既然已经对行政职能的性质进行了以上的研究，对立法这个问题再做一些解释说明似乎也是有必要的。“是谁有权利制定法律呢？掌握着巨大权力并可以规定社会中其余的人应该做什么和不应该做什么的那个人或那群人，要具备什么样的特性呢？”

这些问题的答案是及其简单的：立法，就像人们通常所理解的那样，不是人力所能完成的事情。永恒的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我们应当研究的。社会的职能不能延伸到法律的制定，只能对法律做出解释；它不能判定，只能宣布事物的本质所已经判定了的事情，而这种事情的正当性是当时环境导致的自然结果。

孟德斯鸠说：“在一个自由的国家里，每个人都是自己的立法者”[1]。在纯粹属于个人的问题上，这样说是不正确的，除非是在之前已经讲过的那种有限的意义上。作决定的是人的是非之心，“不像一个亚洲的法官，根据自己情感的起伏来行事，而是像一个英国的法官，不会去制定新的法律，而是忠实地宣告他所查明的已经制定好了的法律” [2]。在行政权力这个问题上，也需要做出相同的区别。严格来说，一切政权都是行政性的。对于现在我们所看到的人来说，有时似乎必须借助于强力来压制非正义；为了同样的理由，这个强力应该尽可能地交由整个社会来掌控。因此，社会的权力就延伸到了对正义的共同支持上。但是，一旦社会稍微越过正义的界限，它的正当权力也就立即结束了；它的成员由于必要还是可能服从它的；由于必要社会也还是可能行使这种权力的，正如一个人因为没有明确的是非之心而服从自己模糊的是非之心一样；但是，永远不应该把这种权力同真正的责任感给予我们的教训或根据公平真理所做出来的决定混为一谈。

[1]参见《论法的精神》第十一章第六节。

[2]参见斯特恩的讲道集：《论真正的良心》。