的作用，实行党代会常任制为发挥党代表大会和党代表的作用提供组织平台。从理论上来说，党代会常任制有利于加强执政党与社会之间的联系，有利于扩大党内民主和加强党内监督，同时为执政党的领导体制改革以及转变执政方式提供了创新载体和空间。但是这些都必须建立在内容上真正实行党代会常任制的基础上，而不是形式上实行党代会常任制，如果只是多开几次会，而不是把党的代表大会真正作为党的最高决策机关的话，党代会常任制将会流于形式而黯然失色。从试点的情况来看，一些地方的试点进行了大胆的创新，在许多方面积累了宝贵的经验，例如党代表直选竞选、设立工作机构、完善全委会工作规则、对全委会成员进行评议、席位制等等，都是一些重要的进步，将为下一步改革奠定基础。也有一些改革尝试需要大胆推进，例如取消常委会的改革措施，必须保证取消常委会后的全委会还是原来的全委会，或人数可以比原来的全委会少，但不能更接近于原常委会的人数，否则就成了取消全委会的改革。如果能够通过竞争性直选产生党代表、合理确定党代表的人数、增加非领导干部党代表的比例等等将为党代会常任制增加光彩。科学地、明确地界定党代会和全委会、常委会之间的权力配置是党代会常任制有效运转的重要条件，党代会和人代会之间的明确分工是党代会常任制的重要基础。
（本章完）