第十四章 政党与政府关系及对中国党政关系的考察
长期以来，关于我国党政关系改革方向就存在“党政分开”还是“党政合一”的争论。而且，不少学者研究西方的政党和政府关系之后，得出结论是西方的政党和政府的关系是“党政分开”的；而另一些学者在研究之后却得出与此相反的结论，即西方的政党与政府关系表面上是“党政分开”的，实际上是“党政合一”的。绝大多数人的思维都凝固在要么“党政分开”，要么“党政合一”这个非此即彼的逻辑里。其实，西方党政关系既非党政完全分开，也非党政完全合一，而是既有区分、分开的地方，又有重合、合并的地方。“党政分开”或者“党政合一”不能正确表述政党与政府的关系。
1．西方政党与政府关系理论
西方对政府的研究和对政党的研究都有大量的著作，并形成十分成熟和丰富的理论体系。然而，这些政府理论或政党理论都很少谈及政府和政党关系。长期以来，有关“政府”和“政党”之间的联系成了研究的一个盲点。尽管大家都已经习惯于将执政党的名称冠名在政府前面，以表示不同的政党政府，例如民主党政府、工党政府，实际上人们早已发现政府和政党之间的密切关系，但是却没有深究这些政党政府所反映的内在关系和逻辑。直到20世纪80年代，西方学者开始系统地研究政府和政党之间的关系。
1.1 政府与政党关系的两个方面
政府与政党是人类政治进入政党政治时代最重要的两个政治组织，是现代政治舞台上最重要的角色。考察现代政府与政党的关系，必然要考察构成这对关系中的两个方面，政党政治条件下的政府一般都是政党政府，而支持政府运转的背后就是支持性政党，因此，理解政党政府概念和支持性政党概念是分析政府与政党关系的基础。
（1）政党政府（party government）
政党政府这个概念实际上是为了考察政府和“支持这些政府的政党”之间的关系，这一概念第一次开始得到系统的考察时在20世纪80年代由维尔登曼（wildenmann）和其他人主持的研究中，该研究的最初成果名为《政党政府的幻想与现实》（visions and realities of party government）。在人类政治历史的漫长时期，政府的存在和运转都是在没有政党情况下进行的，随着近代政党的出现以及政党逐渐控制政府生活，政府的运转便离不开政党的支持。理查德•卡茨（R. Katz）提出，政府要称之为“政党政府”，必须满足三个条件：一、根据政党的纲领，通过选举来选拔人员，由他们来制定政府的所有重大决策，或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责；二、如果存在‘一党’政府，那么有之政党制定政策，如果存在联盟政府，则由各政党协商制定政策；三、最高官员（如内阁成员，尤其是总理）必须在本党内选择，并通过他们所属的政党对人民负责。政府是由少量的人组成的，如果我们把政府局限于内阁，或局限于总理（首相）或总统的亲密顾问，那么政府是很小的，如果将副部长和其他次一级的部长包括在内，那么政府就相对大一些。但总的来讲，政府是一个很紧凑的机构。政府有与众不同的特点，就是它处于代表（representation）和管理（administration）的交汇点上，所以它在政治上和制度上都占据了独特的位置。一方面，政府是民主国家代议接替的顶层；另一方面，它又位于庞大的国家机器的顶端，正是这个原因，在有些国家，政府被称为“行政机构”（administration）。在大多数欧洲大陆国家，最初建立政府的目的是为了帮助君主管理管理机构，尽管多年来代议机关一直发挥着作用，但在某些国家，政府官僚性的一面依然十分突出。英国的内阁具有双重作用：一方面它要帮助实施国王的决策，从而指导官僚体系；另一方面组织内阁的目的也是为了操纵议会，内阁代表性的一面正是从第二种作用中产生的。在那些直接继承了英国传统的国家，内阁的代表性作用表现的更为充分。而在总统制下，内阁则一直具有官僚机构的特征，其原因则在于：在这些政体中，是由总统来独自承担政治责任的。
代表性因素和管理因素之间强有力的相互作用显然影响到政府的地位和权威，但是由于福利国家的发展以及公共机构涉入国家经济生活，政府作为国家机构的首脑，其作用进一步加强了。这就使得政府的地位达到了惊人的高度，如果政府仅仅是代表那些支持它的政党，或者从这些政党中产生，那么政府是不可能达到这么高的地位。再者，由于政府的作用得到加强，它与经济和社会私有部门相互联系，并处于这种关系网的中心位置，于是，政府就成了各种各样的要求、输入、压力和信息的最终汇集之处。各个国家的传统有所不同，所以一个国家会认为政府更具有代表性，而另一个国家则认为政府更具有行政性，但各个国家有一点是相同的：由于政府同时处于代表和管理这两个领域的最高层，这种地位使得政府可以发挥无人能及的大规模的领导作用。
（2）支持性政党（supporting party）
支持性政党就是指政党政治时代支持政府运作的政党，这些政党是政治生活中比较重要的政党，反对党在某些时候也可能是支持性政党，这是支持性政党与执政党的一个区别点。人们往往把政党看作一个不可分割的整体，其实没有这么简单，政党内部具有互相关联的、复杂的行动机制。政党的那种单一主体的形象与其说是内部活动过程的起点，不如说是内部活动的终点，如其说是正常现象，不如说是例外。要理解政党的复杂结构和行动过程，首先要“拆开”政党，认识政党各个组成部分的性质和含义。政党内部各个组成部分会出现分化，可能在各个组成部分之间造成紧张关系。毛里齐奥•科塔把政党分成议会中的政党、成员党、政府中的政党、选民中的政党、地方政府中的政党、 官僚机构中的政党。
①议会中的政党
议会中的政党由具有相同政党身份的议员组成。政党在议会中的这部分最直接受到选举的影响。一方面，这是对政党的一种制约，因为政党的力量依赖于选举结果；另一方面，与选举的联系又无疑是一种资源，选举使议会党的成员们具有了民主的合法性和权威，而政党其他组成部分则并没有那么明确的合法性和权威。议会党与政府的相对地位受到制度结构的极大影响。在分权模式下，行政机构的存续并不依靠议会多数，这就使议会党无从对政府施加直接影响，不过政党因此不承担对政府保持忠诚的义务。在议会内阁之下，议会中的政党对内阁政府具有重要的约束作用，内阁政府只有取得占多数的议会中的政党的支持才得以维持。当一个政党在野时，议会党有自己的领导层，这个领导层或多或少具有一些相对自主性，而执政时，议会党的领导层进入内阁，与政府的领导层重合，议会党失去了自己的首脑。议会党与政府领导层由不同的形式。议会党的领导层可以处于政府之外，并保持自己的独立性。这样，政党在议会中出现了一定程度上的“双头”领导层：一个领导层处于政府之中，而另一个领导层处于议会党之中。
②作为成员组织的政党
成员党自身必须被看作是一个容纳不同力量在其中进行活动的系统，赞同党的纲领并缴纳党费的成员就是党的“入口”。政党结构的变化对成员党各组成部分的关系相当重要。从群众型政党到卡特尔型政党，普通党员的作用正日益下降，而政党领导层相对于普通党员的行动自由则在相应地增加。政党将立足点转移到公职党。
③作为官僚机构的政党
政党通常会任命一批专业的、领薪水的工作人员来负责中央及地方各级的大部分活动，目的是为了组织和管理党的成员，这一官僚系统会在政党活动中显得非常重要。党的官僚机构不仅是整个党的资源，（在党内）还是控制他的政党组成部分的资源，而且它与任何官僚机构一样，也是一个惰性和保守的因素——党的官员会形成他们自身的利益，这使他们倾向于墨守成规，而不是改革创新。
④政府中的政党
由在内阁中赢得席位的政党成员组成的，在野党没有这一组成部分，但可以把“影子内阁”看作“潜在的政府中的政党”。在民主国家，“政府中的政党”一般只能短期存在，因为没有政党能够确定永久执政。当政党的领导层进入政府后，他们或者将新旧职务集于一身（当然，他们不得不将日常事务委托给党的副主席或党的总书记来办理），或者将自己在成员党或议会党中的职位让给新的领导人。这样就会产生一个有关政府内和政府外的领导人相对地位的问题。在有些情况下，政党真正的领导人是那些只会议会党或成员党的人，成员党、议会党和政府中的领导职务可能并存，其结果是在政党内产生一种分享权力的管理机构。
⑤作为复杂而多样化的系统的政党
最好把政党看作是由多个部分组成的系统，而不是一个不可分割的因素。民主生活的复杂性导致了政党内部产生分化。因此，政党的对外行为受到其内在动力的影响。这些动力来自政党的各个组成部分，也来自各个组成部分之间的相互作用。政党的各个组成部分往往试图最大化自己的目标，而这些目标——例如在选举中获胜、维护党的特性或是在政府中取得成功——互不相同，而且还互相冲突。政党的各个组成部分为作为整体的政党，也为彼此提供了各种类型的资源，由于他们各有特定的目标和利益，它们彼此之间形成了制约。在不同的国家、不同的政党家族以及不同的时期，政党不同组成部分的力量和重要性有很大的差别，这些差别取决于社会的和政治的因素。包括：社会分化的模式、社会分层的构成、获得其他资源的可能性、民主化的阶段、政治冲突和政治动员的格局以及制度安排。在有些情况下，政党的一个或几个组成部分较为弱小或者根本不存在；而在另一些情况下，各个组成部分之间形成平衡。
根据政党各个组成部分的相互关系可以划分政党的类型：①传统的议会党：议会党与成员党相互影响，力量相当；②成员党占支配地位，成员党支配议会党和政府中的政党；③政府中的政党占优势，政府中的政党支配议会党和成员党，成员党和议会党反作用于政府中的政党；④平衡状况：政府中的政党、议会党和成员党相互平衡，共同构成集体领导。
1.2 西方政党与政府关系理论的分析框架
从西方学者对政府与政党关系的研究思路来看，他们先对11个国家的政党与政府关系进行事实描述，深入展开个案研究，并试图通过运用一个统一的内容体系来比较这些国家在政党与政府关系上的异同，从中发现政党与政府关系的基本维度，构建一个考察政党与政府关系的分析框架。尽管概念体系还不是很成熟，但基本反映了近年来西方学者对政党与政府关系研究的努力和成果。这个分析框架包括以下三个方面的内容。
（1）国家和社会的关系是研究政党与政府关系的背景和参照
自从迪韦尔热开创在国家与社会关系的背景下研究政党的范式，这一传统从来没有断过，后来关于政党转型的研究都试图从政党在国家与社会之间的位置变迁来描述政党组织的特征。政党通常被看作是社会与国家之间的联系机制，对政党复杂的组织结构进行解剖，可以发现政党是由许多不同的部分组成的，这些组成部分有些处于国家之内，有些组成部分在社会之内，还有一些组成部分则在国家和社会之外。政党不仅可以看作是将社会引向国家的联系机制，也可以看作是将国家引向社会的联系机制；不仅社会试图通过政党来获取国家资源，国家也企图通过政党来控制社会。一个组织良好的公民社会能够促进国家机构的能力，另一方面，它也离不开国家。如果社会要摧毁国家，那么它将最终毁灭自己；如果国家想要完全控制社会，那么它最终也会因无法承受压力而崩溃。这种逻辑同样适用于政党与政府的关系。政府可以成为政党在国家中的桥头堡，而政党也可以成为政府在社会中的立足点，考察政府的政党性的同时，还必须衡量政党的政府性。
政府与执政党之间关系的方向除了受政党政府的程度和范围影响之外，还受到国家与社会的关系、国家与政府的关系，以及政党与社会的关系的影响。关于来自国家与社会关系的影响，卡茨认为政府的政党性与政党的政府性呈负相关关系：由于公共部分非常庞大，使得政党更加依赖主要由官僚组成的专家，也缩减了政党对于因国家干预主义而膨胀起来的政府机构的控制范围；最终导致政党被政府控制，而不是政党控制政府。关于来自国家与政府关系的影响，卡茨曾列举了一系列影响政党政府力量的条件，这些条件有很多都属于国家与社会分界的国家这一方（政府体制、选举制度、集权化）。米勒将这些条件视为国家操纵政党的机制：国家能够以三种主要的方式来影响政党和政党制度的变动：（1）通过政党法、选举法以及国家对政党的财政补贴这些规定，以直接的方式对政党施加影响；（2）对公民社会中对政党具有
重大影响的部分（即大众传媒、利益集团、经济生活）进行管制和操纵；（3）利用各种国家机构的性质以及他们之间的权利关系来施加影响，这包括国家结构、行政机构、议会、官僚体系、宪法法院以及直接民主的范围。关于来自政党与社会关系的影响，一方面，政党与社会的关系受到削弱：政党的政治社会化、利益表达和聚合等功能正在萎缩，被社会中与政党竞争的社会运动、利益集团、智囊团、独立媒体、民意调查机构所取代；政府甚至可以完全绕开政党，通过更多地采用全民公决或“远程民主”来建立自身与社会的联系。另一方面，政党与国家的关系却正在加强：作为精英—群众的联系机制，政党已经占据了与国家相近的地位，这体现为他们越来越依赖于公共财政拨款，而不是依赖于党费。卡茨和梅尔得出结论：现在政党已经不仅仅是公民社会与国家之间的终结，而是被国家吸收，变成了半国家机构或准国家机构。
（2）职务任命、政策制定和政治恩赐是研究政党与政府关系的主要层面。
以让•布隆代尔和毛里齐奥•科塔为代表的学者就是从职务任命、政策制定和政治恩赐三个层面来研究英、法、德、意等11个国家的情况。
在职务任命层面，不仅政党能控制政府职务的任命，政府也可能控制政党领导层的任命，这取决于是政府依赖政党，还是政党依赖政府？从政党领导层与政府的结合来看，只有在芬兰和法国，大多数担任政党主要职务的人在担任部长后还保留党内职位。在英国，首相并不放弃党领袖职务，在比利时、意大利和荷兰，在政府中拥有职务是与在党的组织中拥有一个正是职务不相容的。显然，这并不意味着政党领袖在担任政府职务后在党内不再有影响力，他们在党内的职务可能只是由一个忠诚的替代者取代。从政府和政党领导人的结合来看，在荷兰，互兼高级职务的现象并不存在；宪法不允许政府成员兼任议会成员，所有的政党也都有规定反对兼任政府职务与政党执委会职务。在英国，这种兼任也少见，不过有一些例外，如保守党的党主席常常是一个部长，工党的首相和副首相是全国执行委员会的成员。可是在芬兰和比利时，相当数量的内阁部长也是其所在党的执委会成员。不过，即使在这种情况下，政党领导层的“政府性”依然是有限的，因为党的领导层队伍往往要比党的部长队伍大得多。在芬兰，尽管所有被任命为政党领导人的部长们依然保留在政府中的职务，但在我们所研究的时期里只有11%的政党领导层成员是政府成员。一般来说，在职务任命方面，政府影响支持性政党的领导层的证据要少些，而政党影响政府机关的证据似乎要更多些。
在政策制定层面，总体上来说，政策往往是由政府和支持性政党共同制定的。政党需要政府去把他们的纲领转变为法定的规则并执行这些规则，而政府则需要支持性政党的赞成票已使他们的建议被议会采纳，并需要这些政党的组织网络在选民中捍卫他们的政策。然而，在政策制定的创制、细化和结果的动态过程中，政府和支持性政党之间的关系在不同的国家之间、不同的政策领域之间很可能极为不同。政府创制的、政党创制的以及共同创制的例子在各个国家中的分布是不一样的，政府创制的情形在意大利、荷兰和德国很普遍，而政党创制的例子在法国很普遍，在英国、比利时、奥地利和芬兰，政党创制与政府创制的例子相当。让•布隆代尔和雅克诺•诺西艾宁在对涉及到8个国家的50项政策的制定过程进行了具体描绘，从这50个政策例子中发现：政府是创制过程中的关键行为者，在政策创制过程中起了很大的作用，尤其是在外交政策领域。而在政策细化阶段，虽然政府以一种重要的方式参与了政策的细化，而支持性政党几乎参与了所有政府创制的政策的细化；在两极化的政治体制中，政策在一定程度上更可能是由支持性政党创制的，而当他们是由政府创制的时候，他们似乎总体上更少一些政党性，而更多一些管理性。
在政治恩赐层面，各国政府行使的政治恩赐的范围、方式是不一样的。作为一种为了政治目标而运用公共资源的特定方式，政治恩赐包括如下8个方面内容：非物质地位的提高；文官系统中的工作岗位；在半官方机构的工作岗位；在公共部门企业中的工作岗位；政府合同和特许；津贴和补助（包括税收减免）；公共建设工程（作为对一些地区的集体奖励）；有关政治拨款的立法。由于政府的行为不过是执政党官员的决定，事实上控制政治恩赐的就是政党而非政府。由于政党的正式产品——候选人和政策是集体性的或公共性的利益，这些利益是同一体制下的所有成员都可获得的，因此政党面临一个集体行动的问题。奥尔森建议的一种解决集体行动问题的方式是在集体利益之外提供选择性激励，即特殊利益，这些利益只有那些为产生集体利益做出贡献的行为者才能获得。政治恩赐可以看作是政党解决面临的集体行动问题的一种方式，这么做的目的要么是为该政党创造一种竞争性优势，要么是为了影响该政党内部的权力分配。
1.3 政府与政党关系的具体模式
政府—政党关系的纬度表明了政党与政府彼此之间或多或少形成了相互依赖。一个纬度是“相互独立”与“相互依赖”形成对应；另一个纬度是“依赖的方向”，即使政党依赖政府，还是政府依赖政党。一方面，政府与支持性政党具有一定的相互独立性，确实存在政党与政府互不干涉的领域，而这个领域在不同的国家和不同的时间都有所不同。例如，与国内事务相比，政府在外交事务中要更加独立于政党。另一方面，如果政府和支持性政党之间是一种相互依赖的关系，这种关系的一个极端情况就是政府完全地依赖支持它的政党，另一个极端情况则是政党完全地依赖政府，而在这两个极端之间则存在政府与政党彼此施加影响的情况。当然，真实地世界没有这种“纯粹”的情况，也不可能将各个国家在三变形中进行准确的定位，但是确定这两个纬度有助于我们对不同时期各个国家的状况进行粗略的定位。
（1）影响政府与政党关系的基本因素
①政体对政府与政党关系的影响
政府和政党的权威来自国家的政体，因而，政体对政府和政党关系有着重要影响。政党存在的主要原因之一是沟通人民和政府之间的联系，如果政党的“代表性”很突出，那么这种联系就是自下而上的；如果政党主要发挥“动员”作用，那么这种联系就是自上而下的。在这两种情况下，政府和支持性政党之间都建立了一种密切的联系。在美国，由于行政机构和立法机构都很强大，而这两种权力的权威性来源又是分别产生的，所以美国的政府与政党的关系的范围就被缩小了。
②政党制度对政府与政党关系的影响
一个国家内已经存在政党制度可能会影响到政府的结构和决策过程，而各政党内部特征的差异则会影响政党之间相互联系的方式，从而使政府与政党的关系产生某些变化。影响政府与政党关系的政党制度并非指表面上的一党制、两党制还是多党制，而是指“一党多数政府”、“一党少数政府”和政党联盟组成的政府，两党制下往往是一党多数政府。在一党多数政府和一党居于支配地位的政党联盟内，政府的影响力是相当大的，政府对政府成员以及政党高层精英人士的构成也有影响：政府成员起初是来自党内高层，这是政府成员和党的精英人士会出现真正的“融合”。联合政府情况下，政府成员通常由政党决定，而政府政党高层精英的组成几乎没有发言权。政府之外的政党领导人挑选部长，然后把名字告诉给新任总理。少数以党政府的情况局与上述两类政府之间，只有参加政府的政党才能参与决定政府的构成。
③政党组织结构对政府与政党关系的影响
政党的组织结构和组织原则会影响到政党的凝聚力，组织严格的政党更能作为一个统一的行动者发挥作用，同时能够通过其进入政府的政党成员施加影响。政党越具有凝聚力，它就能够对政府产生更大的影响，另一方面，政党越能表现出凝聚力，政府就越能够通过控制政党高层来影响政党。究竟是政府占支配地位，还是政党占支配地位，政党的内部组织特征可能对此起着决定作用。
④领导层的职位配备对政府与政党关系的影响
领导层的职位配备有三种情况：第一种是领导人只占据政府领导职务；第二种是只占据政党领导职务；第三种是同时占据政府和政党的领导职务。第一种类型包括总统制下的行政首脑，他获取权利的基础是民众的支持，而不是政党的支持，他会强调政府相对与政党的作用。第二种情况下，不占据政府领导职务的领导人的目的是最大限度地确保政府和政党之间的依赖关系，使这种相互依赖有利于政党，当然，这么做的前提是，政党必须有凝聚力。第三种情况下，同时担任政府和政党领导职务的人拥有最多的资源，这些领导人可以有两种选择：他们可以使政府与政党关系朝政府主导的方向发展，当然这会引起党内的不满；他们也可以用党的“政治”要求来抗衡政府的“技术”要求，从而在政党和政府之间实现平衡，长期来看，这种战略可能更有效。
（2）政府与政党关系模式的类型
政党—政府关系主要有以下几种模式：
①政府与政党相互独立，政府行政机构具有独立的合法性来源，例如，美国和其他一些总统制国家就接近这种情况；
②政府与政党关系模式的第二种极端类型是政党依赖于政府，这类情形多见于新建立的国家，特别是第三世界国家。墨西哥的革命制度党（PRI）是最典型的例子。支持性政党作为唯一的政党，成立它的目的就是为了帮助政府领袖动员并且控制群众，英国保守党政府也是相对接近“政府占支配地位”的状况。支持性政党和政府领导层形成了“融合”，（fusion），而这种“融合”更有利于政府而非政党。
③第三种极端类型是传统上的苏联式国家。国家领导人由政党领导人任命，政策是由党的领导层而不是国家的领导层提出的，就像政党依赖政府的制度一样，这种制度也是一种“融合”，但是这种“融合”有利于政党而不是有利于政府。
④除了以上三种比较极端的模式，多数情况下，政党与政府都存在于“相互独立”和“相互依赖”之间，只是程度或倾向不同，并在其中留有一些回旋的空间和余地。
（3）英国与美国党政关系模式的比较
英国和美国，都实行自由民主制、两党制，英国的首相由执政党的领袖担任，美国的总统是当然的执政党领袖，都存在党的各级组织机构。他们的区别究竟在哪？从分开还是合一的角度是看不出来的。然而，英国的支持性政党与政府的关系远比美国支持性政党与政府的关系密切。
从政党领导层和政府领导人的关系来看，在英国，是先有政党领袖，再由政党领袖担任政府最高职务；而在美国，是先获得总统提名或赢得总统大选，当选总统自然成为政党领袖。英国保守党的领导人实际上是由议会党选举产生的，党内的其他同僚只起到某种形式上的批准作用。工党的所用组织都参加对政党领袖的选举，工会、选区代表、社会主义团体与议会党一起参与选拔政党领袖的过程。在多数情况下，党的执政前甚至很久以前，其领袖就已经选出，一旦党在大选中获得议会多数席位，其领导人就自然而然地出任首相。在美国政党中，不是每个被认为是政党领袖的人都在正式的党组织总拥有重要的职位，他们甚至可能不担任任何职务。虽然美国两大党有很多领导人，但是没有一个集体性的机构能够被合理地确认为“领导层”。在总统所在的政党中，最接近政党领袖的是总统本人，但必须强调的是，他之所以成为政党领袖，是因为他赢得了总统提名，而不是因为它是政党领袖后才赢得总统提名，而且，他能够继续领导政党是因为他赢得了总统选举的胜利。尽管从形式上看，全国委员会主席是由委员会选举的，但对于执政党而言，主席实际上是由总统任命的。
从政党政府领导人对政府和政党的政治任命来看，在英国，内阁的职务任命既不具有完全“依赖性”，也不是完全自主的。首相对于大臣的任命有很大的自主决定权，但是有一个非常重要的限制：大臣必须从议会党成员中挑选，而且必须适当地考虑党内各种下属组织的情况。当一个政党在野一段时期后重返政府时，就会出现议会党领导层向内阁“横向移动”的情况，实际上，政党的领导层已经整体上消失了。这种情况类似于一支管弦乐队，从一个小的礼堂转移到另一个大的礼堂，而指挥可以在这个过程中对乐队进行适当调整。在美国，总统一旦当选，就独自拥有任命和解雇政府其他成员的权力——只不过多数高级官员的任命须经参议院批准，与英国不同，美国的议员不能担任政府部长，所以不能从议会党成员中提名。被总统提名担任部长的人多数不在政党中拥有职位，与总统的私人关系是影响政府任命的最重要的因素。虽然美国政党在美国政府运作过程中发挥了重要作用，由于缺乏强大的政党组织，它只是代表了一定的政策倾向，它是组织竞选活动并构建国会运作制度的框架，它是具有亲和性的一种模式
，也是建立联盟和相互支持的一个起点。但是，作为行动主体的政党，其自身的影响力在于它的组织能力和凝聚力，而这些恰恰是美国政党所不具备的。
1.4 西方政党与政府关系的实质
西方党政关系既非党政完全分开，也非党政完全合一，而是既有区分、分开的地方，又有重合、合并的地方。要看清楚西方政党与政府关系的实质，不在于看它们是党政分开还是政党合一，而是要看清楚政党与政府在有分有合中究竟谁占主导地位，是政党依赖政府，还是政府依赖政党，以及相互依赖的程度。
党政与政府的性质、职能、目标都有本质区别，决定了它们在组织机构、人员分工方面必然有分开的地方，更重要的是它们内在运行逻辑和规则不同。另一方面，政府具有政党性，政党具有政府性，支持性政党与政府又存在重合部分，执政党政党与政府结合在一起，执政党在职务任命、政策制定、政治恩赐方面控制了政府，政府对政党也施加影响，政党与政府是相互交融的，两者难解难分。如果我们仅仅从党政分开还是党政合一的角度来考察党政关系，似乎很难看出各国在党政关系上的不同，其实它们之间存在巨大差别。由于政府和政党有很多差异，政党——政府的关系也产生了很多种形式，独特的传统、特定的发展形式、不同的制度安排以及各种各样的国内外挑战都会使政党政府呈现出不同的形式。
政党与政府是非常复杂的实体：它们是各种博弈运行于其中的系统。从政党这部门来看，一种博弈是关注如何保持成员党的特性和成员党在组织上的团结；另一种是选举博弈，其目标是保持并扩大党在选举中获得的支持。而第三种博弈的目标是赢得对决策过程（尤其是对政府）的控制。这些博弈彼此联系，但在一定程度上也是相互独立的。而从政府这部门来看，则同时涉及到代议性博弈和行政性博弈。政府和政党是在不同程度上相互重叠的两个系统。在这两个系统中，各种政治主体利用他们可获得的资源进行博弈，并受到每个系统所特有的制约。这两个系统中的政治主体在一定程度上是相同的。各种政治参与者在不同的政治系统中所获得的资源并不是均等的，资源只能在一定限度内从一个系统流向另一个系统，而每个系统的运作都受到特定的制约。政党政府的关系就构成了这两个系统的交汇之处。
政府与政党的关系可以看成是政府中的代议性政治家与那些政府外的代议性政治家的关系，政府只不过是参与代议性博弈的政治家中的一个较大集团的一部分。在20世纪，政党一直是将所有代议性政治家集合在一起的“壳”，从这个意义上来说，政党—政府关系成为了一种“党内”关系——党内不同层次、不同集团的领导人之间的关系。政党越是一个坚强的、具有明确性质的组织，这一共同的机构就越能使政党的各种政治家保持真正的团结，并降低他们因参与各种不同的政治博弈而产生离心作用。当政党性质的明确性和政党组织力量下降时，政党这个“壳”会变得非常脆弱。
政党政府关系中占主导地位的究竟是“代表”(representative)因素，还是“领导”(leadership)因素。如果要区分这两种因素，那么必然要区分政府的“政党”基础和“管理”基础。政府不能只被看作一个“代理人”（agent），而把政党看作是它的委托人（principal)。事实上，政府从未屈从于支持性政党，而且也不可能仅仅屈从于支持性政党。因为政府必须把党的观点转化为公共的政策，所以它必须表现出高水平的技能和较高的政治技巧，也就是领导的技巧：政府如果只是作为政党的“代理人”，实际上就不可能展现这些才能。此外，政府还要关注许多“管理性”问题，它必须面对这些问题并加以解决。因此政党和政府之间必须要有一定的回旋余地，也许是大量的回旋余地，使政府成员一方面作为国家领导人得到公民承认，另一方面又保留于他们所属的政党的联系。如果要发展一种令人满意的政党——政府关系的话，政党与政府之间的联系就必须不仅使政党与政府有所关联，同时还要赋予政府想到的自由。显然，没有一个简单地解决该问题的方式。不论在西欧还是其他地方，各种政党政府的形式在很大程度上都是在黑暗中摸索，希望有一种解决方式可以保持一种平衡：一方面使政党有正式的影响力，另一方面使政府有自由行动的空间。无论在三权分立体制下还是在议会内阁制下，政府和立法机构之间的关系非常复杂，同样，我们也找不到有关政府——政府关系的“神奇公式”，可以一劳永逸地做出解释。至今，政府与支持性政党的关系缺乏理论上的指导。
2．我国党政关系的历史变迁
有专家把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期，大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争，基本上沿袭了抗日战争时期党政关系的模式，党不直接指挥国家政权机关的工作，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员负责同志和党的组织来实现。二是“以党代政”时期，大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会，尤其是1958成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，党中央直接领导国家五个大口的工作。正如毛泽东所说，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”三是“党政分开”时期，大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会，这是在邓小平主导下的中国党政关系改革时期。核心是解决“党政不分，以党代政”，探索党如何善于领导的问题，使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，使国家政权机关的工作更有效率。四是“以党统政”时期，大致从1989年6月至今，尤其是十六大报告中提出党要“总揽全局、协调各方”。这一时期对十三大报告中踢法进行了修正，一是认为党的领导包含的政治领导、思想领导、组织领导三方面内容缺一不可。二是强调党对政权机关的领导是统一领导。三是党对基层工作的领导是加强的问题而不是削弱，要把基层组织建成政治领导核心。
实际上，建国以来如何处理好党政关系一直是我国政治建设和政治体制改革的重要内容，伴随着我国政治模式和治国理念的变迁。党政关系在不同时期朝着不同方向发展，建国来一直到70年代末，大致朝着“党政不分、以党代政”的方向发展和强化；改革开放以来朝着“党政分开”的方向发展。近年来，随着我党对党政关系认识的深化，逐步调整了党政关系发展的方向，朝着党政平衡和党政和谐的方向发展。
3．党政领导班子配备改革与党政关系
党政关系包括或涉及多种形式和体制，并影响到组织人事、机构设置、政策制定等多个方面。领导人在党和政府领导机构中的任职情况是政党关系的重要因素，对于党和政府领导体制运行起着关键性的作用。
2006年至2007年，地方党委进行集中换届，根据十六届四中全会的决定和部署，在这次换届中，地方党委减少了副书记职数，推行常委分工负责制，同时扩大党政领导成员交叉任职。从实际情况来看，各级地方党委都减少了2-3名副书记，多数地方只保留了1名专职副书记，并同时增加了1-2名交叉任职的领导成员，乡镇党委与政府交叉任职的幅度更大，不少地方的乡镇党委书记和乡镇长由一人担任。党委副书记的减少，以及党政领导成员交叉任职的扩大，必将对党政领导体制和党政关系产生重大影响。
3.1 这次换届改革的背景和成效
地方党委换届以前，各地普遍存在以下问题。
一是党政领导成员分工重叠，一项工作或领域既有党委成员分管，又有政府班子成员分管，工作权限不明确，职责不清晰。如对农业、政法、宣传、教育、文化等工作，党委有副书记或常委分管，政府有副县市区长分管，致使一项工作往往需要多头请示汇报，决策周期长，甚至出现副书记与常委、与政府副职相互推诿或意见分歧，导致下级无所适从，贻误工作，增加了行政成本降低了工作和决策效率。
二是党政领导机构职责权限不明晰，协调不畅。党委会与政府常委会之间的职权界限不清，党委会过多包揽政府事务，本来属于政府常委会决策事情都拿到党委会上决策；有些地方则是政府职能不到位，政府常委会难以承担应有的责任；有些党政班子特别是党政主要负责人不够团结协调，导致两套班子闹矛盾，难以协调，影响党政领导体制的正常运行。
这两个问题都与领导职数过多有关，主要是副职过多，包括党委副书记和政府副职都太多，领导职数过多必然导致分工重叠、职责不清。这次换届主要减少了地方党委副书记的职数，有利于减少领导成员分工重叠，有利于减少决策层次，为进一步调适党政关系提供了条件。扩大党政领导成员交叉任职，可以从总数上减少领导职数，又避免了党政领导分工重叠的问题。
3.2 地方党委换届后需要完善或进一步改革的地方
减少党委副书记和扩大交叉任职，启动了地方党政领导体制改革，但是这项改革似乎还远未完成，改革和完善党政领导体制还有很多工作要做。这次换届改革后，在实际运行中还存在一些困惑或“两难”问题。一是专职副书记的去留和分工问题。是继续把专职副书记都取消，还是保留一个专职副书记，如果保留专职副书记，那么专职副书记的分工和职责怎么确定？如果专职副书记分管党务工作，组织、宣传等不少重要党务工作已由其他常委负责，如何分管？如果仍然分管组织、宣传等工作，势必又出现分工重叠问题。如果是仅负责其他常委未能分管的诸如工、青、妇等工作，又与其作为专职负责党委工作副书记的地位不相适应，容易出现“专职不专”的现象，实职可能“虚设”。同时，也与干部配备中要求其资历和能力相对较强的情况不相符。还有书记授权的问题，实际运行中存在两种情况，一种是书记授权充分，专职副书记很忙，疲于应付各种会议及事务；另一种情况是书记授权较小，专职副书记则显得清闲，没有多少事可干。二是常委是否分管政府工作的问题。实行常委分工负责后，常委在分管党委工作的同时，是否分管政府工作？不少在县级领导岗位工作的同志认为，常委不分管政府某一方面工作，就成为事实上的党委部门领导；而分管政府某一方面工作，又必然涉及政府部门，依然存在多头领导的问题。
这次换届减少了副书记的职数，但是党政领导职数依然很多，不仅党委常委没有减少，还有那么多的政府副职。减少政府副职将是下一步改革应该考虑的事情。
3.3 党政领导成员交叉任职与党政关系
党政领导成员交叉任职究竟应该占多大的比例才是合适的？如果交叉任职过少，则必然导致官多为患，抑或重复分工；如果交叉任职过多，则可能出现党政不分。党政领导成员交叉任职过多和过少的问题在我国都出现过，20世纪80年代以前，党委成员兼任政府职务的比例很大，从中央到地方都存在这样的问题，党政分开的改革首先就是减少党委成员兼任政府职务的比例，1980年以后，一些省、市、自治区减少了党政交叉兼职，省委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，逐步改变党委常委都兼政府职务的状况。然而，今天我们面临的又是党政领导成员交叉任职比例过小问题。根据党政平衡的原则，如果党委班子成员与政府班子成员的人数大体相当，那么交叉任职的比例应该占党政领导成员的二分之一为宜，也就是说，党委班子和政府班子都有一半成员在党政同时担任领导职务。
党政领导成员交叉任职不仅存在比例问题，还存在如何交叉任职的问题。目前的交叉任职缺乏制度化，甚至可以说十分混乱。各个省的情况都不一样，甚至一个省每届班子也不一样，具有人格化的特征。一般来说，不在政府担任职务的副书记或常委不能分管政府工作，既然要分管政府工作，就必须同时在政府任职；交叉任职的情况一般应该是在政府任职的成员同时成为常委，是因为他在政府任职需要进入党的常委会，而不是因为他由于担任党的职务而区分管政府工作。
党委书记究竟应该是兼任人大主任，还是兼任政府首长？地方党委书记兼任人大主任已经比较普遍。有的学者认为，地方党委书记兼任人大主任是依法执政、规范党委与人大关系的一项重要举措，有利于更好地发挥人大作用，提高人大地位，从而加强人大监督权的实施。笔者不赞同这种观点。党委书记兼任人大主任容易出现新的以党代政，党政不分的弊端。与其让党委书记兼任人大主任，不如让党委书记兼任地方政府首长，从运行规则上来看，人大规则是合议制，而不是行政首长负责制，党委书记兼任人大主任，必然把“一把手”的规则带入人大，破坏了人大的合议制规则，而党委书记兼任政府首长，在政府则可以名副其实的实行政府首长负责制，与实际情况比较相符。
（本章完）