《教育规划纲要》提出2020年基本普及学前教育的发展规划目标是贯彻落实“十七大”和十七届三中全会提出的“重视学前教育”“发展农村学前教育”的具体体现，是促进各级各类教育协调发展、提高国民素质、建设人力资源强国的重要举措。
（一）提出“基本普及学前教育”的背景
20世纪七八十年代，多项相关研究已经证实，学前教育对促进个体发展、巩固义务教育、促进社会和谐稳定有着巨大作用。近二十年来，世界各国都加快了普及学前教育的步伐，加大了提高学前教育质量的力度。相比之下，我国学前教育的普及率还很低，质量也有待加速提高。正是基于这样的背景，《教育规划纲要》提出了“基本普及学前教育”的发展目标。
1.学前教育对促进个体发展、各级各类教育协调发展、社会经济发展意义重大
学前教育对促进个体发展有着重大意义。心理学、教育学、脑科学等多学科研究共同表明，学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期，是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期，是个体社会化的起始阶段和关键时期。学前儿童拥有教育机会的多少和教育质量的优劣，不仅决定其学前期的发展水平，而且影响着其终身学习与发展的质量和效果。学前教育之所以能对个体发展具有这样全面、长远的影响，在于早期经验可以改变大脑的结构与功能。
发展学前教育对巩固义务教育，促进各级各类教育协调发展意义重大。学前教育是人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础、终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分，对促进个体在早期的全面健康发展，巩固和提高义务教育质量，全面提升国民素质具有不可或缺的意义与价值。因此，作为个体教育的开端，学前教育对教育事业的整体发展，特别是基础教育的质量与效益具有重要的作用，是国民素质整体提高的奠基工程。
然而，学前教育是当前我国教育体系中的薄弱环节。学前教育阶段的发展远远滞后于我国其他教育阶段。从学前教育阶段的幼儿入园率和其他学段的学生入学率的比较可以看出，幼儿入园率不但远远低于义务教育阶段入学率，而且低于同属于非义务教育的高中阶段入学率。
加快普及学前教育是社会经济发展的必然要求。近年来，随着对学前教育价值认识的日益深入，经济生活水平的不断提高，广大人民群众对子女接受学前教育的需求日益强烈。面对热切的社会需求，我国学前教育的发展状况却相对滞后。尽管近三四年，我国学前教育逐渐走出谷底，开始恢复性回升，但是由于历史和现实等多方面原因，其发展状况仍不能满足人民群众的需要，与国家社会、经济和教育发展的需要很不相适应。社会各方面对入园难、入园贵反映强烈。学前教育不仅已成为我国整个教育体系的薄弱环节，同时也成为当前我国加强公共服务体系建设和满足民生重大需求中的一个突出的薄弱环节。
普及学前教育能有效地推进社会进步。一直以来，学前教育对解放劳动力，促进社会经济发展都发挥着重要作用。学前教育还可通过保障教育的起点公平而打破贫困的代际循环，减少社会分层，促进社会公平，对国家社会、政治和经济发展具有巨大的影响。因此，当前我国要实现科学、协调、可持续发展，建设人力资源强国，必须大力发展学前教育，大力推进城乡学前教育的均衡与高质量发展，为实现未来我国城乡、区域协调与可持续发展奠基。
《教育规划纲要》中提出的到2020年“基本普及学前教育”的发展目标，将极大地发挥学前教育对个体发展的促进作用，以及对义务教育完成的准备和基础作用；实现各学段教育的协调发展，基本满足广大民众日益增长的对学前教育的需求，进而推进社会的和谐、进步与公平。
2.普及学前教育是国际趋势，我国学前教育发展落后于世界其他主要国家
20世纪七八十年代以来，多领域的研究成果使得人们对学前教育价值的认识发生了根本性的改变——学前教育是国家和社会的一种回报率最高的人力资本投资，是一个从投资中获益最多的教育阶段，是一条增强国际竞争力的重要途径和国家的第一道安全网。美国一项长达40年的成本—效益追踪研究（DavidWeikart，2001）[2]表明，儿童接受一两年优质学前教育与没有接受学前教育的儿童相比，其学业成就高，就业率和经济收入高，犯罪率低。待这些儿童到40岁时，投入的总体回报率已高达1∶17.07，其中对社会的回报率为1∶12.9。总结同类研究成果，2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯（JamesHechman）教授在《促进人力资本的政策》一文中指出，“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用”。因此，世界各国相继出台相关法案并采取一系列政策措施来促进学前教育的发展。我国作为一个迅速崛起的发展中大国，学前教育也已成为民众关心、政府重视的重大教育问题之一。
我国学前教育发展落后于世界其他主要国家。由于认识到学前教育对儿童及社会发展的巨大价值，近年来世界各国政府采取了一系列政策措施来提高学前儿童的入园率和受教育水平，但我国还落后于世界上大多数国家。2006年世界各主要国家的学前儿童入园率除印度外均高于我国，近两年来这种状况也没有改变，2008年，我国3～5岁幼儿毛入园率只有47.3%，远低于目前发达国家平均75%和中等发达国家平均62%的水平；在九个人口大国中也位于巴西（68%，2004）和墨西哥（84%，2004）之后。
表3-1 2006年学前儿童入园率的国际比较
实现《教育规划纲要》中提出的到2020年“基本普及学前教育”的发展目标，将使教育投入发挥更大的社会效益，提升我国学前教育在国际行列中的地位和水平。
（二）基本普及学前教育的内涵
为更好更快地促进我国学前教育的发展，综合考虑我国国情、国家中长期社会经济发展及其对教育改革的要求，《教育规划纲要》中提出的普及目标是：基本普及学前教育。学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。遵循幼儿身心发展规律，坚持科学保教方法，保障幼儿快乐健康成长。积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。重视0～3岁婴幼儿教育。
“基本普及学前教育”的规划目标具有两个方面的含义：一是提高学前儿童的入园率；二是普及科学优质的学前教育。
1.普遍提高学前儿童的入园率
我国学前儿童入园率一直都处于比较低的水平，2009年学前三年毛入园率仅为50.9%，学前一年毛入园率为74%。《教育规划纲要》中明确提出：“积极发展学前教育，到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。”
表3-2 学前教育事业发展的主要目标
《教育规划纲要》中提出的规划目标是对学前教育事业发展的基本要求。实际上，就目前的现实状况来看，各地学前教育的发展极其不平衡，有些地区尤其是大中城市和经济条件比较好的地区已经达到甚至超过了学前三年入园率70%的规划目标，而有些地区尤其是西部贫困地区则差距巨大。因此，各地应根据本地区的不同情况积极发展学前教育，不断提高学前儿童的入园率，力争让有需求的适龄儿童都能进入幼儿园接受学前教育。
随着学前教育的基本普及，“入园难”和“入园贵”的问题将不断得到缓解。城乡之间、地区之间的差距将有所缩小，教育起点的公平将得到进一步推进。
2.普遍提高幼儿园的保教质量
“提高质量”是《教育规划纲要》二十字工作方针中重要的四个字，对学前教育尤其重要。《教育规划纲要》中在“基本普及学前教育”的规划目标中首先提出：“学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。遵循幼儿身心发展规律，坚持科学的保教方法，保障幼儿快乐健康成长。”然后，才提出到2020年的普及率。这意味着到2020年要基本普及科学、高质量的学前教育；科学、高质量的学前教育是提高入园率的意义前提。
20世纪中期以来的相关研究揭示：幼儿园教育对幼儿的积极影响与促进取决于幼儿园环境质量与教育质量的高低。只有科学的、符合幼儿身心发展特点和规律的高质量的学前教育，才能够有效地促进幼儿身心和谐发展，为终身学习和发展奠定良好的基础。
科学、高质量的学前教育机构应符合国家规定的基本办园条件、师资队伍，提供符合幼儿身心发展规律的保育和教育。然而近年来，一些幼儿园引入了不符合幼儿身心发展特点的教育内容和形式，聘用了资质不合格的教师，甚至有些幼儿园连基本的教育教学条件都不达标，严重影响了幼儿的身心健康。正是要纠正现实中的偏差和问题，遵循幼儿身心发展规律，实施科学的保育和教育，《教育规划纲要》中将幼儿园保教质量作为提高入园率的意义前提。在提高入园率的同时，必须坚持科学保教方法，保证幼儿园的保教质量。《教育规划纲要》还在明确政府责任部分提出了完善幼儿园工作制度与管理办法；制定学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度，加强学前教育管理，规范办园行为。政府将履行其质量监督与管理的职责，保证新建幼儿园基本设施达标、符合质量要求，促进已有幼儿园的办园行为规范和质量提高。
（三）普及学前教育的措施
由于我国地区差异大，人口的经济状况差距也比较大，学前教育质量普遍不高，因此要采取一系列切实有效的措施，加快学前教育的普及与质量提高。
1.分区规划，分步推进
由于各地经济社会发展差异大，学前教育事业的发展极其不平衡，因此不能搞一刀切、齐步走，而应分区规划，分步推进。
城市和经济发达地区实现全面普及学前教育，提高质量，保障公平。鉴于目前我国城市和经济发达地区的学前三年的入园率已经接近、达到或超过了70%的2020年发展目标，这些地区应继续提高学前教育的普及水平，通过积极举办具有普惠性的公办幼儿园等多种方式，根本解决入园难、入园贵的问题，满足所有有需求的适龄学前儿童尤其是中低收入家庭的儿童进入幼儿园接受教育；积极扶持民办园为家长提供选择，满足家长对学前教育的不同需求。同时，应着力提高学前教育的质量，保证为幼儿提供科学的、高质量的保育和教育。
城乡经济中等水平的地区，应努力达到和超过2020年学前三年入园率70%的普及目标，积极举办具有普惠性质的公办幼儿园，满足中低收入家庭儿童的入园需求；积极扶持符合质量要求的非营利性质的民办园，扩大普惠性学前教育资源，最大限度地满足广大民众对学前教育的需求。同时要建立质量监督体系，确保幼儿园教育质量不断提高。
经济欠发达地区加大财政投入力度，加快学前教育发展和普及步伐；实施“推进农村学前教育”重大项目，大力支持中西部贫困地区发展学前教育，确保实现2020年学前三年70%的普及目标。加大师资队伍的保障力度，确保从中小学转移过来的资源和师资符合国家规定的办园要求和条件，确保学前教育的质量。
2.优先保证弱势群体
与其他学段的教育不同，学前教育具有很强的教育补偿功能，有质量的学前教育能够在很大程度上弥补家庭环境对幼儿的不利影响，从而确保幼儿早期健康、正常的发展，确保后继教育的延续与成功，为处境不利幼儿能拥有幸福的人生打好基础。为此，作为本次《教育规划纲要》学前教育部分的一大亮点，特别规定了对学前弱势群体的优惠、优先政策，保证他们能有良好的教育开端。这些政策、措施主要包括：农村尤其是贫困地区优先发展，优先保障经济困难家庭幼儿入园。
《教育规划纲要》把“促进教育公平”摆在了重要位置，强调合理配置公共教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜。为缩小学前教育的城乡差距，《教育规划纲要》中还特别设立了“推进农村学前教育”这一重大项目，支持农村学前教育的发展，努力提高农村学前教育的普及水平，使广大农村适龄学前儿童能进入幼儿园接受学前教育；并对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训，使广大农村幼儿能受到有质量保证的学前教育。《教育规划纲要》中尤其强调重点支持中西部贫困地区改建、扩建和新建乡镇和村幼儿园，通过使贫困地区幼儿普遍接受学前教育，着力保证留守儿童入园，来弥补环境中的不利影响。
《教育规划纲要》还特别提出了健全国家资助政策体系，通过保障性措施支持农村和城镇经济困难家庭的幼儿接受学前教育。逐步对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助，包括对农村经济困难家庭的幼儿和城镇低保家庭的幼儿接受学前教育给予资助。近年来，各地已有一些探索，积累了一定的经验，如向适龄学前儿童发放教育券，根据幼儿园招收贫困家庭幼儿的数量、比例给予生均补助或一定数额的奖金等。
3.建立政府主导的质量监督与评价体系
《教育规划纲要》中不仅提出了普及科学的、高质量的学前教育的规划目标，还特别强调政府对学前教育质量的监管与督导责任。政府要把好幼儿园教育质量的入口关和质量监督关。
《教育规划纲要》中明确提出政府要制定学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度。因此，各地在提高幼儿入园率的同时，一定要确保新增幼儿园符合基本办园条件，是合格的幼儿园。特别是接收农村留守幼儿和经济困难家庭幼儿、城镇低保家庭幼儿的普惠性公办幼儿园必须保证基本办园条件和保教质量，使幼儿园教育能够真正弥补幼儿家庭环境的不利影响，为幼儿的终身发展奠定良好的基础。
健全学前教育质量评估和监管体系，提高各类型幼儿园的保教质量。《教育规划纲要》中明确提出了“加强学前教育管理，规范办园行为”。因此，要以教育部门为主，协同有关部门建立起常规性的、全覆盖的督导评估制度，将民办幼儿园纳入教育督导评估体系，保证公办幼儿园和民办幼儿园质量的不断提高，杜绝违背幼儿身心特点和发展规律的教育内容和形式进入幼儿园，确保幼儿身心的健康发展。
4.全面提高幼儿教师的专业素质
教师队伍的专业素质是幼儿园教育质量的基本前提和条件。《教育规划纲要》中明确将“严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇”，“对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训”作为政府的责任。因此，各地要根据自身情况，确保幼儿园聘用合格教师，支持幼儿教师的在职培训和专业进修，不断提高教师专业素质，保证保教质量和水平的不断提高。