一、高等教育规模扩张与办学管理体制变革
“**”结束后，为了应对工作重心的转移和现代化建设对人才的迫切需要，政府不断扩大高等教育规模，但受政治因素的影响，在不同时期表现出较大的起伏。下表勾勒了不同时期高等教育规模扩张的情况。
表5-3 20世纪70年代到目前我国高等教育发展规模与同期主要政治事件比照
续表
在20世纪90年代初期之前，高等教育基本上属于精英教育，1990年，高等教育毛入学率仅为3.4%，从1999年扩招开始，中国高等教育开始向高等教育大众化迈进。1999年普通高校招生数比1998年增加了47.4%，2002年高等教育毛入学率达到了15%，2006年达到了22%。从普通高中升学率来看，也从90年代初的27%，增加到2010年的83.3%。见图5-4。
图5-4 1949—2010年高等教育毛入学率与普通高中升学率（%）
图5-5 1996—2006年普通高校招生年增长率（%）
高等教育规模扩张要求高等教育办学和管理体制随之变革，逐步形成了三级办学，以省为主的办学管理体制。
“**”之后，为了应对经济建设对大规模人才的迫切需求，教育领域重提了“两条腿走路”和“两个积极性”的办学方针。在1978年全国教育工作会议上，教育部部长刘西尧提出，高等教育要实行多种学制，在办好四年或五年制普通高等学校的同时，大力发展两年和三年制的高等专科学校。同时，大力发展电视、广播、函授、夜校等业余学校，在厂矿企业、财贸部门、研究设计机构和农村积极发展业余教育，使大量的在职干部、工农兵群众和上山下乡知识青年，通过这些途径达到中专或大学水平。另外，加快建设新的高等学校，做到每个省、市、自治区都建立起各有特点的高等教育体系。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。中央部门和地方办的高等学校，要优先满足主办部门和地方培养人才的需要，同时要发挥潜力，接受委托，为其他部门和单位培养学生，积极倡导部门、地方之间的联合办学。
在20世纪80年代中期以后，中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制初步形成。为了落实《中共中央关于教育体制改革的决定》中对三级办学体制的规定，国务院颁布了《高等学校管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行规定》，同时，一些省（自治区）对下属中心城市如何管理所属高等学校也做出若干规定，初步奠定了三级办学体制的法律基础。在传统上高等教育发达的地区，如东部和中部的部分省份，基本上建立起三级办学体制。以1988年辽宁省普通高校为例，全省共有高等院校63所，中央各部门所属院校25所，占39%；省级各部门所属院校19所，占30%；地市级各部门所属院校19所，占30%；重点高等学校4所，占6%；地市级城市办学，最为典型的就是各个地市基本上都开办了师范专科学校。鼓励地市级中心城市办学，不仅有利于促进高等教育与地方经济建设和社会发展的紧密集合，而且有利于扩大高等教育的供给，在一定程度上弥补了前两级办学体制的不足。不过在西部、边远以及中部的部分省份，如四川、贵州、云南、甘肃、宁夏、青海、海南、山西、内蒙古等，基本上还是中央和省两级办学，并且以省级为主的办学体制。[1]
在20世纪80年代中后期，办学体制的另外一个特点是条块分割的局面依然突出。从20世纪50年代开始，高等教育领域学习苏联经验建立起来的是一个国家集中计划，中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制，这种办学体制是与当时高度集中的计划经济体制相适应的，它对于迅速接管和改造高等教育，培养社会主义各行业所需的专门人才曾经发挥了积极的作用。在1958年到1960年间，这种办学体制由于被认为抑制了地方的办学积极性而被打破，形成了以地方办学为主的局面。但是，高等教育的“大跃进”使政府重新调整了中央和地方的关系。1963年《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》的颁布促成了中央和地方分别办学、分别管理的条块分割格局的基本形成。“**”后，高等教育办学管理体制的重建沿袭了这一体制，到20世纪90年代初基本没有改变。1982年《关于加速发展高等教育的报告》发布后，鼓励各部门、行业（包括大型企业）办学，从中央到地方形成了各个部门、各行业垂直办学的体系。根据对1988年全国普通高校的统计，全国共有高等学校1075所，中央各部委所属院校352所，其中，国家教委所属院校36所，占3%，中央其他部委所属院校316所，占29%；地方所属院校723所，其中，地方教育部门所属院校497所，占46%，地方其他部门所属院校226所，占21%。[2]
中央和地方、行业和部门分别办学、分别管理的体制，曾极大地推动了高等教育的发展。但同时存在的问题是：（1）学校及专业低水平重复设置，办学的规模和效益难以提高，主要体现在：其一，行业阻隔导致培养的人才难以在不同领域有效流动；其二，对于共同需求的专业，却由于不同的行业办学而要重复设置；其三，不同行业由于办学经费有限，办学规模效益低下。根据1992年的统计，13.1%的本科院校在校生不足1000人，15.2%的专科院校在校生不足600人。[3]这相对于我国人口众多，资金短缺的国情而言，是很大的浪费。（2）中央和地方以及部门、行业之间的壁垒不利于政府职能转变和促进高等学校主动适应经济和社会发展的需要，面向社会自主办学、自我发展。教育管理体制改革的目的在于转变政府职能，由先前的直接管理转变为间接管理，充分发挥学校的办学自主性，使高等院校建立起主动适应社会主义市场经济的自我发展和自我约束的机制。但条块分割的办学体制却使学校的管理政出多门，受到多头约束，与政治、经济体制改革的目标相悖。因此，就需要改革以往的“条块分割”的办学和管理体制，逐步走向“条块有机结合”的发展道路，以优化高等教育的结构和布局，促进高等学校的自主发展。
到20世纪90年代中后期，教育体制与经济体制改革的不对称性日益突出，因此，1993年的《纲要》针对计划经济体制下政府对教育包得过多、统得过死等弊端，提出了对办学体制、管理体制进行改革的途径和方向。此后，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》和《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，逐步推行“共建、调整、合作、合并”的方针，淡化和改变学校单一的隶属关系，加强省级政府统筹和条块结合，基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。同时要求通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校。根据对2007年全国普通高校名录（截止到2007年5月18日）的统计，全国共有普通高校1909所，其中中央部委所属院校约为110余所，占5%左右。还以辽宁省为例，全省共有高校79所，其中中央部委所属院校5所，占6%；省属院校74所，占94%。[4]这就表明，中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制初步形成。
新的办学体制的形成，极大地促进了高等教育的区域布局，特别是高职高专院校在其中发挥了重要的作用。从下图可以看出，不同省份在高校扩招之后，普通高中升学率普遍提升，当然，区域不均衡的问题依然突出。北京、上海的学生接受高等教育的机会明显多于其他省份的学生。
图5-6 1991、1998、2005年各省普通高中升学率（%）
与此同时，由于市场的介入，高等教育由政府垄断供给的局面被打破，形成了政府和社会力量共同承担的格局。民办高等教育的兴起自不待言，公立高等教育也出现了种种市场化的运作形式。如独立学院、大学城、公立学校转制等。这些学校的出现客观上扩大了高等教育的入学机会，并给予了人们更多的选择机会。但同时其高额的学费引发的对入学机会的影响，是否对这类学校的学生给予资助（包括提供国家助学贷款）依然有待进一步的评估。
另外，我国一直在执行对少数民族各方面的扶植和优惠政策。新中国成立后，就开办高等民族院校，在“教育革命”时期通过下放和内迁，使内地、西部高等教育有了进一步的发展。改革开放，特别是西部开发战略实施，对少数民族地区高等教育入学机会的分配产生了重要的影响。就已经升入高中的学生而言，升入中央部属院校机会最多的省份是西藏、青海和宁夏。[5]这充分体现了国家战略安排对高等教育布局，进而对高等教育入学机会分配的影响。
高等教育规模扩张还导致对高等教育层次和结构的冲击。“**”后，高等教育规模的扩张主要是在中央行政指令下通过大规模发展正规教育体系而实现的。[6]我国的正规高等学校基本划分为两类，普通本科和普通专科院校，后来发展起来的高职高专院校由于在发展定位上与专科院校基本相似，本书中将其划分为后一类。
高等专科院校在前两个时期的发展一直受到抑制，往往成为保障质量的“牺牲品”。“**”后，为了培养经济发展急需的专门人才，高等专科院校重新受到重视，作为“两条腿”走路的举措之一，1982年，《关于加速发展高等教育的报告》指出，高等教育要千方百计克服困难加速发展，调整高等教育内部层次结构，增加专科和短线专业的比重。同时，鼓励有条件的本科院校办专科，积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。然而，到了20世纪80年代中期，在高等教育快速发展的同时，出现了片面追求数量，盲目追求高等层次，学校及专业重复设置等问题。为此，当时的国家教委主任李铁映在1989年指出，全国高等学校的总数不再增加，对高等学校从低层次向高层次升格，原则上也不再批准，鼓励各学校、各专业在所在层次上办出特色和水平。[7]
进入20世纪90年代之后，本专科发展不均衡的问题已日益突出。1993年的《纲要》和《纲要实施意见》提出，要着重加快高等专科教育的发展，发展地区性的专科教育，特别注重发展面向广大农村、中小企业、乡镇企业和第三产业的专科教育。在发展专科教育的同时，高等职业教育的发展也越来越受到重视，1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，要积极发展高等职业教育，除对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办（简称“三改一补”）发展高等职业教育之外，部分本科院校可以设立高等职业技术学院。此后，高等职业院校开始快速发展。不过，制约高职高专院校发展的制度性因素依然突出，主要体现在：其一，由于高职院校归地方管理，并由地方财政负担学校的运转，但地方又没有足够的财力给予支撑，导致这类学校只能通过高收费进行维持；其二，由于高职院校定位模糊，加之就业市场的不成熟，使得他们的发展举步维艰。
高等院校层次结构的不均衡一方面会抑制高等教育的规模发展；另一方面，在高等教育规模扩张时则会加剧高等教育内部的紧张，导致质量与规模之间的矛盾，影响高等教育的健康发展。[8]在我国高等院校扩招初期，普通本科院校承担了很大一部分扩招的任务。这固然有原来的专科院校升级，高校合并等方面的原因，但同时也说明，我国的高等职业教育发展缓慢。这种局面直到在2003年后才开始有所改观。见下图5-7、5-8。
图5-7 1992—2006年普通高校校均规模变化曲线 （单位：人）
图5-8 1986—2006年普通高校本、专科招生比例（%）
到目前为止，我国高等教育体系大致可划分为三个层次：第一层次是国家和地方重点建设的“211”院校和“985”院校；第二层次是地方政府办的普通本科院校；第三是地方政府开办的高职高专院校。但是这三类院校自成体系，在一定程度上还存在着竞相攀比的趋势。因此，还面临着对三类院校进行进一步规范和均衡的问题。