仝志辉[1]

摘要：当前农民专业合作社发展速度很快，但质量堪忧，发展不规范已经成为突出问题。《农民专业合作社法》的一些不当规定和立法空白是造成不规范发展的重要原因之一。为使农民合作社适应广大农户发展合作社的新要求，作者建议在全国人大已经启动的法律修订中，明确合作社定义和准入条件，规范和加强联合社发展，对现有法律第2、8、49、50、51条进行修改。通过法律更加明确的导向和规制，引导出合作社规范发展的新局面。

当前农民专业合作社发展速度惊人，但多数专业合作社的运行质量达不到法律和扶持政策的要求，已经严重影响到通过合作社来加强农业社会化服务体系、建设现代农业的“三农”战略部署。仅仅通过加强示范社建设和提升行政扶持的精准度不足以解决大面积的合作社不规范问题。在当下全国人大正在进行的《农民专业合作社法》修订中，应尽快订立某些法律条款，从而有效提升规范合作社发展的效果，推动现有不规范合作社的转型和新建合作社的规范化。

一、发展不规范是农民专业合作社发展中的突出问题

（一）发展不规范的总体情况

在2007年《农民专业合作社法》通过并实施之后，合作社加速发展，截至2015年年底，全国共有农民专业合作社1531105家，比2014年增长了22.6%，出资总额34万亿元，比2014年增长了25.27%，都保持高位增长。合作社成员总数已经达到4159万人，超过全国农户总数的1/3。

但在高速发展的同时，“假、空、小、弱、散”问题突出。合作社发展存在的不规范现象主要有：社员民主权利没有落实，合作社民主管理制度形同虚设，多数合作社的重大决策是由社长或少数几个大户社员说了算；合作社内部盈余分配不能遵照法律规定的按交易量返还，限制了普通社员从合作社发展中获利的机会；合作社与外部经济主体的交易关系不规范，很多时候，合作社只是大户、农业企业的翻牌；大户、家庭农场、农业企业挂着合作社的牌子，套取国家对合作社发展的扶持资金；不规范的专业合作社为了扩大经营规模或者套取政策扶持，纷纷成立农民专业合作社联合社，使得合作社发展不规范的现象在联合社层面继续发展，在更大程度上侵犯普通社员的权益，消减国家政策扶持效果。

（二）政府对于合作社发展以物质为主的扶持政策助推了合作社不规范发展

目前政府对合作社发展采取以物质扶持为主的政策。物质扶持绝大多数是无偿给予，对扶持效果也缺乏有效监督。在决定扶持对象时，各级政府只重视合作社的社员规模、资金规模和业务数量，无形中助长了申请材料造假，也推动了合作社发展一味注重带动农户数量和业务规模等指标，而不重视其带动农业产业结构调整、长效推动农民收入增长、确保社员参与民主决策等质量型指标。以物质扶持为主的方式引发了涉农部门竞逐扶持资金，农民大户、外来资本只管申报、不管切实发展。两相结合，发展出“假”“空”合作社占有相当比例的发展格局，挤压了真正合作社发展的空间，“小”“弱”“散”问题也就随之蔓延，在这样的大环境中一些真合作社要想发展壮大也举步维艰。

对于合作社发展质量上存在的不规范问题，国家已经提出了建立成员账户和管理档案、进行年度报告、完善盈余分配制度等要求，但各部门仍然希望通过加强财政税收扶持、给予用水用电支持等物质性举措进行引导。但合作社发展基数已经十分庞大，这些政策即使精准实施，也会因僧多粥少无法显效，监督落实更难实施。甄别优质合作社进行示范社扶持的成本正在大大增加，人才培养体制也不完善，跟不上规范化的要求。目前，基于涉农部门以政绩导向和物质扶持为主方式的惯性，要想改变新注册合作社主要是为了套取政策扶持以及合作社后续发展乏力的局面，在行政措施范围内已无显著效力。

在发展联合社方面，仅有2013年由国家工商总局和农业部联合发出的《关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，效力有限。实践层面联合社的加速发展，少数是源于弱小的合作社抱团取暖、提升发展水平的正当需要，多数则是“假”“空”合作社搭建新平台继续寻求政府支持和扩大自身不正当利益。

二、修法促进合作社规范发展的两个主要方面

（一）要适度修改有关合作社准入条件的规定

现有法律基本体现了“所有者与惠顾者同一”的合作社本质，是合作社规范发展的重要基础。比如《农民专业合作社法》第3条规定，合作社应遵循下列原则：（1）成员以农民为主体；（2）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（3）入社自愿、退社自由；（4）成员地位平等，实行民主管理；（5）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。上述各条中，成员地位平等，实行民主管理和盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还直接体现了合作社的本质规定。因此，并不需要大改。但是法律对合作社准入条件的规定失之于宽松，使得公司假冒合作社之名侵占国家财政扶持资源。

（二）通过立法规范联合社发展，倒逼现有的合作社谋求规范发展

联合社是推动合作社规范发展的重要方式，国际合作社联盟将“合作社之间的联合”作为合作社的基本原则。《农民专业合作社法》在立法时由于缺少实践经验，没有将联合社写入，现在合作社联合社发展的实践趋势已经存在，但不规范现象严重，迫切需要增加有关联合社的法律规定。既然不规范已经成为合作社发展的最大问题，联合社的规定就要立足规范合作社和壮大合作社的双重目标，以求收到倒逼合作社规范发展的作用。

三、修订《农民专业合作社法》的具体建议

（一）修改有关农民合作社准入条件的条文

现有法律对作为合作社成员主体的农民究竟是户口意义上的，还是职业意义上的并没有明确的界定，还规定企业可以加入合作社。这给其他经营主体，如公司、家庭农场翻牌成立假合作社提供了法律依据。

因此，应将第2条原有规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”

修改为：“农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民合作社成员应是实际从事农产品生产经营或生产经营服务、有农村户籍、在农村长期居住的农业从业人员。”

根据上述修改相应修改第3条第一款有关合作社原则规定中的“成员以农民为主体”改为“成员是具有农村户籍的农业从业人员”。

（二）修改有关农民合作社扶持政策的条文

删除第8条规定：“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”

删除第49条规定：“国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。”

修改第50条。将原规定：“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。”修改为：“中央和地方财政应当分别安排资金，建立有关培训中心和示范推广机构，支持农民合作社和合作社联合社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、市场营销和技术推广等服务。”

（三）增加规范和加强联合社发展的条文

第一，严格联合社成员社的准入条件，将名为合作社实为公司的假合作社拒之门外。

联合社作为合作社的联合社，是一类特殊的合作社。它有其成员社，成员社依靠其成员社资格使用由联合社提供的服务和拥有其他成员权利，并且享受国家给予联合社发展的各种优惠条件。联合社必须让真正的合作社加入其中。如果让那些实为公司的假合作社加入其中，借由联合社的平台继续满足资本的利益，一方面会保护假合作社继续生存；另一方面会挤占在联合社里真合作社的获利和发展空间。为此，立法就必须严格联合社成员社的准入条件，坚决不能将实际是公司的假合作社吸收为联合社成员。这样，可以挤压假合作社的政策套利空间，增强真合作社的发展实力，逐步形成真合作社不断发展壮大的局面。

建议有关法律条文应为：“达到国家有关部门规定的规范发展要求的农民合作社可以联合发起成立合作社联合社，成员社不少于5个。联合社负责对成立以后后续加入的成员社进行资格审查和入社辅导，并接受有关部门对成员社资格的监督检查。”

第二，赋予联合社规范成员社发展的责任，提升其能力。

有关联合社的法律规定，要在促使联合社实现成员利益的同时，更多发挥其规范成员社发展的提供公共品作用。规范成员社发展既有利于联合社自身发展，也有利于整个农民合作社事业的公共品。联合社就可以成为政府和全社会规范合作社发展的有力推手。建议有关法律条文应为：“合作社联合社负责对成员社进行业务培训、财务指导、资金调剂和品牌建设辅导。”

第三，科学设定联合社内部决策制度，实行民主决策。

联合社成员社在经营规模、产业类型和管理能力上可能都存在着巨大的差别，在联合社的成员社之间实行民主决策，较之一般的合作社更有难度。建议有关法律条文应为：“农民合作社联合社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员社各享有一票的基本表决权。在联合社成员出资中出资额较多的成员社，或与本联合社交易量（额）较大的成员社，按照章程规定，可以享有附加表决权。附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。章程可以根据不同的成员大会表决事务，设定不同的附加表决权总票数占基本表决权总票数的比例。享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数，应当在每次成员大会召开时告知出席会议的成员。”

第四，设立较之合作社更为严格的联合社年检制度。

由于联合社的规范发展兼有加强成员社发展和规范成员社发展的两方面功能，影响面大，应该对其适用年检制度，而且比对一般的合作社年检制度更为严格，以倒逼合作社规范发展。建议有关法律条文应为：“政府有关主管部门对合作社联合社应每年进行不少于两次入社检查，合作社联合社应编制详细的半年报告并公示，报告包括经营状况和履行对成员社进行业务培训、财务指导、资金调剂和品牌建设辅导等服务的状况。”

[1] 中国人民大学农业与农村发展学院副教授，国家发展与战略研究院社会转型与法治研究中心副主任、研究员。