就业是民生之本、安国之策，是人民群众改善生活的基本前提和途径。有了就业才会有收入，才会逐步过上好日子。因此，政府必须坚持把促进就业作为关系改革发展稳定全局的重大战略任务，实行促进就业的长期战略和政策。
3.1.1 创造就业机会
充分就业与经济增长密不可分。一方面，经济的高速增长有助于就业率的提高。1962年美国著名经济学家阿瑟·奥肯通过对美国经济的实证分析，发现当经济增长率高于3%时，经济增长率每增加一个百分点，失业率就会下降半个百分点；当经济增长率低于3%时，经济增长率每减少一个百分点，失业率就会上升一个百分点，这就是著名的“奥肯定律”。另一方面，充分就业对经济增长具有支撑作用，是促进经济增长的重要内生因素。从生产角度看，劳动力获得就业机会，参加社会劳动，创造出大于其自身价值的社会价值，这是社会财富增长的源泉；从消费角度看，充分就业可以增加劳动者的收入，提高社会购买力，刺激消费需求，加快商品流通速度，并创造出新的生产需求，促进投资增加，从而拉动经济发展；此外，充分就业还可以减轻政府的财政支出负担，有利于经济的持续增长。[1]
对于中国来说，中国是人口大国，经济总量长期以来的快速增长很大程度上归功于人口红利，劳动年龄人口比重大这一潜在人口优势条件转化为了中国经济的比较优势。但是随着中国老龄化水平的不断提高，不少专家学者认为中国的刘易斯转折点即将来临，中国人口红利将逐渐弱化乃至最终消失。[2]因此，中国必须要在人口红利消失殆尽之前，充分利用其促进经济增长的作用，对劳动力资源进行更加充分的开发和利用。
近年来，我国在就业问题上已经取得了一定的成果。根据2013年国民经济和社会发展统计公报显示，就业持续增加，2013年年末全国就业人员76 977万人，其中城镇就业人员38 240万人。全年城镇新增就业1310万人。2013年年末城镇登记失业率为4.05%，略低于上半年年末的4.09%。其中2009年到2013年的城镇新增就业人数如图3-1所示。另外，通过图3-2，我们可以观察到自2000年以来，虽然城镇登记失业人数呈上升趋势，但近几年已趋于稳定；城镇登记失业率在2003年之前逐年攀升，之后的十年围绕4%小幅上下波动，相对平稳。如果按照发达国家将4%～8%视作正常范围的惯例，我国的就业形势尚属良好。
图3-1 2009～2013年城镇新增就业人数
数据来源：国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，2014-02-24.
图3-2 2000～2013年城镇登记失业人数及失业率
数据来源：根据2003、2008、2013年《中国统计年鉴》，以及2013年国民经济与社会发展统计公报（2013年城镇登记失业人数暂缺）整理所得。
然而，中国劳动力市场发育仍不完善，就业压力依旧很大。尽管我国的失业率看似不高，但含义较为狭隘，仅为城镇登记失业率，与真实的失业情况有所出入，这些隐藏在数据背后的失业人群需要特别关注。另外，“十二五”促进就业规划指出，“十二五”时期，我国就业形势将更加复杂，劳动力供大于求的总量压力持续加大，城镇需就业的劳动力年均2500万人，尤其是以高校毕业生为重点的青年就业、农业富余劳动力转移就业、失业人员再就业，以及就业困难群体实现就业难度依然很大。[3]在2014年两会期间，“就业难”再次成为十大热点话题之一，727万的高校毕业生使得2014年被称作“最难就业年”。[4]面对复杂的就业形势，党的十八大和十八届三中全会已作出相关部署，重点强调了以创业带动就业，做好以高校毕业生为重点的青年就业工作和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业工作。但如何为劳动年龄人口创造更多的就业机会，除了在宏观上要保证经济的持续增长并改革经济增长方式外，还需要在微观上实施更具体、更有效的就业政策。
专栏3-1 李克强：六项措施促进高校毕业生就业和创业
国务院总理李克强2014年4月30日主持召开国务院常务会议，部署支持外贸稳定增长和优化结构有关工作，确定进一步促进高校毕业生就业、创业的政策措施，听取关于劳动者基本权益保障工作汇报并提出要求。
会议指出，2014年高校毕业生人数达727万，为历年来最多，就业压力进一步加大。要把高校毕业生就业放在今年就业工作的突出位置。会议确定，在落实好原有政策的基础上，推出以下新措施：
一是将小微企业招用高校毕业生享受社会保险补贴政策延长至2015年年底。
二是启动实施“大学生创业引领计划”，落实和完善创业扶持政策，帮助更多高校毕业生自主创业。
三是对离校未就业高校毕业生实现灵活就业并办理实名登记、缴纳社会保险费的，2年内给予一定数额的社会保险补贴。
四是加大就业困难高校毕业生帮扶，将现行只限于城乡低保家庭毕业生的求职补贴扩大到残疾毕业生。
五是国有企业招聘应届高校毕业生，要在政府网站发布信息，对拟聘人员进行公示。
六是简化高校毕业生在不同地域和所有制单位流动就业的落户等手续。
资料来源：搜狐网教育频道.李克强.六项措施促进高校毕业生就业和创业.
3.1.2 提高就业公共服务水平
就业公共服务，是以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。就业公共服务具有公共产品的性质，特别是政府提供的就业公共服务，是政府履行公共事务所应当承担的责任。[5]我国很早就开始重视就业公共服务，在20世纪80年代已建立公共就业服务体系的雏形，发展到今天，全国各城市和区县基本设立了综合性的公共就业服务场所，向求职者和用人单位提供就业服务，在完善劳动力市场和解决长期失业问题上发挥了重要的作用。[6]
2007年8月30日，在中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，《中华人民共和国就业促进法》（以下简称《就业促进法》）得到通过，这标志着国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置上，就业这一关乎国计民生的大事有了清晰明确的法律基础，就业公共服务的建设和完善有了纲领性的法律原则。而伴随着《就业促进法》的颁布，劳动和社会保障部出台了《就业服务与就业管理规定》，细化了《就业促进法》中关于就业服务和管理的内容，对于就业公共服务建设的指导更具可操作性。
目前我国确立了“保基本、可持续、均等化”的公共就业服务基本原则，在省、市、县三级设立公共就业服务机构，县以下街道（乡镇）和社区（行政村）设立基层公共就业服务平台，按照统一领导、统一制度、统一管理、统一服务标准、统一信息系统的要求，形成覆盖城乡的公共就业服务体系，现在在有些省份已初见成效。比如，陕西省为毕业生建立了较为完善的就业公共服务体系，值得各地学习借鉴。
专栏3-2 陕西着力打造毕业生就业公共服务体系
陕西省是教育大省，高校毕业生人才存量丰富，就业压力也随着高校毕业生人数的逐年增加而加大。近年来，陕西省落实国家政策，结合实际搭建公共服务平台，推动全省初步建立了省、市、县、基层四级毕业生就业服务体系，有效促进了毕业生就业。
就业指导工作注重前瞻性和引导性，厅局长深入学生群体传经送宝。陕西省对毕业生就业指导分别从政策与公共服务宣讲、能力构建与市场需求匹配、典型成功经验引导三个层面展开，因此，对应采取“厅局长校园行”、人力资源经理校园巡讲、就业创业学生专题报告三种形式落实。2012年，全省各级公共就业和人才部门共举办各类就业指导活动166场，共有15名厅局长、148名企业人力资源经理、22名基层就业与创业学生参与活动，受众学生55 797人次。
就业见习对接学生就业，落实机制构建良性循环。2012年，陕西省下发了《关于深入开展高校毕业生就业见习工作的通知》，明确了“三年百万”就业见习计划的总体目标，首次从政策保障上将大学毕业生见习列入常规工作。为使该项工作得到落实，陕西省制订了每年的见习人员数量计划、生活补贴、保险补贴等实施方案，所需经费全部从就业专项资金中列支。目前，陕西省每年下达2万名高校毕业生就业见习的任务，帮助高校毕业生提升就业能力。
搭建校企合作平台，多领域、全方位推荐高校毕业生融入用人单位。从2006年开始，陕西就开始搭建校企合作平台，组织省内高校向省内外用人单位推荐本省高校人才。几年来，陕西组织省内近百家高校分赴浙江、江苏、山东、福建、广东等省，举办了10余场次的校企合作会议，面向当地企业推荐高校大学生，建立用人单位与陕西省高校就业长效合作机制。
大学生就业基层项目有声有色，既重视解决就业，又积极为基层招募人才。陕西省从“十一五”开始积极推进农村基层人才队伍建设，从大学生中招募人才配置到基层，服务基层经济。目前共有近1.5万名高校毕业生正在服务基层，全省98个区县的近3 000个乡镇都有通过基层人才振兴计划配置到位的高校大学生。
以民营企业招聘周、就业服务月、高校毕业生就业服务周等专项活动为契机，整合打包就业服务项目，推动高校毕业生就业。陕西省通过资源共享、打包服务、上门指导等方式，在专项服务活动中，重点做好信息发布、就业登记与推荐、网上交流会、现场交流会、就业指导、就业见习单位推广、困难毕业生就业帮扶、创业服务以及其他代理服务，积极落实专项活动，丰富服务内容，服务高校毕业生就业。
资料来源：闫华，高瑛，杜直前.陕西着力打造毕业生就业公共服务体系.
3.1.3 调整就业结构
“用工荒与招工难并存，职工技能与岗位需求不匹配，农民工用脚投票，大学生有学历没技术。”[7]近年来，我国就业总量压力已经趋于缓解，但结构性矛盾问题突出。由中国人力资源市场信息监测中心发布的关于2013年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析的报告显示，市场中劳动力供求总体平衡，但各行业的招聘需求呈现不同的态势，如教育、采矿业、金融业、房地产业等行业的用人需求有较大幅度的增长，而制造业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业等行业的用人需求有所减少；另外，对技术等级或职称的需求使得中、高级技能人员及高级专业人员需求缺口依然较大，从供求对比看，各技术等级和职称的岗位空缺与求职人数的比率均大于1，劳动力需求大于供给。其中，技师、高级工程师、高级技能人员的岗位空缺与求职人数的比率较大，分别为1.89、1.79、1.66。[8]
由以上分析报告不难看出，我国的就业结构性问题主要体现在：一方面，随着经济升级转型，传统低端制造业对就业的贡献下降，新增就业将主要集中于生产、生活服务业；另一方面，随着高等教育大众化，新增劳动力供给中高端劳动力比重较大，低端劳动力出现短缺的同时，一些需要高级技能的岗位也出现明显缺口。另外，一些学者也指出，结构性矛盾还表现在两个方面：一是受产业调整、生活成本上升等多种因素影响，过去对就业增长贡献较大的长三角、珠三角及环渤海经济圈，劳动力需求总量会下降，新兴经济区域以及相当一部分中小城市对就业增长的贡献率会不断加大；二是劳动力年龄结构加快老化，与产业和市场对劳动力的需求差距越来越大。[9]突出的结构矛盾，意味着未来大量劳动力必须在职业、行业、区域之间进行调整，这对于劳动者自身职业选择、职业能力，对于城市化和人口政策以及公共服务体系建设都会形成巨大的挑战。
表3-1 全国十大城市岗位需求和求职排行榜
续表
资料来源：中国人力资源市场信息监测中心.2013年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/sjfx/201401/t20140122_122923.htm，2014-01-21.
3.1.4 改善就业质量
“体面就业”（Decent Work），是时任国际劳工组织（ILO）总干事胡安·索马维亚（Juan Somavia）2001年在其就职演说中提出的，其含义是对劳动者来说，就业不仅是获得一份工作，而是获得一个能充分发挥其生产技能和得到尊重的职位。实现“体面就业”是许多劳动者的心愿。智联招聘针对职场人士的调查结果显示，律师、银行职员、设计师被公认为最体面的三种职业。5000余名受访者中，有45.3%的人认为律师或法务工作者是他们心目中最风光的职业，同时有39.7%和38.6%的职场人士将票投给了金融从业者和创意设计师，相比之下，认为市场营销、采购贸易、广告会展等行业风光的职场人士却不多。[10]另外，根据中国人民大学曾湘泉教授的一项调查，农民工就业不充分、不稳定仍是一个突出问题，有相当多的农村劳动力从事的是废旧物品收购等非正规工作。[11]因此，在未来一段时间，就业工作的重点应从重视就业数量向就业数量与就业质量并重过渡，就业质量应该成为下一阶段促进就业关注的重点。只有实现了人岗匹配，提高就业质量，劳动者个人能力才能得到充分发挥，国家的人口优势才能转化为人力资源优势，从而实现个人就业和国家富强的双赢。
在过去三十多年，中国的经济增长主要靠走劳动密集型道路，在国际经济的竞争格局中较好地发挥了比较优势，成为世界制造业中心。然而，就业质量成为阻碍经济进一步健康发展的软肋。《中国劳动力市场报告2011》基于统计年鉴数据，构建了一个包括6个维度的指标体系，涉及就业环境、就业能力、就业状况、劳动者报酬、社会保护和劳动关系等内容；并进一步选取了20个二级指标和50个三级指标来评价全国的就业质量，使用主成分分析法对中国大陆30个省份的就业质量状况进行了测算，从而在宏观角度衡量了中国各地区就业质量的总体情况和相对高低。从就业质量评价结果来看，全国就业质量总体水平并不高。以2008年为例，全国就业质量指数的平均值仅为34.81，即便是得分最高的北京，就业质量指数值也只有74.35，与指数标准的最高值（100）相比仍有较大差距。除了少数经济发达的省份外，大部分省份的就业质量指数较低；另外最高和最低的地区之间的差距很大，存在严重的地区间就业质量不均衡、发展不协调的问题。特别是东部经济发达地区的就业质量较高，比全国平均水平领先很多；中部欠发达地区和西部落后地区之间的就业质量则很低。具体排名如表3-2所示。
表3-2 2007～2008年中国各地区就业质量指数和排名
续表
数据来源：赖德胜，苏丽峰，孟大虎，李长安.中国各地区就业质量测算与评价[J].经济理论与经济管理，2011（11）.
尽管我国的就业质量现状不容乐观，但近年来政府已经高度重视这个问题。“十二五”促进就业规划将进一步提升就业质量列入发展目标之一；十八大报告强调要“推动实现更高质量的就业”；2014年政府工作报告中也提出要“努力实现更加充分、更高质量就业，使劳动者生活更加体面、更有尊严”。希望在政府的政策引导下，劳动者能够真正实现“体面就业”的梦想。