刘风景[1]
在中国的社会主义民主法制建设中，全国人大常委会委员长担负着重要的职责，发挥着极其重要的作用。但与此形成明显反差的是，理论界对全国人大常委会委员长的学术研究极为薄弱。不夸张地说，对该问题做深入细致的研究，可以填补理论空白，进而推动实践创新及相关法律制度变革。（1）贯彻实施新《立法法》。2015年修改后《立法法》明确规定，发挥人大和常委会在立法中的主导作用，健全由人大来主导开展立法工作的机制，采用多种方式对此进行了完善和补充。充分发挥全国人大常委会委员长的职能，有助于发挥全国人大及其常委会在国家立法中的主导作用，保证全国性立法准确反映广大人民意志，将新《立法法》相关规定落到实处。（2）完善中国特色社会主义法律体系。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人大及其常委会是行使国家立法的主体，全国人大常委会委员长是全国人大常设机关的“掌门人”。明确界定全国人大常委会委员长的权力界限，保证其依法充分行使职权，有助于提高立法工作的效率和质量。（3）完善人民代表大会制度。习近平指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”[2]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。全国人大常委会委员长是最高国家权力机关的主要领导人，对其职权予以准确把握与界定，有助于完善人民代表大会制度。
一、委员长的真实角色
全国人大常委会是全国人大的常设机关，“委员长”是其负责人，但该名称则是经过激烈争论、反复斟酌而形成的。在1954年宪法起草过程中，曾一度考虑在全国人民代表大会设议长和副议长。1954年3月23日，在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上，中共中央提出了《宪法草案（初稿）》，这个初稿用的是“议长”名称。在这次会议上，毛泽东在解释为什么设国家主席时就提到了“议长”。“为了保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。”[3]在对宪法草案初稿的讨论、修改中，是用“议长”还是用“委员长”的名称一直有不同看法。关于用“议长”，不赞成的意见说，用“议长”不见得好；赞成的意见提出，用“议长”为什么不可以？关于用“委员长”，不赞成的意见说，叫“委员长”不好，大家都不喜欢；赞成的意见提出，用“委员长”没有什么不好，就是蒋介石用过，所以人们不愿用。另外，还有一种意见提出，用“主席”怎么样？不赞成的意见说，那就和国家主席名称一样，老百姓分不清。在讨论中，宪法起草委员会副秘书长田家英解释说，“议长”这个名称与全国人民代表大会不相称，全国人民代表大会是个权力机关，不只是议事机关。宪法起草委员会秘书长李维汉说，暂时还用“委员长”这个名称吧，将来有了合理化建议再改。这样，修正稿没有用“议长”，也没有用“主席”，用的是“委员长”这个名称。1954年6月14日中央人民政府委员会通过，向社会公布全民讨论的《宪法（草案）》用的正是“委员长”这个名称。1954年9月20日一届全国人大一次会议通过的《宪法》明确规定，全国人大常委会由“委员长、副委员长若干、秘书长、委员若干人”组成。这样，“委员长”这个名称在宪法上确定了下来。1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法对此都没作修改，“委员长”名称沿用至今。[4]
在中国，根据宪法以及法律的相关规定，结合我们的政治体制、政治惯例、宪政实践，可概括出全国人大常委会委员长所扮演的多种角色。其中，“委员长”的本职工作主要包括：（1）主持全国人大常委会工作。《宪法》第68条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作，召集全国人民代表大会常务委员会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作。”副委员长受委员长的委托，可以代行委员长的部分职权。（2）提请人事任免。《全国人民代表大会组织法》第27条：“常务委员会设立办公厅，在秘书长领导下工作。”“常务委员会设副秘书长若干人，由委员长提请常务委员会任免。”常务委员会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常务委员会任免。（3）向全国人大报告工作。常务委员会在全国人民代表大会每次会议举行的时候，必须向全国人民代表大会提出工作报告。按照惯例由常务委员会委员长报告工作。此外，委员长还扮演着其他的重要角色。
第一，全国人大常委会党组书记。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。党章规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。根据中共十四大党章的规定，从七届全国人大开始，全国人大常委会开始设立党组，由委员长、中共党员副委员长和秘书长组成，其中全国人大常委会委员长担任党组书记。全国人大常委会党组受中共中央领导，主要职责是：就全国人大常委会工作的重大问题进行研究讨论，必要时，就有关重大问题向中共中央请示报告；保证中共中央决策的贯彻落实。党组不定期召开会议，由党组书记召集和主持。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”[5]例如，对于立法法的修改，党中央高度重视，将其列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善《立法法修正案草案》作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改。在此基础上，形成了提请大会审议的《立法法修正案（草案）》。[6]作为全国人大常委会党组书记，委员长是最高权力机关与党中央联系的重要中介。
第二，全国人大代表。在我国，人大代表是一种职务，扮演着国家权力机关组成人员的角色。人大代表，依法由原选区选民直接选举或原选举单位间接选举产生，是人民派到国家权力机关的使者，是人民在国家权力机关的代表。人大代表是一种职务，执行职务就是执行公务，受宪法和法律保护。人大代表行使权力具有集合性，依照法律规定，会议表决实行法定多数原则，集体行使权力。[7]《选举法》第15条规定，全国人民代表大会的代表，由省、自治区、直辖市的人民代表大会和人民解放军选举产生。例如，张德江是来自浙江代表团的第十二届全国人大代表，履行着全国人大代表的各项法定职责。
第三，全国人大常委会组成人员。《宪法》第65条第1款：“全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人。”全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。第十二届全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长、秘书长、委员组成。161人当选为第十二届全国人民代表大会常务委员会委员。全国人大常委会组成人员的人数。按照民主集中制原则，全国人大常委会委员长作为全国人大常委会组成人员之一，与其他常委会组成人员一道，共同行使《宪法》第67条规定的各种职权。
全国人大常委会委员长也是委员长会议成员。《宪法》第68条第2款：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”委员长会议，处理常务委员会的重要日常工作：（1）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（2）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（3）指导和协调各专门委员会的日常工作；（4）处理常务委员会其他重要日常工作。常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。
第四，全国人大主席团常务主席。《宪法》第61条：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”“全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。”主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席。主席团推选常务主席若干人，召集并主持主席团会议。全国人大主席团的职责主要有：（1）提名由全国人民代表大会选举的国家机关领导人的人选，经各代表团酝酿协商后，再根据多数代表的意见确定正式候选人。（2）决定将全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会提出的属于全国人民代表大会职权范围内的议案，交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提请大会全体会议表决，决定一个代表团或者30名以上代表联名提出的属于全国人民代表大会职权范围内的议案是否列入大会议程或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。（3）组织各代表团审议列入大会议程的议案。（4）决定对各代表团和代表在会议期间提出的罢免案、质询案的审议程序。（5）决定会议进行选举和表决议案所采用的方式。（6）由各代表团团长参加的主席团会议，决定代表大会是否有必要秘密举行。（7）在大会期间决定人大代表是否受逮捕和刑事审判。例如，2013年3月4日，全国人大代表、中共中央政治局常委张德江举行的十二届全国人大一次会议主席团第一次会议上，被推选为主席团常务主席。同时被推选为主席团常务主席的还有刘云山、李建国、王胜俊、陈昌智、严隽琪。
第五，中央政治局常委会成员。《中国共产党章程》第22条第2款规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”中央政治局常委会成员是党和国家领导人的核心，是党和国家的最高决策层。从中共十二大、十三大期间，都是由政治局委员兼任全国人大常委会委员长。从中共十四大开始，八届全国人大一次会议后，全国人大常委会委员长开始由政治局常委担任，是最高核心决策层的关键成员。
第六，暂时代理国家元首。1955年12月28日，一届人大常委会第三十次会议作出决定，国家主席和副主席休假或者外出期间，由委员长接见外国使节。1978年《宪法》第26条规定，全国人大常委会委员长主持全国人大常委会的工作；接见外国使节；根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，发布法律和法令，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约，授予国家的荣誉称号。全国人大常委会委员长实际行使国家元首的职权。现行《宪法》第84条第3款规定：中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由委员长暂时代理主席职位。
综上，在我国的民主法制建设过程中，全国人大常委会委员长是全国人大代表，全国人大常委会组成人员，全国人大主席团常务主席，全国人大常委会的机关首长，全国人大常委会党组书记，中央政治局常委会成员，暂时代理国家元首。
二、委员长的角色特征
1999年1月12日，李鹏在中南海办公室接受《中华英才》总编辑的采访时说：过去我长期在政府工作，到人大工作时间不长。最深的感受有两点：一是职责分工不同。总理是我国政府的首脑，依照宪法履行职责，可以说是在执法。委员长的主要工作是管立法和监督。过去我的工作是受监督，现在是监督别人，这是最大的变化。但是，全国人大、国务院都是在党中央领导下同唱一台戏，分工不分家，都是为了一个共同的目标，即建设中国特色社会主义。所以我认为，无论是担任总理还是担任委员长，只是分工的不同。二是在工作节奏和方式上大不一样。政府工作事关国计民生、内政外交，头绪甚多，时间紧迫，经常有大量的突发事件，所以工作十分紧张，常常是身不由己。相对讲，人大工作程序性强，工作主动性大。人大工作，主要围绕每年1次代表大会会议、6次常委会会议进行。当然还有一些日常的工作。虽然工作量也很大，但突发性的、需要紧急办理的事情少了。[8]李鹏从几个方面描述了全国人大常委会委员长职责的基本情况，实际上，与国家主席、国务院总理相比较，该角色还有其他方面的特征。
第一，全国人大常委会委员长是一种职务。国家机关是指从事国家管理和行使国家权力的机关，包括国家元首、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。国家主席是单独的国家机关。与国家主席相比，委员长并非独立的国家机关，而是在全国人大常委会这一机关内部担任的一种职务。
作为一种职务，多位委员长对自身扮演角色的重要性，都有深刻的认识。在1978年底召开的中央工作会议闭幕会上，第五届全国人大常委会委员长的叶剑英指出：“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个人大常委委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民。”[9]1983年6月21日，彭真在第六届全国人民代表大会第一次会议上的讲话指出：“大家选举我担任全国人大常委会委员长，我对大会和人民给予我的信任，表示衷心感谢。我一定不辜负各位和全国人民对我的信任和委托，我一定和大家一道，为贯彻执行中国共产党第十二次全国代表大会决议和这次会议的各项决议，为维护宪法在各方面的贯彻执行，为社会主义四个现代化的实现而奋斗。”[10]
第二，主要是集体行使职权。与实行首长负责制的国务院总理不同，全国人大常委会委员长是与其他人大代表或者常委会组成人员一道集体行使职权的。“全国人大也好，全国人大常委会也好，无论立法，无论决定重大问题，都是尽可能地充分发扬民主，群策群力，集思广益。我在讲话中，在同大家交流意见中，多次说过，我的话又算又不算，对的就算，不对就不算，大家赞成就算，大家不赞成就重来。有人说这是谦虚！这是民主集中制的原则问题。人大常委会是集体行使权力，集体决定问题，不是首长负责制。经过大家充分讨论，意见大体上一致了，才付表决。”[11]1988年1月20日，彭真在第六届全国人大常委会第二十四次会议联组会上的讲话又强调：许多同志说，这届人大常委会做了相当多工作。这是符合实际的，那么成绩是怎样取得的？“全国人大常委会作为全国人大的常设机关，根据全国人大的委托和宪法赋予的职责进行工作，决定一些有关国家全局的、长远的、重大的问题，根本的一条是按民主集中制的原则办事，靠各位副委员长、各位委员，还有各位列席的同志，靠大家，靠集体。许多同志说，这届人大常委会的民主空气越来越浓厚。我们有委员长会议，常委会的重要日常工作都是经委员长会议酝酿讨论提出的，不是委员长个人决定。”[12]继任的万里也指出：“在常委会内部，所有组成人员，包括我自己在内，都只有一票。在决定问题时，大家拥有的权力是完全平等的。因此，必须严格依照规则、程序办事，善于运用表决的形式，按少数服从多数的原则行使集体的权力。”[13]
第三，为学界所忽视的重要角色。与行政首长、国家主席相比较，全国人大常委会委员长的形象较为模糊，角色不够清晰。在少数服从多数的表决机制中，委员长的职能极易为人所忽视。密尔则提醒人们：“任何一个团体，除非组织起来并有人统率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的性质将会有所改进。”[14]实际上，立法是一种由多方主体参与、相互博弈的政治活动，政治家在立法过程中扮演着重要的角色。“所有欲改变现有法的立法或多或少都带有专断意志，且具有政治性质。”[15]对于正在走向法治的中国而言，政治家在立法过程中的作用更加突出。例如，在《民法通则》名称的确定过程中，彭真因其个人的声望、胆识和素质，也扮演着关键性角色。彭真是伟大的无产阶级革命家、政治家、杰出的国务活动家，坚定的马克思主义者，我国社会主义法制的主要奠基人，党和国家的卓越的领导人。早在1949年10月，彭真即任中央人民政府委员，政务院政治法律委员会副主任、党组书记，后任中央政法小组组长，是新中国法制建设的主持者。“**”结束后，他又回到全国人大常委会担任领导工作。1983年6月18日，彭真在六届全国人大一次会议全体会议上，当选全国人大常委会委员长，成为新时期中国立法的掌门人。从《民法通则》名称形成的实际过程看，彭真个人所发挥的作用是非常明显的。特别是，1985年7月彭真听人汇报民法总则起草的情况时说：叫“民法总则”有问题，可叫“民法通则”。
还有，全国人大常委会委员长角色不太显眼，也与委员长们行事低调有一定的关系。例如，1954年9月27日，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇当选为全国人大常委会委员长，那天夜里，他的秘书走进他的办公室，称呼他委员长，没有应答。事后刘少奇郑重地告诫身边工作人员：“在我们党内，只有三个人：一个是毛主席，一个是周总理，一个朱总司令，大家称主席、总理、总司令，都习惯了，不必改。其他人一律称同志。”[16]
第四，随着社会变化而调整。自1954年以来，迄今全国人大常委会共有9任委员长，即刘少奇、朱德、叶剑英、彭真、万里、乔石、李鹏、吴邦国和张德江。“在人民代表大会制度中，作为最高国家权力机关主要领导人的全国人大常委会委员长扮演着一个特殊角色。随着新中国的发展进程，全国人大常委会委员长这一角色的作用和职能也在不断发生变化。”[17]在不同的政治环境、法制条件下，全国人大常委会委员长的职权是有变化的，每位委员长履职的情况差别很大。1957年反右运动开始，国家政治生活逐渐变得不正常。1959年4月，在第二届全国人大一次会议上，朱德当选为全国人大常委会委员长。1966年，“**”爆发。全国人大及其常委会停止活动，作为最高国家权力机关和最高立法机关徒有虚名，作为全国人大常委会委员长的朱德，也基本上“靠边站”，发挥不了法定的职责。党的十一届三中全会之后，随着社会主义民主法制建设的不断发展，叶剑英、彭真、万里、乔石、李鹏、吴邦国和张德江等诸位委员长适应社会需要，发挥着越来越重要的作用。
三、各国议长的选任及职权
从比较法学的角度看，西方议会制度与我国的人民代表大会制度有着本质的区别，不能等量齐观。但是，这些国家的议会议长与全国人大常委会委员长在职能上有着诸多相同或类似之处，可以作为法学研究参考、比较的对象。
“议长”这一术语经常被用来称呼主持立法议会的官员。议长职位发源于英格兰，其历史可上溯至14世纪。英国下议院选择其成员中的一人向国王陈述他们的不满，由于这名议员代表集体说话，因此他逐渐被称作议长，议会设立议长的惯例由此产生。[18]当代世界绝大多数国家都有议会及议长的设置。议长是议会尊严与整体的象征，地位非常崇高。（1）英国众议院议长是从议员之中产生，某一议员一旦当选为议长，其身份立刻成为无党派的中立人士，须退出政党活动，以示对政党不再袒护偏向，也不能有一般议员的政治性言行，所以只有德高望重且无政治野心者，方能被选任为议长。议长的薪俸不是来自国家预算，而是源于议会的“特别基金”，不须经议会审查通过再支付，可见其不具政党色彩的中立角色。（2）美国众议院议长原本是由众议院议员在新议会会期开始时直接由议员选出，但须遵从政党的方针来进行，故由多数党国会党团选出其政党领袖担任议长。一旦被选为议长，只要其所属政党能继续掌握多数，往往可以连任二至三届。美国众议院议长除了主持国会外，还兼多数党党魁，议长的权力受到议长个人力量、政党、国会乃至全国状况的影响。所以，美国众议院议长的角色具有多重性，同时扮演着议员、多数党领袖、总统与议员的经纪人、会议主席以及仲裁者的角色。（3）德国国会议长是在每一立法会期中以秘密投票方式选出。通常是由出身最大派系者当选。为了保障议长的独立性，规定在任期中不得解除其职。由于德国国会党派政治色彩浓厚，所以议长无保持中立态度的义务，可以暂离议长席位参与讨论、表决。（4）法国议会分众议院和参议院，两院议长任期均5年，都以无记名投票选出，两院都是以第一次投票乃至第二次投票得绝对多数者当选，若如此尚未能决定，则第二次投票时得相对多数者当选。法国众议院议长不只是单纯的会议主席，同时也肩负着众议院的政党协商任务，更是一个政党领袖。（5）日本国会的正副议长依国会法第6条规定，由议员选举产生，正副议长应中立超然于各党派之上，并脱离党籍。但实际上，原自执政党获选者仍难免被政党影响。[19]
综观各国国会议长制度，采内阁制的英国、日本议长主要职务为司法性质，以超然中立立场维持议会秩序。议员一旦被选为议长，多退出政党职务，专任议长职务，并避免与社会各界发生密切联系，以树立领导权威，副议长则安排最大在野党议员担任，使其能共同主持国会议事程序，保证国会顺利运转。采总统制的美国，因行政权与立法权分离，身为国会多数党领袖的议长，自然可以运用他的权力达到推动或阻挠总统政策的作用，美国众议院议长不仅是全院议员的代表，也是所属政党的代表，这种双重地位使议长的影响力不限于国会，而是国家的第二权势人物。[20]
由于议长是立法机关的议员，故此其拥有议员所有享有的权利，并且拥有宪法以及议事规则赋予议长的其他权力。
第一，会议召集权。议长最重要的职权为根据宪法以及议事规则赋予的权力召集并主持该立法机关的全院会议。但个别议会议长也兼任全体委员会主席并主持该立法机关的全体委员会会议，例如香港立法会。主持会议的权力包括批准并听取议员发言、点算并传召法定人数、主持对议案表决以及宣布表决结果、暂停/恢复会议以及休会。立法机关依据议事规则规定，有固定的会议时间，例如每周一次或每两周一次等。在固定会议时间外，若需召开会议，议长可行使召集权，指示秘书处通知全体议员于指定时间以及地点开会。通常情况下，只要议长在场，无论是例行的全院会议或是临时召集的特别会议，其必须主持会议。除非其自身与会议议题有直接以及间接金钱等利益关系。在主持会议时，当有议员寻求发言时，议长有权依据议事规则批准该议员发言或者禁止该议员作出发言。一旦议长允许其发言时，议长必须听取其发言直至发言完毕或者发言时间用尽。当有议员提出法定人数不足时，议长必须点算人数并指示秘书鸣钟传召议员至会场开会，以确保会场出席议员达到法定人数。若议长自行发现人数不足时，可以自行作出点算并传召议员。在个别议会，议长对议员点算人数的要求有酌处权，即忽略该要求或押后点算。当所有议员对一议案已经发言后，或再无议员寻求发言时，议长须主持对该议案进行不记名或者记名表决，并根据点票结果宣布议案获得通过或被否决。会议达到指定休会时间或者由于指定时间内无法达到法定人数，议长当即宣布休会。另外，当会场出现特殊情况时，议长有权宣布短时间暂停会议，且应在当天指定会议结束时间之前恢复会议。例如，《德意志联邦共和国基本法》第39条第3款：“联邦议院自行决定其议事会的结束与重开。联邦议院议长可以提前召开会议。当联邦议院的1/3、联邦总统提出要求时，联邦议院议长有义务召集会议。”
第二，动议批准权。议长另一职权为批准议员动议的议案以及修正案。议员动议议案或修正案前，议长会审阅该议案或修正案的行文以及内容是否符合议事规则。对于不合规则的议案或修正案，议长可以建议议员对行文作润色后批准其动议，亦可直接禁止其动议，但议长无权禁止动议合规的议案或修正案。例如香港立法会议事规则规定，无聊琐屑、无意义的议案，立法会主席不应批准议员动议。
第三，会场警察权。举行会议时，会议秩序是至关重要的，若会议秩序混乱，议会则无法有效处理事务。故此作为议长权力之一，维持议会秩序是必不可少的。由于议会有代表不同方面利益的议员，在辩论极具争议性议案时，难免会有过激行为，当类似情况发生时，议长为维持会议顺利进行，可裁决该类行为为“行为极度不检点”，进而驱逐该议员离场，维持会议有序进行。另外，在处理争议性议案时，有可能发生阻挠议事的情况，即议员通过马拉松式发言、动议海量修正案、不断利用议事规则打断会议，以达到瘫痪议事而迫使动议方撤回议案的目的。为保证会议秩序，议长可以通过议事规则赋予的权力终止对议案的辩论，并立即付诸表决，除非议事规则另有规定。例如，《德意志联邦共和国基本法》第40条第2款：“议长在联邦议院大厦内行使内务权与警察权。未经议长同意，不得在联邦议院的房间内进行搜查与扣押。”《希腊宪法》第65条第4款：“议长指导议会事务；他致力于确保议程不受阻碍地进行，保证议员的意见和表达自由并维持秩序。他有权利根据议事规则的规定对举止不端的议员采取纪律措施。”
第四，遵守宪法监督权。议长是一个国家或地区立法机关的会议主持人。议长头衔根据各立法机关规定而有差异，一般而言，众议院或下议院会议主持人称为“议长”，参议院或上议院会议主持人称为“主席”。议长对内职能是依照议事规则召集并主持该立法机关的会议、依据议事规则作出裁决的以及行使议事规则赋予的职权以保证立法机关会议秩序。对外职能是代表其所在的立法机关。对于一院制议会，其对外代表该议会。但对两院制议会，议长对外仅代表其所在的该院。例如，《芬兰共和国宪法》第42条规定：“议长负责召集全体会议，介绍议案，主持审议并监督全体会议在审议过程中遵守宪法。”“除非认为某一议案或提案违反宪法、其他法律或议会已作出的决定，否则议长不得拒绝将其交付审议或表决。如拒绝，议长应说明原因。若议会不接受议长的决定，应将议案提交宪法委员会，由其立即裁决议长的行为是否正确。”
由于政治制度、历史传统、现实状况的不同，其他国家关于议会职权的法律规定及实际做法，不能简单地移植和照搬，但具有重要的借鉴意义。
四、委员长的角色期待
委员长的职能不是一成不变的，应随着时代变迁而不断调整完善。有学者预言：“随着中央集体领导体制的健全和依法治国进程的加快，全国人大常委会委员长作为中央最高核心决策层的一员，在党和国家政治生活中将发挥越来越重要的作用，中国的民主政治建设也必将迎来更加辉煌的明天。”[21]在法治中国建设逐步推进的历史进程中，全国人大常委会委员长的职能将会不断地调整与完善。
第一，政治惯例法律化。在我国，由于宪法制度的不完善而需要大量惯例做补充，但许多惯例不完全符合宪法解释，有的甚至与宪法精神南辕北辙，它们在实际操作中不断地歪曲着本来就不完善的宪法规范。在我国的宪政实践中，这些非宪法性的政治惯例影响很大，它们像毛细血管一样布满政治体的全身，因为它们是真正有文化根基的，是中国权力场习惯的办事方式，也符合全社会都习以为常的思维。[22]委员长的职权及其实际行使，有许多来自于成文法之外的政治惯例，需要通过宪法法律予以规范和定型，确保委员长行使职权能够有法可依。
第二，“暗含的职能”显性化。传统法学将法律看作主权者的意志，立法机关无论是一个人还是多人，都被虚构为单一主体。“法哲学可能愿意把立法机关当成一个黑匣子，并不打开给政治学家看。换句话说，代表立法机关的黑匣子在逻辑上是以渊源的身份标示法律渊源的单一性，至少在典型意义上，好像它具有作为法律文本的单一作者的特点。”[23]法律一旦通过，统一的、无分歧的主权者意志便告形成。人大常委会是集体行使职权，常委会组成人员通过会议来表决法案，委员长的真实作用被淹没在拟制的单一立法机关之中。实际上，委员长的职能既有“明显的”，也有“暗含的”。[24]明显的职能是容易看得出、以明显的形式表现出来的影响；暗含的职能则是难以辨识的、隐藏的影响。因此，有必要增加立法过程的透明度，将委员长的活动置于阳光之下，使公众不仅能看清其“明显的职能”，也能了解“暗含的职能”。
第三，强化不同角色间的协调。帕森斯的角色丛理论认为：“每一社会地位包含的并不是一个单一相关的角色，而是一个角色序列。社会结构的这种特征产生了角色丛的概念：社会关系相互交叉，人们只要占有一定的社会地位就必然承担各种角色。”[25]角色丛的存在，说明了社会角色的复杂性和角色之间的相互关联性。在社会中，角色不是孤立存在的而是与其他角色联系在一起的。任何一个人都不可能仅仅扮演某一种社会角色，而总是扮演着多种社会角色，他所扮演的多种角色又总是与更多的社会角色相联系的所有这些就构成了角色丛。在西方民主政治之下，“国会议长的角色之所以难以扮演，主因其存在许多内在的冲突性。也即‘他是以某种特定路线之代表人的身份被选入国会，但是之后却应无偏袒与公正地维护国会的庄严；他是合议且无上下隶属关系所组成之议会的成员，但是却必须为了国会庄严与秩序的利益对他的同事采取某些措施；他是归功于多数而取得他的职位，但是却被托付予保护少数的任务。’所以担任议长的人，一定要具有很强的人格特质：他懂得何时应该保持中立，何时应该为党效劳；懂得如何与其他国家机关来往与斡旋；懂得何时应尊重多数，何时应保护少数。”[26]全国人大常委会的运作过程有别于西方的议会，但委员长的处境有些方面类似于西方的议长。可以说，角色丛理论对分析委员长的角色问题，是一个有用的分析工具。在我国，全国人大常委会委员长同时还是全国人大代表，全国人大常委会组成人员，全国人大主席团常务主席，全国人大常委会的机关首长，全国人大常委会党组书记，中央政治局常委会成员，暂时代理国家元首。罗传贤指出：“纵令我们可以一一穷举立法者所需扮演的全部角色，但仍无法得到一个圆满理论，以供立法者作为角色认知时的行为准则，因为我们无法指出何时立法者应扮演何种角色是正确的。”[27]这对委员长职能的认知，同样也是适用的。因此，如何协调这些角色间的冲突，无疑是一项亟待研究的重要课题。
第四，发挥对外交往的优势。关于委员长职能的理解，人们往往聚焦于内政，而对外交方面的职能则鲜有涉及。1993年3月乔石在八届全国人大一次会议上的讲话：“全国人大及其常委会的外事工作是我国对外工作的组成部分。要积极开展与外国议会的交往，增进与外国议会和人民之间的了解和友谊，促进议会间和国家间友好合作关系的发展。”[28]2016年3月9日张德江在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所做的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出：全国人大常委会贯彻党和国家外交工作总体部署，充分发挥人大对外交往的特点和优势，积极开展同外国议会和多边议会组织的交流合作。
人民代表大会制度60多年的历史，是一个坚持与发展、加强与完善、改革与创新的发展过程。“历史在发展，时代在前进。人大制度和人大工作不断面临着新形势新情况，只有不断回答新课题、应对新挑战、解决新问题，才能保持根本政治制度的生机和活力，才能赋予这一制度以新的内涵和使命，实现与时俱进。”[29]人民代表大会制度面向未来、面向实践、与时俱进，能够把中国人民的意志和力量凝聚起来。学术界有责任从理论上正确地理解委员长的职能，以充分发挥全国人大及其常委会在国家立法中的主导作用，提高立法质量。
[1] 华东政法大学法律方法研究院教授。
[2] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第9页。
[3] 《毛泽东传（1949—1976）》（上卷），中央文献出版社2003年版，第324页。
[4] 阚珂：《“委员长”名称是怎么来的》，《法制日报》2014年5月6日，第3版。
[5] 《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第27-28页。
[6] 李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，《人民日报》2015年3月9日，第4版。
[7] 王清秀：《人大学》，中国政法大学出版社2014年版，第176页。
[8] 李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第852-853页。
[9] 《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第500页。
[10] 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第473页。
[11] 同上书，第613—614页。
[12] 《彭真文选》，人民出版社1991年版，第613页。
[13] 《万里文选》，人民出版社1995年版，第586页。
[14] [英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第71页。
[15] [德]霍尔斯特·海因里希·雅科布斯：《十九世纪德国民法科学与立法》，王娜译，法律出版社2003年版，第33页。
[16] 刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2008年版，第81页。
[17] 徐高峰：《全国人大常委会委员长称谓的确立及其职能演变》，《党史博览》2014年第9期。
[18] 《布莱克维尔政治制度百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2011年版，第630页。
[19] 罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第367-368页。
[20] 罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第369页。
[21] 徐高峰：《全国人大常委会委员长称谓的确立及其职能演变》，《党史博览》2014年第9期。
[22] 马岭：《我国国家主席制度的规范与实践》，《法学》2014年第4期。
[23] [美]杰里米·沃尔德伦：《法律与分歧》，王柱国译，法律出版社2009年版，第56页。
[24] [荷]亨克·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法》（上册），陈云生译，北京大学出版社2007年版，第307页。
[25] [美]罗伯特·K.默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第63页。
[26] 陈淑芳：《民主与法制》，元照出版公司2004年版，第281页。
[27] 罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2014年版，第398页。
[28] 乔石：《乔石谈民主与法制》（下），人民出版社2012年版，第335页。
[29] 沈春耀：《推动人民代表大会制度与时俱进》，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第207页。