一、高等教育入学机会分配的制度构建
为了实现上述目标，教育“革命”时期的教育发展策略与新中国成立初期“移植苏联经验”，偏重“正规”教育，偏重“集中控制”的策略有所不同，它更强调调动一切积极的因素，依靠群众发展教育事业。不过这一策略总是在试图冲破现实的制约与对理想的追诉中交织进行，具体体现在以下两个方面。
（一）教育行政管理权的下放
教育管理权下放是在发挥“中央和地方两个积极性”的指导思想下进行的。从1958—1963年，各级教育事业管理权下放，主要由省、市、自治区进行管理。1958年8月，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，强调“必须改革过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强对地方教育的管理和领导”。在1958年9月颁布的《指示》中更进行了明确规定，此外，中共中央还颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，这些规定主要有以下几个方面的内容：
1.为了在教育工作中既能发挥中央人民政府各部门的积极性，又要发挥地方的积极性，全部的小学、中学和大部分的高等学校……已经下放给省、市、自治区管理。
2.今后教育部和中央各主管部门，应该集中主要精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策，综合平衡全国的教育发展规划，在中央领导下协助地方党委进行思想政治工作。
3.过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章、制度，地方可以结合当前工作发展情况，因地制宜、因事制宜地决定存、废、修订，或者另行制定合适于地方情况的制度。
4.各大协作区应该根据自己的实际情况和需要，建立起一个完整的教育体系。各省、市、自治区也应该逐渐建立起这种比较完整的教育体系。然后，每个专区，每个县也应该这样。
5.没有设立综合大学的省、市、自治区，可以新办或者以现有的专业学校为基础办一所综合大学。
6.各个地区的招生计划，由各省、市、自治区和协作区初步汇总和平衡；然后由中央进行全国范围的汇总和必要的平衡。
……
根据以上的规定，中央的权限被限定在制定教育规划和确保党对教育事业意识形态的领导和控制上面，而高等学校的办学权和管理权被下放到地方。在1958年，原来由中央有关部门举办的229所高等学校中的187所（约占总数的81%）下放地方，这一政策极大地调动了地方办学的积极性。通过教育“大跃进”，全国绝大多数地区，基本上做到了人民公社队队有幼儿园、小学，社社有初中，县县有高中，专区有中等专业学校和专科学校，省、市和自治区有各类高等学校的局面。[1]各地基本上都建立了包括综合大学在内的高等教育系统，一批省属的、地方性大学应运而生。如北京化工学院（成立于1958年9月）、大庆石油学院（1960年改建）、江苏工学院（1960年新建）、华东工学院（1960年新建）、湘潭大学（1958年新建）、暨南大学（1958年新建）等。[2]此外，各地还自主建立了一批有地方特色的学院。其中，中医学院就是一个很引人注目的例子，在1950—1960年间，几乎每个省和自治区都建立了一所中医学院。[3]先前没有或者仅有个别高等学校的省份，如青海、宁夏、新疆、内蒙古等省份经过自己的努力或在其他学校的援助下都有了很大的发展，如新疆大学（1960年10月成立）。一批来自内地知名高校的师资对于推动地方大学的发展也发挥了积极的作用，如北京师范大学的毕业生支援了青海师范大学的建设，清华大学的毕业生支援了内蒙古工程学院的建设。
在“**”时期，教育“革命”贯彻毛泽东关于教育、医疗、卫生事业面向农村的主张，高等教育资源的城乡、区域分布有了进一步调整。大批农业院校被下放农村或“内迁”。全国原有的52所农业院校有17所被撤销，搬迁23所。医学院校的情况也是如此。同样，其他大学也是“越办越向下”，北京迁往外地的大学计15所。[4]截至1971年，全国共搬迁或裁并106所高等学校。[5]高等院校的下放严重影响了学校的教学和科研工作的开展，这一点毋庸置疑。但它也直接改变了高等教育资源的布局结构，随着一些内地和沿海高等学校的“内迁”，高等教育基础薄弱的西部省份有了进一步的发展，许美德称其为社会主义计划体制的胜利成果。[6]
如果不把教育“革命”时期的调整考虑进来，我们可以看出，在这一阶段，促进高等教育地区布局的发展在很大程度上是以地方群众的积极性为基础的，它与“院系调整”时期的宏观计划和集中管理存在很大的不同。而这一政策产生的结果已基本奠定了我国高等教育的布局结构。
在这一时期，高等学校的数量及入学人数增长幅度都是惊人的。见表4-1。
表4-1 1956—1965年高等学校在校生人数和招生人数
由于高等教育的过度发展，超越了当时国民经济的负担能力，特别是超越了农业生产水平，也超越了教育事业本身。1960年中央文教小组向中共中央呈报《1961年和今后一个时期文化教育工作安排的报告》，重申了1959年提出的“调整、巩固、充实、提高”的方针，提出高等教育要把质量摆在第一位。对新建高等学校必须进行整顿，集中力量办好64所重点高等学校。同时还讨论了“缩短战线、压缩规模、合理布局、提高质量”等问题。1962年，中共中央批发了教育部党组《关于进一步调整教育事业的规模和精简学校教职工的报告》，要求对教育事业，特别是对高等学校和中等专业学校进行进一步的调整。根据中央的批示，从1962年开始，高等学校被大幅度裁撤合并了，特别是专科学校，保留下来的高等学校逐步缩小规模，并确定今后高等学校基本上由国家办，其中，认真办好一批重点学校。1963年，中共中央、国务院颁布了《关于加强学校统一领导，分级管理的决定（试行草案）》，决定对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两极管理的制度。[7]同年，又增设了四所重点大学，重点大学总数达到68所。与前一阶段相同，专科学校同样成为保障教育质量的“牺牲品”而被大量裁撤。在“**”时期，高等学校招收“工农兵学员”，不分本专科。
图4-1 1949—1969年本、专在校生比例（%）
经过调整，高等教育的规模开始大幅度缩减。到1965年，全国共有高等学校434所，属国家直接举办的34所，中央有关部门举办的（也属国家举办）的149所，属于省、市、自治区举办的251所。其中国家举办的占总校数的42%，地方举办的占58%。这样，我国高等教育“条”（中央部门）、“块”（地方政府）分割办学的格局基本形成。[8]
教育行政管理权的下放，使中国高等教育开始走向非集权化。但是，它并非反映了当时基层强烈反对通过宏观计划将高等教育统得过死这一现实，[9]至少并不完全是。教育行政管理权的下放更多地是针对“总路线”和毛泽东在《论十大关系》中提出的调动一切积极因素建设社会主义所作的一种必然的反映。
尽管这一阶段高等教育的发展由于受“左”的错误的影响，出现急躁冒进、盲目发展的现象，但是并不能否定这一政策在导向办学主体多元化这一方向的正确性，它在很大程度上扩大了高等教育的供给，对于扩大高等教育规模，促进区域教育发展的平衡，改善高等教育入学机会方面的成就也是不能否认的。相比较于国家的集中控制和只有国家（中央部委）办学而言，它是从量上改善高等教育入学机会的一种更加合理的选择。
（二）“两种教育制度”与“五七模式”
教育“革命”前期（1958—1966年）的学制改革是在我国经济发展水平落后的情况下，顺应教育事业大发展，贯彻普及与提高、教育与生产劳动相结合的原则下的一种探索。1957年，针对中小学发展迅速带来的中小学毕业生的安置和就业问题，刘少奇通过对多个省的调研后指出，由于国家经费有限，同时多数家庭也难以供给所有的子女都读完中学或大学，中小学毕业生还不能全部或多数升学，要有很大一部分转入农业生产战线。他认为这是教育发展必然提出来的重要问题，这种情况还会有发展，在今后很长的一段时间内，总的趋势是有更多的中小学毕业生不能升学。[10]为了缓解这一问题，1958年，刘少奇首先提出了“两种教育制度，两种劳动制度”的设想。他说：“我们国家应该有两种主要的学校教育制度，一种是现在的全日制的学校教育制度，这是主要的。此外，是不是可以采用一种制度，跟这种制度相并行，也成为主要制度之一，就是半工半读的学校教育制度。”[11]在他看来，“这是采用群众路线，多快好省地培养工人阶级和劳动人民的知识分子的一种方法”。1964年，刘少奇进一步提出了建立“两种教育制度”的主张。不过这一阶段，刘少奇的关于“两种制度”的思想有了进一步发展，不仅把其看作把普及和提高结合起来的重要手段，而且认为这一制度有利于提高工人、农民的文化水平，消除“三大差别”，对于改变国家整个面貌、进入共产主义具有重大意义。[12]
1.半工（农）半读学校的创办
从1958年开始，全国各地开始进行较大规模的半工（农）半读试验，包括高等学校、中等学校等不同层次的学校。在高等教育领域，对半工半读最典型的实践是1958年创办的江西共产主义大学，对于这所学校，毛泽东给予了高度的肯定，在1961年对该校的指示中写到：“你们的事业，我是完全赞同的。”并要求党、政、民（工、青、妇）机关，也要办学校，半工半学。[13]此后，许多地区也创办了类似的共产主义劳动大学。大规模地实践半工半读是在1964年到1966年，许多全日制高等学校也进行半工半读的试点，北京地区58所高校中有33所进行试点，江苏、安徽、云南、天津等地也试办半工（农）半读的高等学校。1965年年底到1966年年初，高等教育部在北京召开全国半工（农）半读高等教育会议。会议确定，按照“决心要大、步子要稳”的精神进行半工（农）半读试验和对全日制的改革。半工（农）半读高等学校的形式主要有三种：一是全日制高等学校试办半工（农）半读专业；二是独立设置半工（农）半读高等学校；三是厂矿、企业举办半工（农）半读高等学校（班）。据统计，在1965—1966学年初全国全日制高等学校共有434所，其中进行半工（农）半读试点的就有177所，占全日制高等学校总数的40.8%，1965年，全日制高等学校招收新生16.4万人，其中半工（农）半读的2.6万人，占招生总数的15.6%。[14]
半工（农）半读大规模的实验主要体现在初等和中等教育方面。从1958年开始，各地举办了各种农业中学以及其他职业中学。由于这类学校的举办者主要是地方的厂矿、企业和农业合作社，经费全部或大部分由举办者负担，并且在师资方面采取“能者为师”的原则，因此，在发展方面受到的限制很少，发展的速度非常快。尽管由于1961年的政策调整，半工半读学校的规模被急剧缩减，但是在1964年刘少奇重提两种制度之后，半工（农）半读学校被作为今后教育的发展方向和长久方针的时候，[15]这类学校的规模又急剧扩大。（见表4-2）
表4-2 1958—1965年农业中学及其他职业中学与普通高中基本情况 （单位：万人）
半工（农）半读学校是教育大发展的情况下，在国家无法为所有人提供进一步学习机会的情况下，满足工农学习的需要而出现的，后来又逐步被赋予了更多的现实批判和理想追求的意义。在1965年召开的全国城市半工半读教育会议上，半工半读学校被认为是巩固无产阶级专政、防止资本主义复辟的根本措施之一。[16]在同年的《政府工作》报告中，周恩来遵照刘少奇的指示，更是把举办这类学校的意义提升到一个新的高度，认为“这类学校是一种教育与劳动相结合的新型学校，这种新型学校能够培养出既能体力劳动、又有文化技术的全面发展的新型人才，为逐步消灭脑力劳动和体力劳动的差别创造条件。这种新型的学校，是社会主义、共产主义教育的长远发展方向”。[17]
不过，这类学校起初就被界定为一种职业性质的学校，虽然其中的优秀学生也能到高一级的学校学习，但是它和普通中学负担着不同的任务，两者被认为是不能相互取代的。[18]在1965年召开的全国城市半工半读教育会议上，更进一步对半工半读学校的办学方向进行了明确的界定：
办半工半读学校，面向农村，支援农业，这是一个方针性的问题。城市学校的毕业生，一部分在城市升学或就业，大部分要上山下乡。城市半工半读学校要为农村大量培养有觉悟、有文化、有生产技能的人才。可以把学校办在农村，招收城市的学生，毕业后就在农村分配工作；也可以办在城市或郊区，面向农村，学生毕业后，上山下乡。这项工作今后要重视起来，应该采取积极态度，把事情办好。
从以上可以看出，半工（农）半读学校从来就不是作为一种为学生准备向上流动，接受更进一步的教育这一目的而存在的。这与它相对的另一极——全日制中学的办学定位存在本质的差异，（尽管这一类学校的学生也被鼓励去参加农业生产劳动[19]）。全日制学校的主要目的在于向更上一级的学校输送人才，他们的规模和质量都要求得到有效的保障。从上表可以看出，在教育“革命”时期，普通高中的规模并没有明显的起伏，其中的教师数也是如此。这一点尤其体现在政府举办的重点中学方面。
2.重点中学的建立和发展
建立重点中学开始于新中国成立初期。1953年，根据毛泽东的指示，各地开始创建重点中学，这一时期共建立重点中学194所，占全国普通中学总数的4.4%。[20]1959年，周恩来在二届人大会议的《政府工作》报告中提出，各级全日制的正规学校中，应当把提高教学质量作为一个经常的基本工作，而且应当首先集中较大力量办好一批“重点”学校，以便为国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化水平的提高。[21]1961年教育部部长杨秀峰提出，在各级各类学校中，确定一批重点学校。1962年，教育部颁布了《关于有重点地办好一批全日制中、小学的通知》（以下简称《通知》），要求各省、市、自治区选定若干所中学，集中力量办好这些学校。1963年，教育部就重点办好一批中小学的有关问题复函云南省教育厅，指出：（1）要保持和逐步办好一定数量的全日制中小学，作为教育事业合理布局的稳固基础，与高一级学校形成“小宝塔”。这类学校的数量和规模要考虑和高一级学校的招生保持适当的比例，高中应该全部包括在这一类学校内。（2）有重点地办好一批基础较好的学校，是指集中力量办好一批“拔尖”学校。
根据1963年的统计，27个省、市、自治区共确定重点中学487所，占公办中学总数的3.1%。这批学校的布局是：北京、吉林、江西等9省、市、自治区的135所重点中学，其中城市84所，占62%，县镇43所，占32%，农村8所，占6%，有7个省、自治区没有选农村中学为重点中学。[22]
与半工（农）半读学校不同，重点学校基本上设置在城市和县镇，它们的办学经费、师资等办学条件都得到了政府的有力保障，为了保证教学质量，对其班级规模和教学时间给予了明确的规定。[23]作为教育体系中的“小宝塔”，其目的是为学生进入更高一级的学校作准备。1980年全国重点中学工作会议颁布的《关于分期分批办好重点中学的决定》中明确地提出：“重点中学担负着双重任务，既要为高等学校输送合格的新生，又要为社会培养优良的劳动后备力量”，与普通中学相比，它们被要求做得更好。[24]
尽管半工（农）半读学校在初创时被看作和全日制学校同样重要的一种学校教育制度，不过，两种教育制度不均衡发展的路线已经很明确地形成了。但这是1958年《指示》的直接的必然的结果。《指示》中明确地把半工（农）半读学校和全日制学校区别开来，前者主要的任务是普及，而后者的主要任务则是提高，并且认为，这些学校的质量应该得到保障，降低全日制学校的水平，对整个教育事业的发展是不利的。这种明显带有双轨性质的制度以及其固有的不平等（尽管或许非制度设计者本意）已经使它越来越接近一直批判的苏联模式，而与毛泽东的期待则越来越远。
如果回顾一下新中国成立初期扩大工农入学机会的策略就会发现，之前是把工农速成中学“内置”于正规的学校教育制度，而现在则是把半工（农）半读学校“外置”于正规教育制度。但正规教育制度本身依然岿然不动，所有对这一制度（只专不红、劳心与劳力分离、脱离政治等等）的指控丝毫没有触动这一制度的根本。正如苏珊·佩珀指出的那样，中国的新战略（两条腿走路——笔者注）实际上并未放弃苏联模式，更确切地说，是力图造成一种能让人接受的对苏联模式的适应性。[25]这种有悖教育“革命”初衷的做法在“**”时期遭到了批判。“两种教育制度”被认为仍是资本主义的“双轨制”的翻版，使劳动人民子女只能享受有限的、低层次的实用教育。对其被批判原因的追溯，就使我们有必要去分析一下毛泽东在这一时期的“教育主张”。
3.“五七模式”
对于毛泽东的教育主张，已有很多学者进行了研究。不过要认识“两种制度”之所以在后来被批判的原因，仍然有必要对毛泽东的教育主张进行简单的阐释。在“三大改造”完成之后，毛泽东就对教育领域教条学习苏联模式进行了批判，这就导致了后来《指示》的颁布。然而“两种教育制度”的发展越来越与毛泽东的初衷相悖，正如毛泽东批判的“方针正确，方法不对”。在1964年，毛泽东开始对学校的课程、考试、学制等方面进行了全面、严厉的批判。[26]这就促使他通过“大破”的方式重新建构一种新的教育制度。这一制度的设想主要体现在他的“五七指示”当中：
人民军队是一个大学校。这个大学校，要学政治、学军事、学文化，又能从事农副业生产，又能办一些中小工厂……
工人以工为主，也要兼学军事、政治、文化。也要搞社会主义教育运动，也要批判资产阶级……
公社农民以农为主，（包括林、牧、副、渔），也要兼学军事、政治、文化。在有条件的时候，也要由集体办些小工厂，也要批判资产阶级。
学生也是这样，以学为主，兼学别样，即不但学文，也要学工、学农、学军，也要批判资产阶级。学制要缩短，教育要革命，资产阶级知识分子统治我们学校的现象，再也不能继续下去了。[27]
在“五七指示”中，1958年提出的教育为无产阶级政治服务，教育与生产劳动相结合，实现工农群众知识化，知识分子劳动化的思想得到了具体体现。研究中国党史的学者王禄林认为，“五七指示”是毛泽东深思熟虑的产物，是他心目中的新世界宣言书，是在回答“砸烂旧世界”之后，建设一个什么样的新世界这个问题。“五七指示”描绘的世界是：第一，一个逐步消灭分工的社会；第二，一个逐步消灭商品的社会；第三，一个平均主义的社会。这个社会消灭了工农、城乡、体力劳动和脑力劳动这三大差别，实现人们在劳动、教育、物质生活方面的平等。[28]
对毛泽东教育主张的实践主要体现在“**”时期大规模开办的“五七大学”和“七二一大学”。[29]这些学校实行“开门办学”，走与工农兵相结合的道路。到1976年，“五七大学”已发展到7449所，在校生92.28万。同样，“七二一大学”自1971年在上海机床厂成立第一所后，到1976年，已经发展到33374所，学生达148.5万，为普通高等学校学生数的3倍。（1976年普通高校在校生为50.6万人）。[30]尽管很多学校名不符实，多数学校由公社或大队开办，招生的学生一般来自本社本村，文化程度一般不高。[31]但就其指导思想而言，就是试图打破所谓知识分子对教育的垄断，实现工农大众的知识化，最终消除脑体之间的差别。后来“朝阳农学院”实行的“社来社去”的办学经验以及1975年辽宁省实行的“三来三去”（社来社去、厂来厂去、哪来哪去）的招生政策，提出培养与工农“画等号”的普通劳动者的口号也表明了这一点。[32]
毛泽东的这一主张和实践尽管后来被认为是“乌托邦主义”或一种道德理想主义的实践，[33]但也清晰地表明了他的主张与刘少奇的“两种制度”之间的间隙。正如杨东平指出的那样，毛泽东的追求，并不是构建“两种制度”，而是“一种制度”，那就是走“五七道路”，即把所有的学校，乃至整个社会都变成亦工亦农、学文学军的“五七公社”。[34]在“**”时期，重点中学被看作培养“精神贵族”的“小宝塔”遭到批判并被取消，“两种教育制度”由于被看作资本主义双轨制的翻版而被批判，中等职业教育被全面否定，大量发展普通中学，形成了中等教育结构单一化的局面。大学被分散到农村和内地办学。这些举措被看作“文化平均主义”的策略。[35]不过，这更是毛泽东对“一条道路”即“五七道路”探索的实践。
毛泽东对“五七道路”的探索并不依赖于把其建立在一个生产和经济高度发达的社会基础之上，在他看来，人的政治觉悟和精神力量是更为重要的。政治关系到社会或个人发展方向的问题，正如他指出的，政治是生命线，没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。[36]而精神则是政治实践持久不息的推动力。