对比分析三大经济区域劳动力市场发展的不同情况以及相对应的劳动力市场政策,本节总结出这三个经济区域在劳动力市场改革方面的四点主要经验,以及面临的三个主要问题。

一、城市化发展带动城市就业

自1980年制定并实施“严格控制大城市,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的城市发展方针以来,我国城市化率在2016年年末达到了57.4%。[16]而作为我国经济最为发达的地区,三大经济区域的城市化率均超过63%(京津沪超过80%),大大高于全国平均水平。城市化水平高意味着经济发展水平高,城乡居民收入也高,对外省劳动力的吸引力明显增强,同时城市化水平高也意味着该地区的现代化、工业化水平高,对劳动力的需求也更旺盛。此外,劳动力迁移的成本也随着城市化进程的推进而下降。

2005—2016年,我国的城市化率增长了14.4个百分点,其中长三角、珠三角、京津冀地区分别上升了13.1、8.5、14.6个百分点;同时,长三角、珠三角、京津冀地区就业人口分别增长了15.7%、25.0%、27.2%,其中城镇从业人数比农村从业人数增长的幅度更大。而根据第六次人口普查数据,接近半数流动人口迁入了这三大经济区域(流入珠三角、长三角和京津冀地区的人口规模分别占全国流入人口的15.5%、20.0%和8%)。由此可见,城市化发展在城镇范围内创造了大量的就业机会,并且随着工业化的发展,劳动力逐渐向第二、第三产业转移,使得劳动力从农村转向城市,人口逐渐在城市聚集。可以说,城市化发展进一步带动了相关城市就业。[17]

二、产业集聚吸引不同就业类型

随着我国经济的快速发展,城市化进程中逐步产生的产业集聚现象在三大经济区域内尤为突出。这种产业集聚主要表现在地理位置的集中和相似企业的集群两方面。前者的典型例子就是制造业在长三角、珠三角等东部沿海地区的聚集,而后者的代表则是三大经济区域的高新技术产业区。虽然长三角和珠三角地区的制造业就业人员占所有行业人员的比重在近几年有所下降,但这两个地区仍是我国制造业的集聚地。而同时,三大经济区域(除河北外)是我国高新技术产业发展最迅速、分布最集中的地区,聚集了全国一半以上的高端技术产业。

产业集聚对就业有显著的促进作用。首先,产业集聚扩大了劳动力需求。随着产业集聚的逐步形成,集聚程度不断提高,相对应的产业规模将会扩大,因此对劳动力的需求也会随之更加旺盛,从而促进了当地劳动力的就业。分产业来看,促进就业作用表现最明显的北京、天津和上海的第三产业就业率分别为58.1%、58.8%和46.5%。

迁入地的集聚产业类型也会对流动人口的人力资本水平产生显著影响。大多数的流动人口是以就业机会为目的的劳动力。长三角和珠三角地区的传统产业集聚的行业大多是劳动密集型产业,如加工制造业,产品也以非高端的小商品为主,对就业人员的资质水平要求不高,所以在这些地区受教育程度较低的流动人口也有较多的就业机会。而在北京、上海和天津这三个第三产业发达的地区,高新技术产业发展迅速、集聚明显,吸引了大量的接受过高等教育的劳动力。从就业人口的教育水平来看,北京、天津、上海受过高等教育的比重分别为54.1%、34.3%、44.6%。

三、劳动力市场制度改革促进区域内劳动力协调

三大经济区域的劳动力市场逐步形成和完善得益于以统筹城乡就业为核心的一系列制度改革措施。统筹城乡就业的目标即消除城镇劳动者与农村劳动者的身份划分,形成城乡一体化的区域性劳动力市场。2006—2008年,全国部分地区开展了统筹城乡就业的试点工作。试点地区皆具有代表性且在就业管理体制、政策等方面进行了创造性的探索,其经验在此后的统筹推行工作中极具参考价值。[18]例如,各地普遍废除企业招聘时城镇户口优先的歧视性政策,制定了城乡平等的就业政策。加之中央政策的引导,各地区都积极响应并取消了过去的限制外来流动劳动力的政策[19],尤其是长三角和珠三角地区的核心都市区的政府积极推动并促进区域性人资市场和劳动力市场的整合。

在统筹城乡就业的改革过程中,对于劳动力在就业时面临的公共就业服务、社保医保等多方面的综合配套制度改革也同时进行。我国公共就业服务虽然起步晚,发展相对滞后,但是自统筹就业改革开展后,地方政府积极制定、完善职业培训等政策,为全员培训提供保障,特别是农民的技能培训,从而全面提高城乡劳动力素质。例如,江苏以“培训券”为依托,实行农民自主选择参加特定类别培训的服务保障制度,实现扶持政策与整合资源并行,提高了培训和公共服务的质量。

我国社会保障制度的改革在近10年来也在不断推进中。随着我国政府对城乡劳动力整合工作的不断推进,三大经济区域已普遍实现了将外来流动劳动力纳入本地城镇劳动力的社会保险体系,并且各地区对社会保障制度也有不同程度的改进。北京和浙江还对医疗保险等制度进行了改进和完善,成为我国最早实现对外来务工的社会保障的省市之一。虽然保险的转接性仍是一大问题,但是其在一定程度上也为流动劳动力提供了保障,农民工参保率也因此得到提高。

四、经济发展带动周边地区就业

长三角地区劳动力市场一体化早在2003年就开始进行,主要体现在人才的自由流动与智力共享方面。随着“泛长三角”概念的普及,安徽和江西两省受到的影响也日益加深。安徽的产业结构与长三角核心地区相似度虽然不高,但是显示出逐年上升的变化趋势,另一方面安徽与长三角地区在产业发展上具有较大的互补性。因此,随着长三角的产业结构升级,安徽承接了部分长三角的产业转移,表现最突出的是皖江城市带,逐步且较快地融入该区域,并在2011年正式加入了长三角人才开发一体化的进程。调查显示,安徽自2013年起连续四年出现外出人口回流的现象,2015年回流人口占当年常住人口增量的近三成。与安徽相似,紧靠长三角核心区的江西也积极参与与长三角的产业链整合,外出务工劳动力回流持续进行。

从2003年正式提出“泛珠三角”(一般指福建、广东、广西、贵州、海南、湖南、江西、四川、云南九个省区以及香港特别行政区和澳门特别行政区)构想起,珠三角经济区的辐射面逐步扩大,进一步带动了周边省份的经济与就业,并促进了泛珠三角地区的劳动力的协调和统一。周边省份的劳动力流动速度加快,人口持续自西向东迁移,除了流入广东,绝大多数劳动力流入福建。珠三角核心地区对周边省份的劳动力流动的带动作用促进了劳动力资源的有效配置,提高了整个泛珠地区的劳动力素质。

近年来京津冀地区积极参与人才资源合作,但是由于人才一体化起步较晚,区域劳动力市场尚无法满足首都经济圈建设的需要,对周边省份的带动作用不如其他两大区域明显。近几年京津冀区域的产业升级和转移随着众多政策的出台而加速进行,为进一步振兴经济持续下行的东北地区注入强大的动力,将促进东北就业结构的优化并缓解高素质劳动力资源外流的危机。

五、区域内发展不平衡

在三大经济区域中,长三角地区的一体化进程起步最早且水平最高,从经济总量、产业结构到劳动力市场,皆位于首位,区域发展的均衡性也处于领先地位。就(城镇单位)工资水平来看,该地区是三大经济区域中差异最小的,就业率的方差也相对小(2016年就业率:上海72.9%、江苏81.7%、浙江89.2%)。就业人口的受教育程度也普遍较高,三个省市接受过高等教育的从业人员占比均超过或等于25%(上海44%、江苏25%、浙江25%)。

由于历史和地理因素,珠三角地区的区域内发展不均衡难题尚未解决。虽然自2005年以来珠三角发展不平衡情况出现缓解趋势,特别是自从2013年实施粤东西北地区振兴发展战略以来,粤东西北地区的经济进入快速发展阶段,劳动力市场也相应地迅速发育。但是与珠三角核心地区的广州、深圳相比,粤东西北地区仍是全省劳动力市场的短板,省内区域不平衡的程度仍较高,就业率和劳动者的工资水平远低于珠三角的发达地区。大量劳动力资源都从粤东西北流向珠三角发达地区,其中不乏早期流动的廉价劳动力,还有高素质的就业人员。

三大经济区域中,京津冀是发展不平衡最为严重的地区。其原因主要在于,相较于北京和天津,河北的经济发展缓慢。由于产业结构差距的存在,在就业结构层次上的差异性也极为突出。2016年北京和天津的第三产业就业率均高达58%,而河北同一指标的比率仅为26%。从(城镇单位)就业人员的平均工资来看,北京和天津均处于高薪酬的水平(北京119928元、天津86305元),河北仅为55334元,低于全国平均水平。从就业人员的受教育程度来看,河北的劳动力资源素质远低于京津,接受过高等教育的从业人员占比仅为16%(北京54%、天津34%)。长期以来,河北的高端人才流向京津,然而回流的劳动力大多是中低端劳动者是一个普遍的现象。

六、现行制度与公共行政管理体制阻碍劳动力市场内部一体化

长期以来,户籍制度是劳动力市场分割的根本性缘由。首先,从计划经济时代的由户籍为划定居民依据的供给制到改革开放后蓝印户口等新的户口形式,城乡户籍制度都阻碍了劳动力市场一体化发展。虽然2014年国务院取消了农业户口与非农业户口的性质区分,建立城乡统一的户口登记制度,然而,由于户籍改革涉及城乡和区域间不平衡的格局以及其他领域的制度,实行和协调难度大。因此,即使新户籍制度改革已经推行四年,众多“无形壁垒”仍在相关政策中有迹可循,其存在阻碍了改革的前进和深入。[20]

再者,现行的城镇公共服务体系和管理制度皆以当地人口为主体,流动人口在流入地的就业机会、社会保险和公共服务等都不能与当地居民享有的权利相等同。[21]当地政府提供的公共福利在一定程度上都是建立在保障、维护本地居民的基础上的,而外来流动劳动力在多数情况下,由于户籍身份的差异在劳动力市场上处在劣势。这种户籍歧视现象在劳动力资源密度大的三大经济区域尤为突出,特别是北京、上海等大城市,并且难以因新户籍改革而消失。

流动人口的社会保险关系的转移问题在人口密集地区比较突出。以养老保险为例,流动人口的不稳定性和流动性给保险关系的转移带来困难,虽然2009年国家出台了职工基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移的政策,但是在实践中,各地区关于养老保险的做法、规定不同,造成保险转接、续存困难。我国现存的地方统筹的社会保障制度尽管基本框架按照国家要求基本统一,但是具体的设置和安排在地区间又存在差别。因此,当劳动力跨统筹区域流动时,社会保障制度的转接便出现问题,从而提高了相关社会保障制度产生的流动成本。

现行公共行政管理体制利用户籍制度将外来流动劳动力限制、排除在外。地方政府政策的根本原则是地方利益最大化,而在流动劳动力聚集地三大经济区域内,流动人口虽然促进了经济发展,但同时也增加了公共设施等公用品的压力和医疗、教育等需求,导致当地居民的福利水平下降,政府财政支出增加。流动人口迁入地政府实行就业保护、对外来人口的歧视性政策,限制、排斥了流动劳动力,对劳动力市场的一体化产生消极影响。

七、地区间劳动力市场管理不统一

地区间劳动力市场上存在的管理问题主要表现在两个方面:职业资格、技术等级证书的不统一以及公共就业服务资源的不平衡。尽管国务院自2014年起清理了部分职业资格认证和许可项目,但是随着我国劳动预备制度的逐步实行,职业资格和技术等级证书作为入职门槛的地位不断上升,它仍是绝大多数人入职的必要条件,因此,劳动者对资格证书的需求只增不减。为积极响应党的十八大,技能型人员的认证主体将逐渐转移到各行业的管理部门和社会组织,而专业技术人才的资格证书仍由国家职能部门颁发,地方上相关的行业部门也有权颁发各类证书和认证。

然而,我国各地区的行业组织发展不平衡,有些地区存在只在当地有效的职业资格证书。尤为重要的是,在劳动者考取职业资格和技术等级证书的过程中,培训和鉴定等环节均牵涉地方利益、部门利益和组织利益,因此,各地区普遍存在证出多门的混乱现象,有的部门、地方和机构对职业资格的设置不规范、不合理,考试科目过于繁杂且内容重叠交叉,甚至有机构、组织和个人随意举办未经国家授权的考试、培训和认证。据不完全统计,截至2016年,全国各地区设置的职业资格证超过了2000项。这些证书缺乏统一的管理,相互之间缺乏互通性,各地区互不承认其有效性的事情屡次发生,从而降低了职业资格和技术等级证书的权威性和含金量,增加了流动劳动力的迁移成本。这些问题在流动劳动力集中的三大经济区域更加突出。