第二章 乡镇党委书记公推直选
随着村委会主任以及村支部书记竞争性选举的普遍推广，乡镇一级的竞争性选举也逐步出现试点。2001年乡镇换届时，四川平昌县在灵山乡进行了公推直选乡镇党委班子试点并取得成功。截至2007年10月，全国有300多个乡镇开展领导班子公推直选试点。诸多试点表明我国竞争性选举逐步从村级选举走向乡镇选举，尤其是作为乡镇民主标志的乡镇长、乡镇党委书记的直选和竞选在不少省份进行试点，为推进乡镇竞争性选举发展积累了有益经验。
各地在进行乡镇党委书记公推直选试点时的具体做法和操作程序不尽相同，例如在参选资格、具体提名程序、选举顺序，以及其他党委委员的选举方式上存在差别。这些试点都还处于初步探讨阶段，不一样的具体做法为我们深入研究和不断完善选举提供了丰富的素材。本章选择了几个具有代表性的乡镇党委书记公推直选案例，并对其具体做法进行比较。
1．四川平昌县乡镇党委书记公推直选
2004年1月，平昌县在总结灵山乡党委书记公推直选经验的基础上，把公推直选的做法推广到9个乡镇，9个乡镇的党委书记和党委其他成员全部由公推直选产生。笔者于2005年11月底和2006年3月初两次赴平昌县进行专题调研，分别召开了改革发起者座谈会和改革受益人座谈会，与县委书记刘谦祥、管党副书记郑南贵以及时任组织部长现任县委副书记的郑开屏进行了两次长时间的访谈，分别与9个直选产生的乡镇党委书记进行了座谈，以及对几个尚未进行直选的乡镇的党委书记进行了访谈，走访了平昌县兰草镇、坦溪镇、涵水镇、笔山乡、江口镇，并在每个镇都进行了党员座谈以及非党群众的个别访谈。笔者的第一次调研主要在于考察平昌公推直选乡镇党委书记创新的真实性和主要内容，是否真正进行了公推直选的试点？试点是如何进行的？主要的做法和步骤是什么？为什么会进行公推直选的试点？公推直选取得了什么效果？公推直选的各方参与主体是如何认识和看待公推直选：县委书记和组织部长为什么要启动和推动公推直选试点？乡镇党委书记和委员如何认识和应对公推直选？普通党员和非党群众怎样看待公推直选？笔者第二次调研着重在与考察公推直选的深层原因，它的意义和影响，以及存在的问题或须要进一步完善的地方。并寻求笔者第一次调研后产生的一些疑问的答案，这些疑问包括：乡镇党委公推直选与党管干部原则的关系？乡镇党委公推直选对党的领导和执政能力有什么影响？公推直选与乡镇经济社会的发展有没有直接的关联？笔者查阅了大量党委有关文件和资料，为了验证资料的真实性，笔者就其中部分内容找到当事人进行了核证。
1.1 公推直选的具体做法、过程及其创新特征
（1）公推直选的做法和过程
公推直选是利用乡镇换届的时机进行的，可以分为三个阶段，首先是准备阶段，其次是实施阶段，最后是后续阶段。准备阶段包括以下几个重要的步骤：成立乡镇党委班子公推直选领导小组及其办公室，领导小组是这次乡镇党委公推直选试点的领导者和组织者，也是制度设计者，领导小组由县委书记任组长，在县委组织部设立办公室，承担本次试点的组织协调工作。从领导小组的设立及其构成可以看出，乡镇党委的公推直选是在县委的直接领导和控制下进行的，“坚持党的领导是做好乡镇公推直选工作的根本保证”，这也是乡镇党委公推直选体现党的领导和党管干部原则的具体表现之一。接着是制定乡镇党委公推直选的实施方案，2003年12月25日印发了“中共平昌县委关于在乡镇换届中展开公推直选乡镇党委领导班子试点的实施意见”的县委文件，这是试点工作的纲领性文件和操作方案，文件列出了实行试点的9个乡镇的名单，文件的主要内容包括试点的指导思想、目的和意义、总体要求、参选对象和条件、方法步骤。然后是宣传发动，县委利用本县的有线电视、广播、标语和会议等多种形式广泛宣传公推直选乡镇党委领导班子的指导思想、原则和方法步骤，向社会公开竞选的职位、任职资格条件和下届党委工作目标、选举办法和程序等，动员符合条件的干部积极报名竞选，发动全体党员、各方面人士参与和支持公推直选工作。除了以上三个环节外，准备阶段还包括其他一些准备工作，例如确定哪些乡镇实行公推直选，领导小组先行进行摸底调查，估计公推直选能够成功的乡镇才会被列为试点乡镇，主要考虑因素包括乡镇党委书记的竞争力和态度、乡镇情况是否复杂、党员的数量等等。在准备阶段，实行公推直选的乡镇向县委提出召开党员大会的请示，在与县委协商后确定党员大会的时间和地点、大会的主要议程以及选举办法，例如平昌县笔山镇2003年12月28日向县委提交了笔山镇“关于召开笔山镇党员大会的请示”，县委批复同意后具体实施。可见公推直选工作需要上下级党组织的协调配合。
实施阶段是公推直选的核心程序，包括公开报名、资格审查、公推候选人、党员大会直选四个重要步骤。符合条件的人都可以报名。根据平昌县乡镇党委公推直选实施意见（以下简称实施意见），报名条件可以分为三个层次，首先是前提条件，即参选对象是县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员。竞选者应具备的基本条件主要是政治方面的，包括具有履行职责所需要的政策水平和理论素养；坚决执行党的基本路线和各项方针政策；坚持解放思想、实事求是；具有强烈的政治责任感和实践经验；依法办事、清正廉洁；坚持和维护党的民主集中制。基本条件是务虚的，但也是不可缺的。根据实施意见，第三个层次的条件是资格条件：①具有3年以上工龄和2年以上党龄；②具有大专以上文化程度；③必须经过党校、行政学院或者组织人事部门认可的其他培训机构两个月以上的培训；④身体健康，年龄在45岁以下；⑤参加党委书记竞选的，必须在副科级以上岗位工作两年以上，同时应具有从事党务工作和经济工作的经历。现任本乡镇领导班子成员报名参加现岗位竞选可不受上述条件限制。从参选条件来看，这些条件是比较苛刻的，结果限制了一些人的被选举权，降低了选举的竞争性。要求参选对象必须是党政工作人员或国家公务员将广大的非从事公务或党务的党员排除在参选对象之外。从报名的实际情况来看，报名人数并不多，9个乡镇中的8个乡镇都只有两个人报名参选党委书记，只有兰草镇有三人报名参选镇党委书记。
资格审查是县委对报名竞选者是否符合报名条件和资格进行审查，同时对报名竞选者的思想、政治表现、工作能力等方面进行审查，确定符合资格的人数，并采取多种形式予以公示，接受群众监督。资格审查是县委控制乡镇党委公推直选的重要方式，从理论上讲，县委可以利用资格审查将一些不符合报名条件或其他条件的人排除。这也是体现党管干部原则的重要方面。
公推候选人是一道可能启动的程序。报名竞选党委书记在3人以上，报名竞选党委副书记在5人以上，报名竞选党委委员超过应选人数3人以上的，才启动这项程序，即召开候选人推荐会，通过资格审查的报名者在推荐会上进行演讲，回答与会人员的提问，然后进行无记名投票，根据得票多少，确定2名党委书记候选人，4名党委副书记候选人和若干名党委委员候选人（比应选名额多1-2名），然后提交党员大会进行正式选举。如果报名参加党委书记竞选的人只有两名，报名竞选党委副书记的只有4人，报名竞选党委委员的人数只比应选名额多出1-2名，则不召开推荐会，直接提交党员大会进行正式选举。参加推荐会的人员包括全体党员和部分非党群众代表，根据实施意见的规定，群众代表的人数原则上不超过参会党员人数的30%，实际上，参加推荐会的非党代表约为10%左右，9个直选的乡镇一共有726名非党代表参加了推荐会。非党代表主要由以下人员构成：乡镇机关非党干部或公务员、非党员的村委会主任和村组干部、本镇企业或个体户非党员代表、七站八所等乡级部门非党人员、普通居民或村民。参加推荐会的非党群众与党员享有同样的投票推荐权。当笔者问及改革的设计者为什么会让非党群众代表参与党内的选举时，改革的设计者告诉笔者，他们一开始就想到要非党群众代表的参与，主要是为了增强党内选举的民主性和合法性，执政党的选举不仅关乎党内和党员，还涉及广大普通群众的利益，他们应该有表达自己意愿的机会，在此前实行的公推公选产生乡镇领导时就已经有非党群众参与的环节，在公推直选中邀请非党群众代表参加推荐会也是自然发展的结果。公推候选人这道环节实际上就是预选，从初步候选人中通过投票决定正式候选人。有意思的是，参加预选投票的人比参加正式选举投票的人还要多。非党代表有权参加预选进行投票，而不能参加正式选举，这也体现了党员与非党员的区别。
召开党员大会进行直选是公推直选乡镇党委班子最重要的一个环节。根据规定，乡镇党员大会要求有五分之四的党员参加。党员大会直选实行“五轮选”，第一轮选举党委书记，由党委书记候选人分别发表演讲和回答提问，接着投票，当场统计得票结果；第二轮选举党委副书记，竞选党委书记的落选者根据个人意愿可参加党委副书记竞选，接着当场投票计票；第三轮选举党委委员，党委书记和副书记的当选者自动为党委委员；第四轮选举纪委书记，由新当选的党委马上协商确定一名党委副书记提交党员大会进行等额选举；第五轮差额选举其他纪委委员。
党员大会直选后进入后续阶段，主要包括以下几个内容：上报县委审批和备案，当选的党委书记、副书记和纪委书记报县委审批，党委委员报县委备案，纪委委员报县委和县纪委备案；新当选的党委书记要在党员大会上承诺就职，承诺书报县委备案；任期内监督是党委选举的延续，在任期内，乡镇每年召开党员大会或党员代表会议，党委书记和副书记进行述职，接受党员评议，在年度工作考核民主测评中不称职票超过30%，经县委确认为不称职的，责任辞职或免职。至笔者调研时止，尚没有发生不称职票超过30%的现象。
（2）公推直选的创新特征
公推直选是党内基层民主制度的重大进步，是基层党内选举制度的突破和创新，平昌县的公推直选与传统的乡镇党委班子产生方式有什么不同呢？传统的乡镇党委班子有两种产生方式，一是组织任命，在非党委集体换届的时候，通过组织任命调整个别党委成员的职务，尤其是乡镇党委书记；二是换届选举，基层党委任期届满进行换届时，通过选举产生。然而传统的选举是确认型选举或动员型选举，选举必须保证“组织意图”的实现，选举难以体现选举人的意志，使得选举往往流于形式，实质上变成了的任命制。下面比较分析公推直选与传统选举的区别。
表2-1 平昌县乡镇党委书记公推直选与传统选举方式的区别1 有些地方的公推直选只是直选乡镇党委书记，然后由党委书记“组阁”，即提名其他党委成员，例如成都市新都区2003年和2005年的做法。
由上表可以看出，平昌县的公推直选与传统选举在性质上有本质区别，传统选举与其说是体现和汇聚选举人意志的选举，还不如说是贯彻上级意图的动员，公推直选是体现选举人意志的真正的竞争性选举。
平昌县乡镇党委班子公推直选最重要的创新特征可以概括为：开放式提名、直接选、差额选、“倒着选”。候选人提名是选举的第一个环节，对于选举来说相当重要，提名权掌握在谁的手上往往直接影响到选举的性质，传统选举的提名权掌握在上级组织手上，上级组织的提名候选人就是组织意图，从这么多年来的实践来看，提名基本上直接决定了选举的结果，因为极少出现上级提名的人选不能当选的现象。平昌县公推直选采取符合资格条件的党员自愿报名的方式，尽管实施意见上写着报名方式为个人自荐、群众推荐与组织推荐，但实际上都是自己报名，没有组织提名。公推直选由县委规定报名对象范围和资格条件，实行开放式提名，从某种意义上说，改变了提名权的配置，提名权由县委和部分党员共同掌握。直接选和差额选的意思容易理解，不用再解释，“倒着选”主要是针对原来的选举而言，即先由党员选举党代表，党代表再选举委员，委员再选举书记和副书记，而“倒着选”即指由党员直接选举党委书记，再选举副书记，最后选举党委委员。直接选、差额选、“倒着选”是保证公推直选成为体现选举人意志的竞争性选举的重要措施。直接选举与间接选举作为两种选举方式，从理论上来说，并没有优劣好坏之分，但是在我国的乡镇党委选举中，实施两者的效果却大不相同。间接选举是由党员选举党代表，再由党代表选举乡镇党委委员，一方面，党代表人数一般只有党员人数的15%，人数相差悬虚，一个有1000名党员的乡镇，党代表为150名，由1000名党员来选举和由150名党员代表来选举效果是不一样的；另一方面，党代表实际上很难真正代表党员，笔者调研中了解到，党代表的产生一般是由各个党支部推荐，被推荐为党代表的党员往往认为自己当上党代表是党组织对他的信任，党代表自然要根据组织意图来投票。结果，间接选举往往变成了贯彻组织意图的选举工具。由党员直接选举可以避免上述间接选举的弊端，有利于体现选举人的意志。等额选举由于排除了其他候选人的竞争，毫无疑问是希望唯一的候选人得到选举人的确认。差额选举是体现竞争性选举或竞选的最基本的形式，也是尊重选举人选择权的最基本要求，差额候选人通过竞选演讲，接受选举人的投票选择。从某种意义上说，差额选举最为重要，直接选举或间接选举往往涉及选举的方式，尽管也很重要（如前所述），而差额选举涉及选举的核心。没有差额选举，即便是直接选举，选举也缺乏了竞争性，选举的意义将大大折扣。从这个意义上讲，平昌县乡镇党委班子公推直选更为准确的说法应该是公推直选竞选。因为平昌县的做法，不仅是直选，还有竞选。“倒着选”是一个很精巧的制度设计，其一，针对原来层层间接选举的现象，选举人的范围越来越小，由党员选党代表是小范围的，党代表选委员也是小范围的，再由委员选党委书记和副书记的范围就更小了，十来个委员就把最重要的职位党委书记和副书记选举出来了，这种多层次间接选举不能体现选举人的意志。其二，先选党委书记，然后选党委副书记，再选党委委员，有利于竞选者报名竞选，保证党的人才不至于因落选而流失，同时有利于党的团结。从高到低职位轮次选举，竞选党委书记的落选者根据个人意愿可以参加副书记的竞选，竞选副书记落选的候选人根据个人意愿可以参加党委委员的竞选，使得竞选高职位的落选者有机会参与低职位的竞选，避免发生高职位竞选者一旦落选就失去了别的机会，逼得落选者成为反对派。这也有利于减少公推直选对现有乡镇领导带来的冲击。如果先选举党委委员，再由党委委员竞选党委书记和副书记，会遇到很多困境，首先，党委委员在竞选的时候不能明确自己要竞选的职位，不利于做竞选演讲和承诺；其次，如果一个党委委员想先竞选书记，竞选书记不成之后在竞选副书记，那么他面临选择的困境，也减少了他竞选的机会。
公推直选通过开放提名，实行直接选、差额选、“倒着选”的方式，改变了传统的党内基层选举制度，使得乡镇党委选举由确认型选举或动员型选举向竞争性选举的转变，真正体现党员作为选举人的意志。
（3）从公推公选到公推直选
1998年至1999年乡镇换届时，平昌县就进行了乡镇领导公推公选的试点，而且在2001年的换届选举时在全县推广。公推公选与公推直选有什么区别呢？公推公选也是一种竞争性的选举，但是公推直选的竞争性和民主性要远远强于公推公选。主要体现在两个环节，公推公选的推荐环节是由一个选举人团推荐候选人，这个选举人团一般是由各方代表组成；公推直选的推荐环节由全体党员和部分非党代表投票推荐，实质上是预选，公推直选参与推荐的人数比公推公选人数要多得多，更具有广泛性；其次，公推公选是间接选举，正式选举是由乡镇党员代表大会或乡镇人民代表大会选举，而公推直选是直接选举，正式选举在党员大会上由全体党员直接投票选举。从公推公选到公推直选是选举制度一次重大发展，不仅民主选举向前推进了一步，增强了选举的合法性，促使候选人与更广大的选举人之间加强沟通，同时，公推直选与公推公选相比，更容易避免贿选现象的发生，参加公推直选的人数是全体党员和部分非党群众，有些乡镇多大800多人，甚至1000多人，而参加公推公选的人数则少得多，一般只有100人之200人左右，如果要进行贿选的话，公推直选情况下成本太大，而且风险很大。从实际情况来看，公推直选情况下基本上没有什么贿选。此外，公推公选一般用来选举乡镇长和副乡镇长等行政职务，而公推直选一般用来选举乡镇党委书记和党委班子成员。
1.2 乡镇党委班子公推直选的原因与改革者的动机
乡镇党委班子公推直选试点的发生决不是偶然的，也不是凭空发生的，从某种意义上来说，公推直选乡镇党委班子是基层党内民主发展的一种必然现象和结果。促使乡镇党委班子公推直选的不仅有宏观方面的原因，也有微观方面的原因，从总体上来说，乡镇公推直选具有必然性，而为什么公推直选在平昌县较早进行试点并推广则具有一些偶然的因素。
（1）公推直选产生的宏观背景
1978年改革开放以来，农村的社会经济政治状况发生了巨大的变化，乡镇党组织面临的新形势呼唤乡镇党组织进行改革和创新，以便适应农村社会经济政治发展的需要。市场经济的发展和农村市场化改革改变了农村经济社会资源的配置状况，村民从对党组织的行政依附中脱离出来，“一切由党政组织控制和计划安排的时代一去不复返了，越来越发达的交通、通讯和大众媒体的发展为村民追求民主权利和维护自身利益提供了有利条件，敢于向党政组织说‘不’，党的政权在农村正在受到自己所发动和领导的经济领域的深刻变革的挑战”村民自治的推行和发展需要乡镇党组织在农村经济社会的管理方式与之相适应。20世纪末，农村乡镇党政面临财政困难和沉重的债务负担，乡镇政权运转困难，尤其是出于西南的四川农村，乡镇面临的困境尤为突出。笔者在平昌县涵水镇调研时了解到，1998年由于乡镇迟迟不归还欠着村民的债务，气愤的村民好几次把乡镇党委的牌子撤了下来，反映了党群干群的紧张关系已经到了相当激励的程度。农村社会的发展变化和形势逼迫乡镇党政必须进行改革和创新，改变传统的管理方式，维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位。以任命制和传统的确认型选举制度为核心的乡镇领导干部体制带来的弊端已经暴露无遗，如果不加以改变将危及党的执政地位。这些弊端包括：①干部只对上负责不对群众负责，官僚主义和形式主义泛滥，引发党群干群紧张关系；②党员的选举权利得不到保障，党组织失去吸引力和凝聚力，农村党员老龄化问题严重，申请入党的年轻人越来越少，可能出现党的事业后继无人；③传统干部体制不利于人才脱颖而出，乡镇党组织面临人才危机；④任命制容易引发吏治腐败，破坏党的形象和公信力。乡镇党政面临的问题已经危及到党的执政地位，传统干部任命制使党在农村的执政面临合法性危机。巩固党在农村的执政地位急需改革传统的乡镇领导干部任命制，保障农村党员的选举权利，改善党群干群关系，增强党在农村执政的合法性。
（2）为什么平昌县较早进行乡镇党委班子公推直选大规模试点
上面分析了公推直选产生的宏观背景，即公推直选乡镇党委班子是农村经济社会政治发展的需要，是巩固党在农村执政地位的需要，作为西部欠发达地区，平昌县在乡镇的困难尤为突出，探索乡镇党委班子产生方式的改革创新是平昌县试图摆脱困境，寻求经济社会发展新出路的尝试。从某种意义上说，平昌县的创新是困难逼迫导向的，这与东部相对发达地区所面临的环境是不一样的，东部地区经济相对发达，尽管乡镇干部任命制带来的弊端与西部地区是一样的，但是东部地区没有面临财政困难和沉重债务，相对发达的经济和较好的财政使得乡镇政府有能力去处理社会问题，化解党群干群的紧张关系。东部地区经济发展的空间相对较大，对于地方党委领导来说，在任期内发展经济能够取得很好的政绩，而在西部偏远农村地区，要想在较短时间内在发展经济方面取得明显的政绩是不太可能的事情，而在政治发展和体制改革创新方面相对来说更有可能做出一些有益的贡献。
然而，广大的西部地区，甚至一些中部地区所面临的宏观环境与平昌县所处的环境大体上差不多，为什么乡镇党委班子公推直选较早地在平昌县进行大规模试点，而不是在具有相同环境的其他地方？换个角度来说，是谁启动和推动了平昌县乡镇党委班子公推直选的试点？他们为什么要推动公推直选？一般来说，乡镇党委班子尤其是党委书记是由县委常委会来决定的，而作为常委会核心的县委书记是最重要的人物，组织部长这个职务也很重要，任免乡镇党委书记是他们手中最重要的权力，而实行乡镇党委班子公推直选就意味着他们放弃了手中最重要的权力，他们为什么会这样做呢？笔者带着这些疑问在调研过程中分别与平昌县委书记刘谦祥、管党副书记郑南贵、曾任组织部长郑开屏以及试点乡镇的党委书记进行了长谈。从认识观和价值取向来说，他们都领悟到中央关于发展党内民主的精神，县委书记刘谦祥于2003年在香港考察的时候，看到外界媒体有关中共高层准备推动党内民主改革的报道，遂萌发了在基层进行扩大党内民主试点的想法，试图在这个方面做出自己的成绩，十六大关于扩大党内民主的论述让他们找到了改革的政策依据，尽管他们当时觉得进行这种改革实际上有一定的政治风险，但是他们非常自信，坚信这种改革在政治上和良心上都是对的，从政治上来说，扩大党内民主的改革符合十六大文件和中央精神，从良心上来说，改革创新不是为了自己个人的利益，而是为了百姓和公共利益；当笔者问及为什么愿意放弃自己手中的权力时，他们都谈到跟他们自己的权力观是有关系的，“我不是那么恋权的，权力对我来说，不能只为了自己考虑”，“我对权力本身很超脱，看得不是那么重”。乡镇党委班子公推直选最关键的决策权掌握在县委手上，尽管他们要取得更上层党组织的支持或默许，但是能否推行乡镇党委班子公推直选的关键因素在县委，尤其是县委书记。推行乡镇党委公推直选对于县委书记和组织部长个人来说有什么考虑呢？他们对自己所发动的改革感到十分自豪，县委书记刘谦祥在一次讲话中说到，“我为平昌县推动乡镇党委班子公推直选，扩大党内民主的改革创新感到自豪和光荣，如果这样做有什么风险的话，我就是今后不当这个县委书记，我现在也要把公推直选进行下去”。刘谦祥书记为自己推动平昌县乡镇党委班子公推直选感到一种成就感。“如果一定要说这种改革和创新对于我个人来说有什么考虑的话，那就是通过这种改革来树立我这个县委书记的威信。”推动改革和制定规则也是一种重要的权力，通过运用这种权力同样能够树立领导的威信。由于历史积淀的矛盾和前任留下的一些遗留问题，刘谦祥到平昌任县委书记的时候，党群干群关系十分紧张，县委的威信很低，如何提升新任县委书记的威信是新官上任首要考虑的问题，实践证明，平昌县的改革使得广大的党员领导干部很服气，广大党员和群众受益得实惠，重新树立了县委书记和县委的威信。时任组织部长的郑开屏为笔者透露了他当时推动乡镇公推直选时的想法，他曾经担任过县委秘书和片区书记、组织部长，对干部任免上的问题看到过经历过很多事情，一方面，现行的制度本身在干部任免上一般是一个人说了算，很多问题就出在这里；另一方面，虽然县委书记和组织部长在干部任免上有重要权力，但是这个权力也是有风险的，收钱的人风险也很大，如果收了钱却做不成，还要退钱，做成了也可能有人告发，郑开屏看到很多领导干部在这个问题上栽了跟头。与其握着任免权这个有些烫手的山芋，还不如顺水推舟，进行改革创新以赢得民心。县委书记刘谦祥现身说法，跟笔者打了一个比喻，他说，选乡镇党委书记好比找对象，如果这个对象是父母替他选定的，一旦出了问题，他会对父母不满，如果由他自己选定的，出了问题他只能自己担着，做父母的也省心了。乡镇党委书记如果是由县委书记选定的，一旦这个乡镇党委书记出了问题，或者是党员群众对这个乡镇党委书记不满意，也会自然波及到县委书记身上，现在由党员自己选乡镇党委书记，选得怎么样由党员自己负责，没人说县委书记的不是，因而县委书记也觉得自己轻松多了。
乡镇党委书记是如何看待公推直选的呢？公推直选影响最大就是乡镇党委书记，缺乏他们的配合，试点工作也难以展开。当县委决定准备进行乡镇党委班子公推直选试点时，找到灵山乡党委书记池春林，这位后来向政治局常委曾庆红汇报直选情况的乡党委书记考虑良久，欣然答应进行试点，当笔者问及为什么愿意接受试点时，池春林向笔者讲述了当时的想法，如果不进行公推直选，他继续当乡党委书记肯定没有问题，如果进行公推直选，那么能否选上就不知道了，后来想想觉得自己这几年还是为乡里办了些实事，党员群众还是比较认可的，逐渐觉得自己有信心赢得选举；另一方面，他认为，村委会干部敢于在几百甚至几千人的村民大会上演讲竞选，乡镇党委领导为什么没有勇气在几百人的党员大会上进行演讲竞选呢？他凭着这一理由不仅说服了他自己，还说服了乡党委班子其他成员。兰草镇党委书记冯仁经历了最复杂的心理过程，当县委告诉他要在兰草镇进行镇党委书记公推直选时，他当时并没有意识到自己所面临的挑战，当从邻乡过来一位极具竞争力的候选人报名之后，他立即感到自己的位子可能不保，此时他觉得县委这样做是一种不负责任的做法，既然前不久已经任命自己为镇党委书记，现在却又进行公推直选让人来竞争我这个职位，冯仁开始对县委的做法有些不理解了，可是也没有办法，只有积极备选迎接挑战，最后以微弱优势取胜。当选后，冯仁积极开展工作，在镇产业结构调整和修建道路、自来水，维修学校等方面做出了不少成绩。笔者调研中发现，凡是觉得自己有优势赢得选举的乡镇党委书记都对公推直选持积极支持和大加赞赏的态度，他们觉得通过公推直选选上去的更感到光荣和自信，行使权力更加理直气壮，工作过程中也容易取得党员群众的理解和支持。
（3）乡镇长直选与乡镇党委书记直选
平昌县为什么进行乡镇党委书记的直选而不是进行乡镇长的直选呢？迄今为止，乡镇长直选只在个别地方进行试点，而且试点范围始终没有扩大。乡镇党委书记直选在四川、江苏、云南等十几个省份推广试点，试点范围逐步扩大，为什么乡镇长直选和乡镇党委书记直选发展趋势不一样？探讨其中的原因也许会对我们考察中国基层民主政治发展提供有益的启示。从乡镇长直选到乡镇党委书记直选可以算是基层民主的一个进步，在现行的政治体制下，乡镇党委书记是乡镇的“一把手”，或者说是乡镇的最高领导，从直选乡镇长到直选乡镇党委书记，从级别上来说提高了半个层次。平昌县委在决定公推直选试点时考虑了这个因素，他们在进行制度设计时参考了遂宁市步云乡和深圳大鹏镇的做法，同时认为他们只是进行乡镇长选举，意义没有进行乡镇党委书记选举那么大，设计者认为应该超越步云乡和大鹏镇的做法。总体上来分析乡镇党委书记直选试点和推广而乡镇长直选停滞不前的原因，恐怕是法律上和政治上的因素。步云乡乡长直选曾经遭到违背宪法和法律的质疑，宪法和选举法规定乡镇长应该由乡镇人大代表来选举，而不是由选民直接选举。这种质疑背后的原因是乡镇长直选弱化了乡镇人大的权力。乡镇党委书记直选尽管也被质疑违背党的有关规定，但是相对乡镇长直选来说遇到的这种质疑要少得多，也不牵涉到其他部门的利益。乡镇长直选涉及全体选民，程序复杂，而且难以组织和控制；乡镇党委书记直选只涉及到党员，比较容易组织和控制。四川省委组织部看来已经总结了上述经验，在指导基层民主发展的文件中明确提到：“需要强调的是，各地不得进行乡镇长的公推直选试点工作，要把试点工作主要放在乡镇党委书记公推直选的研究上。”之所以这样规定，笔者推断还有两个最重要的原因，一是乡镇长直选势必提高乡镇长的威信和责任，而与现行体制下党委书记是“一把手”相冲突，造成乡镇长和乡镇党委书记的紧张关系；第二个原因，笔者以为最为重要，就是乡镇长公推直选有可能产生体制外的势力，久而久之将挑战党的领导地位，与此相比，乡镇党委书记直选不仅容易操作控制，而且有利于加强党的领导，巩固党的执政地位。从目前全国的实践来看，试图进行乡镇长选举改革的地方都需要尽量避免法律和政治上的问题，不搞乡镇长直选的试点，即使是遂宁步云乡也进行了相应的改变和妥协，在2001年换届时，步云乡改直选乡长为直接选举乡长候选人，再由人大选举。重庆市渝北区在2004年2月进行了乡镇长选举改革试点，张关镇镇长通过三轮投票选举，由镇全体选民投票推荐两名正式候选人，提交镇人大选举，这样设计的目的就是为了规避乡镇长直选，以免带来麻烦。由此看来，乡镇长直选和乡镇党委书记直选的不同前景有其政治发展的逻辑性。
1.3 乡镇党委班子公推直选的意义和影响
乡镇党委班子公推直选是基层党内民主的重要进步，是基层政治体制改革的重要突破，不仅巩固了党在农村的领导和执政地位，而且将根本改善农村基层政治生态，有利于维持农村长期稳定和促进农村各项事业的发展。
（1）扩大党内民主，保障党员权利
乡镇党委班子公推直选扩大了党内民主，保障了党员权利，增强了党的凝聚力。竞争性选举制度是民主政治的根本标志和保证。改革和完善党内选举制度是发展党内民主的根本途径。乡镇党委班子公推直选是乡镇党委竞争性选举，体现党员作为选举人的意志。保障党员的权利必须首先保障党员的选举权，因为选举权是党员参与党的活动和事业最重要的权利。四川在推进基层党内民主方面走在全国的前列，这与四川省委领导对党内选举的深刻认识和正确指导分不开的，“从近几年的实践和效果看，发展党内基层民主，必须首先从改革和完善基层党内选举入手，真正让党员群众选择自己信得过的‘当家人’”，“落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，它既体现对重要事务发表意见，又体现充分的参与决策，同时还体现有效监督和制约党的干部的权利。”乡镇党委班子公推直选极大地增强了党员参与的政治热情，2004年平昌县9个乡镇直选试点，共有2901名党员，125名外出务工党员中116名回乡参加了选举。平昌县笔山镇楼石村84岁高龄的党员王平和说：“我入党快满50年了，像这样由党员来面对面地投票选举镇党委书记和委员还是第一次，作为一名党员，我感到光荣和自豪。”平昌县喜神乡党员刘权顺在广州找到一份月薪1300多元的工作，在接到乡党委选举通知后立即赶回家参加选举，他说：“工作可以再找，钱可以在挣，但由党员直接选举党委书记和委员还是第一次，我一定会来行使好一名普通党员的权利。”保障党员的权利增强了党的吸引力和凝聚力，农村党员老龄化问题越来越严重，原来年轻人申请入党的情况很少，平昌县江口镇党委副书记严莉华告诉笔者，原来发展党员是他们的一项重要任务，每年都要求消灭“空白村”，现在根本不存在“空白村”，公推直选之后申请入党的人越来越多，主要是因为党员的权利得到了保障，选举乡镇党委书记都由党员投票，激发了入党的积极性。江口镇红庙村以前需要党支部动员才有人申请入党，而实行公推直选之后2005年就有6人申请入党，经过考核有2人已经入党。兰草镇2005年有60多人申请入党，而以前申请入党的人数远远低于这个数字。
（2）领导干部管理体制改革的突破口
乡镇党委班子公推直选是领导干部管理体制尤其是基层领导干部产生方式的重要变革，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制，实现
（3）有利于防止腐败
腐败是危害执政党执政地位的毒瘤，而用人腐败是最严重的腐败，直接危害到党的执政合法性。乡镇党委班子公推直选从根本上铲除了乡镇领导干部用人腐败的土壤，杜绝了乡镇领导干部任用腐败现象的发生。因为乡镇领导干部不是由县委几个领导说了算，而是由广大党员和群众的选票决定的。在平昌县实行公推直选的乡镇，往县委书记或组织部长那里跑官要官的情况少了。
（4）有利于领导干部对上负责与对下负责相结合
乡镇领导由于长期的任命制或确认型选举使得乡镇领导只对上负责不对下负责，导致官僚主义和形式主义泛滥。平昌县委推动乡镇党委班子公推直选就是通过党员投票决定干部去留促使乡镇领导关注党员群众的呼声和需求，“权力来源哪里，就向哪里负责，我们通过调整权力来源方向促使乡镇领导关注党员群众的要求。”党员在推荐大会和党员大会上向候选人提问，反映党员群众的意见和要求，候选人回答提问，这是一个双方沟通和交流的过程，乡镇领导通过竞选更清楚地了解党员的利益需求。只有为群众办实事的人才能当选。通过直选产生的乡镇党委书记普遍感到自己身上的责任更重了，压力更大了，对待普通党员群众的态度都完全变了，原来一些乡镇领导以官员自居，高高在上，实行直选后，乡镇领导不敢随便怠慢普通党员群众的要求，即使不能马上解决群众反映的问题，也要向群众耐心解释。乡镇党委班子公推直选极大地改善了基层党群干群关系，乡镇领导也感觉获益匪浅，乡镇领导的工作更好做了，因为他们是党员投票选举出来的，工作当中容易得到党员群众的理解和支持。平昌县坦溪镇民兴村党员王传银说到，“我们自己选的带头人，若不响应带头人完成任务，不支持他们的工作，那么我们愧为党员，愧对自己的良心！”公推直选由于增强了乡镇领导与党员群众之间的沟通，有利于化解党群矛盾。平昌县兰草镇公推直选之后，群众上访尤其是越级上访现象大大减少，一严姓村民是当地的“上访专业户”，2005年向党组织提交了入党申请书，积极配合当地党组织的工作。
（5）有利于促进农村各项事业的发展
乡镇党委班子公推直选过程中，候选人要在推荐大会和党员大会上进行竞选演讲，当选后要发表推动乡镇经济社会发展的承诺，还要与县委签订工作目标责任书。为了兑现竞选承诺，更重要的是为了在下一届竞选赢得民心，当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记想尽各种办法促进乡镇发展。平昌县笔山镇党委书记白能国说：“我是通过公推直选当上的党委书记，说明广大党员群众信任我，我只能带领群众把工作干得更好，推动镇各项事业的发展，才上对得起组织，下对得起群众，也才对得起自己的良心。”在笔者调研访谈过程中，访谈对象普遍反映直选的党委书记工作更加踏实，千方百计为了乡镇的发展，尤其是在修路、场镇建设、修建学校等公共事业发展方面做出了很多成绩。例如，灵山乡直选的党委书记池春林在上任后两年时间内全部兑现拖欠教师工资18万元，整治病害塘11口，缓解了两个旱山村2100人的缺水问题，修村道公路8公里，完成5所村级小学危房改造，新建村小学1所，等等。
乡镇党委班子公推直选将对基层民主政治发展产生长久而深远的影响，不仅直接推动基层党内民主的发展和基层领导干部管理体制的改革，切实保障党员的民主权利，激发和调动党员群众的积极性；而且有利于解决当前基层面临的一些矛盾和问题，有利于改善基层党群干群关系，促进农村各项事业的发展。四川省积极推动乡镇党委班子公推直选不仅仅是出于推动党内民主，积极推进政治文明建设，对他们来说更为重要的是，通过公推直选能够解决基层突出的一些矛盾和问题，这也是为什么四川比东部地区在推动基层民主方面较为积极的原因。公推直选重塑了党在农村的执政合法性，增强了党的凝聚力，不是削弱了党的领导，而是加强和改善了党的领导。
1.4 平昌县乡镇党委班子公推直选的经验
平昌县最早于2001年底在灵山乡进行了公推直选的试点，2004年又在9个乡镇推广试点，对公推直选的制度设计进行了有益的探索，总结的了一些经验。在第三届中国地方政府创新奖评选过程中，平昌县乡镇党委班子公推直选从283个申请项目中脱颖而出，最终获得了第三届中国地方政府创新奖。总结平昌县乡镇党委班子公推直选的有益经验，可以为我们分析研究甚至推广乡镇党委领导竞争性选举提供借鉴和启示，也有助于寻求乡镇领导竞争性选举有关疑虑的答案。
（1）选举规则：直接选举与竞争选举
在本文分析平昌县乡镇党委公推直选的创新特征时，笔者概括了平昌县公推直选的特征：开放提名、直接选举、差额选举、“倒着选”。这些特征也是平昌县乡镇党委班子公推直选的重要经验。直接选举是指由党员直接投票选举乡镇党委书记和党委委员，如果是由党员代表选举党委书记，虽然相对于“党员选代表，代表选委员，委员再选书记”的模式来说，由党员代表选举党委书记减少了一个环节，但是人仍然是间接选举，而不是直接选举，只能说是由双层间接选举改为单层间接选举。平昌县的试点不仅实行由党员直接投票的直接选举，而且所有党委委员都通过差额选举产生，而不是仅仅直选党委书记，然后由党委书记“组阁”。党委书记“组阁”很明显有些照搬西方行政组阁制，不利于党的集体领导和民主集中制。“倒着选”也是平昌县乡镇党委班子公推直选的重要经验，有利于防止党内人才流失，维护竞争性选举情况下党的团结。透过平昌县公推直选的选举方式分析，我们可以发现公推直选乡镇党委班子最重要的是体现了直接选举和竞争选举的规则。直接选举保障了选举人的选举权，保证选举体现选举人的意志。而开放提名和差额选举则保障被选举人的被选举权，保证候选人在选举过程中公平竞争的机会。一些地方的试点，虽然是党员直接投票，但是党委书记却实行等额选举，虽然从字面上来说，也可谓“直选”，但缺乏竞争的直选也就失去了直选的意义。从这个意义上讲，平昌县的试点做法应该叫做“公推直选竞选”，不仅是“公推直选”，还要加上“竞选”，才能更为准确地表达这种做法的涵义。
（2）选举原则：党管干部原则与群众公认原则相结合
乡镇党委班子公推直选改变了传统的领导干部产生方式，选举过程中“没有组织意图，只有党员意志”，这样会不会动摇党的领导和党管干部原则？笔者在调研过程中始终在思考这个问题。笔者发现，公推直选不但没有动摇或放弃党的领导和党管干部原则，而且实现了党管干部原则和群众公认原则有机结合，有利于改善和加强党的领导。公推直选是对传统任命和选举方式的改变，从某种意义上说，改变了传统的党管干部的方式，实现了党管干部的创新。从内涵上来说，党管干部不只是上级党组织任命下级组织领导，而是党有效地培养、使用、选择党的干部。从党管干部的方式上来说，不是“领导提名单，群众画圈圈”，而是上级党组织制定选举规则和培养规划，通过竞争性选举产生基层组织负责人。从党管干部的主体上来看，上级党组织及其负责人不是党管干部唯一主体，党管干部的主体应当是包括党组织、党组织的负责人以及广大党员在内的多个主体，尤其要突出组织负责人选举过程中普通党员这个主体的作用。
从平昌县乡镇党委班子公推直选的实践来看，党管干部原则主要体现在以下几个方面：①公推直选试点符合党中央的有关文件和精神，扩大基层党内民主是党的十六大、十六届四中全会提出的重要任务，公推直选体现党管干部原则的内在精神；②公推直选的规则和办法是上级党组织根据和参照《党政领导干部任用条例》等规定制定的，具体的操作方案是县委制定的，规则制定权是体现党管干部的重要权力，而制定规则将是党管干部的重要方式；③参选人员或候选人员的资格审查权和组织考察权掌握在上级党组织手中，上级党组织可以通过资格审查和组织考察排出不符合资格的候选人，这也是上级党组织合法干预权的体现；④选举过程在上级党组织的直接组织下实施的，整个过程接受上级党组织的监督，及时处理贿选、非法竞选拉票等非组织活动，保证选举的公正性和选举活动的正常进行；⑤选举后的审批权。选举出来的乡镇党委书记要经过上级组织批准，如果选举过后反映并证实选举存在不合法行为，上级组织有权宣布选举无效，并纠正错误行为；⑥这是最重要的一条，也是需要提醒的一条，就是公推直选并不是完全抛弃了任命制，上级党组织仍然有任命权，只是不常用了，在特殊时刻或者关键时刻拿出来用。
乡镇党委班子公推直选是一种竞争性选举，但是并非西方意义上的竞选。公推直选是坚持党的领导条件下的非政党竞争式选举，是党内职务的合法合理的、组织有序的有限竞争。这种有限竞争性选举具有以下特征：①参选人受到一定的限制，不是任何党员都可以竞选党委书记，必须符合《党政领导干部选拔任用条例》规定的资格条件的人才可以竞选党委书记，一般还要求具有副科以上任职经历；②选举竞争是在组织监督下有序进行的，禁止非组织活动的竞选运动，防止过分选举动员带来的不稳定；③这种选举重在选人，而不是选政策，重在选目标，而不是选口号。党的方针政策是通过党作为整体和党中央组织制定的，竞选人只能就如何具体贯彻落实党的方针政策进行承诺，选举人主要是看竞选人为民办实事的能力素质、实现乡镇经济社会发展的方法和具体措施，这样防止了党内不同派别之间展开竞争的现象，也是党内竞争必须保持在一定限度内的要求，防止过度竞争可能导致党的分裂，以保证党的团结。
（3）操作规则：组织领导
乡镇公推直选必须是在上级组织的领导下有序地进行，这实际上也是党管干部原则的体现。发展基层党内民主是党的重要政策，但是必须在地方组织的领导下进行。乡镇领导本身来决定和进行乡镇党委公推直选是不可行的，也不会取得成功。2004年重庆市城口县坪坝镇党委书记魏胜多因实行镇党委书记和镇长直选改革而受到撤职处分就是一个典型的案例。媒体大量报道了这件事，并有人猜测乡镇政改受到挫折，其实这是一种误解，魏胜多事件不能表明乡镇党委公推直选遭到挫折，而是表明乡镇党委公推直选必须在县级或以上组织的领导下有序进行。2004年2月，重庆市渝北区龙兴镇在区委的领导下成功地进行了镇党委书记的公推直选试点。尽管乡镇公推直选是正确的，但这件事必须由县委或以上党组织来决定和组织实施，而不是乡镇领导本身来推动。党管干部原则中的“下管一级”原则是不能动摇的，下级组织负责人的选举改革必须在上级组织的领导下进行，而不能“擅自主张”，正如县市长“公推公选”必须是由市级或省级党组织来决定和组织实施的，而不是县级本身能够决定进行的。乡镇领导本身推动本级的公推直选超越了本身的权限，这是应该注意的经验教训。
1.5 有待探讨或需要进一步完善的问题
乡镇党委班子公推直选是党内民主的一次重大制度创新，与任何重大改革创新一样，会对传统的体制造成冲击，也会遇到一些阻碍因素，人们也会对改革产生各种疑虑。改革创新本身是一个探索的过程，不可能一蹴而就。关于乡镇党委班子公推直选有以下有待探讨或需要进一步完善的问题。
（1）关于公推直选的合法性
合法性是政治改革常常探讨的问题，有两种合法性，一是政治学意义上的合法性，即人们是否在内心服从和认可政治统治权威和秩序；一种是法律意义上的合法性，即一项活动或行为是否符合现有的法律法规或有关制度规定。乡镇党委公推直选保障了党员群众的选举权，得到广大党员群众的积极支持和拥护，增强了党在农村执政的合法性，因而这项改革符合而且增强了政治学意义上的合法性。一些人从法律上的合法性角度对乡镇公推直选提出疑虑，质疑乡镇公推直选违背《党章》和党的有关规定。与基层党内选举有关的规定主要是《党章》、《基层组织选举工作暂行条例》、《农村基层组织工作条例》。《党章》中关于基层党内选举的规定有三条：①第十一条，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志；②第二十九条，基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生；③第三十条，基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准。从《党章》的规定来看，《党章》并没有明确规定乡镇党委书记必须由党员代表大会选举产生。有媒体文章认为公推直选违反了《党章》第二十七条的规定，其实二十七条说的是地方委员会的党委书记选举，而不是基层委会的党委书记选举，乡镇是基层组织而不是地方组织。《基层组织选举工作暂行条例》第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员全体会议上进行选举。” 如果说乡镇党委公推直选对党的规定有所突破的话，就是突破了这一条。如何来看待乡镇公推直选的突破呢？笔者以为改革本身可能就是突破，不能因为改革创新对既有的规定的突破而否定改革，乡镇党委班子公推直选符合党的十六大精神，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》肯定了这种改革：逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。
如何认识改革创新与既有规定的关系？笔者以为改革应该坚持正确的方向，应该在体现党章和党中央的有关精神的前提下进行，但是不能拘泥于某条细节的规定。制度规定应该来源于实践，实践证明是正确的，符合党的领导和民主政治发展方向的，就应该坚持，一些不符合实际发展需要的规定也应该进行修改。例如，《基层组织选举工作暂行条例》第十九条规定：“进行选举时，有选举权的到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。”这条规定已经不适合现在的实际情况，村党员大会选举村支部应该坚持到会人员达到有选举权人数的五分之四，然而如果乡镇党员大会选举直接选举党委班子也要求达到五分之四，这就相当困难了，笔者调研过程中，许多党员反映应该修改这条规定。一些大的乡镇党员人数达到一两千人，召开党员大会很难达到五分之四到会人数的要求。实际上，有些地方已经在进行改革，取得了很好的效果，2002年四川雅安市进行县级党代会党代表直接选举，实行“双过半”制度，选举党代表的党员大会要求到会人员达到有选举权半数以上即可。
（2）关于竞选资格
平昌县乡镇党委班子公推直选实施意见规定报名参选乡镇党委班子成员的对象必须是县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员，竞选乡镇党委书记必须是担任副科级职务两年以上，并具有领导党务工作和经济工作的经历。这样的资格要求有些过于苛刻，乡镇党委班子成员竞选资格究竟如何确定？现在各地的做法有两点是一致的，一是参选对象有一定的限制条件，例如，参选人员必须是国家公务员，工龄和党龄要达到一定的时间，但是具体的要求有些区别；二是竞选党委书记和竞选党委委员的资格要求不一样，竞选党委书记的要求高于竞选党委委员的条件。笔者以为，对参选人员进行一定的条件限制和要求，以及区别对待党委书记和党委委员的资格条件是合理的，关键是要把握一个“度”，党委委员的竞选资格条件可以放宽，例如村党支部书记、非公有制经济中的党员也可以参选党委委员，而且可以设置一些不拿国家工资的党委委员席位，犹如公司的独立董事，他们参与到党委决策，有利于决策的科学化和民主化。放宽竞选资格条件主要是保障更多的人享有被选举权，调动广大党员参与积极性，同时有利于党内不同的群体代表进入基层党组织的决策机构。
（3）关于非党群众参与基层党内选举
平昌县乡镇党委公推直选吸收了非党群众参与党内选举，有利于增强选举的民主性和合法性。但是如何确定非党群众参与的方式和人员是需要研究的问题。从参与方式上来看，平昌县的做法是让非党人员参加候选人的推荐会，也就是享有预选的选举权，非党人员与党员一起投票。有些地方实行“两票制”，先由所有选民包括党员与非党员投推荐票，再由党员投选举票，非党人员的投票是单独的一个环节。从参与人数上来看，平昌县的做法是不超过党员人数30%的非党人员参加预选，实际参与的人数达不到这个比例。有些地方所有的非党选民都参与推荐过程，参与范围最广。如果是部分非党人员参与党内选举，这些非党代表的产生一般是由各党支部推荐的。如果是所有非党选民参与选举就不存在代表如何产生的问题。无论采取什么方式吸收非党人员参与党内选举，最关键的就是让非党群众享有充分表达他们意志和偏好的机会。
（4）关于公推直选的成本
乡镇公推直选会不会增加很多行政成本？平昌县进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，乡镇自己再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费，主要是资料印刷费、误工补贴费、中餐费、选举后勤费、烤火取暖费、车费等等。如果乡镇公推直选全面推开的话，费用会降下来，比试点的成本要低，还可以节省一些费用。总体上来说，成本不是实行乡镇党委公推直选的障碍，直选的选举费用不一定比间接选举的费用高。直选把费用都集中起来计算了，而间接选举的费用由乡镇和各个支部分担了，原来选党代表要各个支部承担费用，开党代会由乡镇承担费用，费用分散计算。乡镇党委班子公推直选选出党员群众满意的党委班子成员，推动乡镇经济社会的发展，这些成本是值得的。
（5）关于贿选和宗族势力
一些人担心乡镇直选会受到贿选或宗族势力的影响，笔者在平昌县的调研发现这方面的负面因素很少。公推直选至少比原来的选举模式更容易避免贿选的发生，因为原来有代表选举，党代表的人数很少，党代表只有党员人数的15左右，公推直选由全体党员投票，如果要贿选的话，成本更大，风险更大，一旦有人告发将被取消竞选资格。同时，宗族势力对乡镇公推直选的影响比村支部和村委会选举的影响要小得多。
（6）关于选举竞争的公平性
有些候选人不在本乡镇工作，因此本乡镇的党员群众对候选人不是很熟悉，与本镇候选人相比，处于一定的劣势，如何使候选人处于同样的起跑线上公平竞争是应该研究解决的问题。
（7）上级配套改革
乡镇党委班子公推直选是一项重大改革，牵一发而动全身，需要上级进行配套的改革，以完善乡镇党委班子公推直选和乡镇治理改革。例如，公推直选产生的党委班子成员，尤其是乡镇党委书记的任期调动，应该制定相应的制度减少任期调动，规范因干部交流和特殊需要而调动直选干部的行为。如果直选产生的干部短时间内随意调动，将对直选产生不利影响。公推直选需要增强乡镇党政的财政能力和治理能力，乡镇党委书记竞选时就乡镇发展许下了郑重的承诺，可是乡镇在财政困难、没有相应的财权、人权、事权，就无法完成他们的承诺，无法真正促进乡镇的发展。
1.6 结论
扩大基层党内民主是近年来党在政治发展和政治建设方面的重要政策，平昌县实行的公推直选乡镇党委班子为推动乡镇民主提供了具有普遍意义的经验。乡镇党委公推直选不仅有利于保障党员权利，扩大党内民主，增强党的凝聚力，改善党群干群关系，增强党在农村的执政合法性；而且有利于缓解农村地区各种矛盾和困难，激发党员干部和广大党员参与农村各项事业的积极性，促进农村经济社会的发展。公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举方式，既符合价值性目标，也符合工具性目标，试点的基本经验表明这项改革创新可以在全国范围普遍推广，根据各地的实际情况逐步实行。各省不断扩大乡镇党委公推直选试点，已经预示着这是基层民主政治发展的一个趋势。
2．成都新都区和重庆渝北区乡镇党委书记公推直选
2003年11月，成都新都区在木兰镇开展了乡镇党委书记公推直选试点工作，至2005年3月，新都区全部11个乡镇完成公推直选工作。2004年7月，重庆市渝北区龙兴镇党委书记通过公推直选产生。随后，云南、江苏、河南、陕西等省份纷纷进行了乡镇党委书记公推直选，2006年初，乡镇党委书记公推直选在更多的省份进行试点。乡镇党委书记公推直选尚处于探索阶段，各地的试点在具体的做法上有不同的操作程序，对不同的试点做法进行比较研究，有利于进一步总结试点经验，不断完善公推直选的程序规则，为公推直选的广泛推广提供借鉴，避免少走弯路。
2.1 城都市新都区乡镇党委书记公推直选案例研究
城都市新都区于2003年11月至12月间在木兰镇进行了镇党委书记公推直选的试点，从2004年起在全区推开，截至2005年的3月，新都区全部11个镇的党委书记全部由公推直选产生。新都区乡镇党委书记公推直选产生了重大影响，全国各地前来学习新都经验的人们络绎不绝，一些地方学习之后在本地进行了乡镇党委书记公推直选试点。
（1）新都区乡镇党委书记公推直选的原因
新都区乡镇党委书记公推直选是在城都市委书记李春城和新都区委书记李仲彬的直接推动下进行的。李春城和李仲彬都是改革意识非常强的领导干部，他们深刻领会中央关于发展党内民主的精神，认识到发展党内民主是民主政治建设的重要内容。传统的领导干部产生方式存在很大的弊端，推动领导干部产生方式的民主化是发展党内民主的重要途径。2003年，李春城在中央党校学习期间，与前来看望他的李仲彬谈论党内基层民主建设，决定在新都区选择一个乡镇进行乡镇党委书记公推直选的试点。2003年9月，新都区木兰镇党委书记职务变动，调离了岗位，木兰镇党委书记出现空缺，新都区委在区委书记李仲彬的推动下决定利用这个机会进行乡镇党委书记公推直选试点。
（2）公推直选的实施办法和过程
新都区于2003年11月至12月在木兰镇进行乡镇党委书记公推直选试点，试点取得成功，并逐步在全区推开。由于在公推直选的实施办法和操作方法上各镇都与木兰镇相似，这里仅以木兰镇为例描述公推直选的实施办法和过程。
木兰镇党委书记公推直选是在区委的直接领导和区委组织部的精心设计和安排下进行的。2003年11月，新都区成立了公推直选木兰镇党委书记工作领导小组及其工作机构，区委书记李仲彬任组长，管党副书记以及组织部长等人为副组长。2003年11月26日，新都区委组织部在经过多次谈论后制定了《新都区委关于公推直选木兰镇党委书记的实施办法》（以下简称《实施办法》），11月27日，区委召开常委会扩大会议，过了《实施办法》，并对木兰镇党委书记公推直选工作进行了精心部署。《实施办法》规定全区范围内符合基本条件的区委管理的干部均可报名参加竞选木兰镇党委书记。竞选报名的基本条件如下：①符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格；②学历要求：具有大专以上学历；③年龄和党龄要求：年龄在45周岁以下，3年以上党龄；④任职要求：任副局（镇）级实职2年以上或现任正局（镇）级实职的领导干部。
公推直选整个过程包括六个程序或阶段：
①发布公告（时间：2003年11月27日至11月30日）
新都电视台发布公告，公布木兰镇公推直选的职位和职数、基本条件、范围、报名时间及地点等相关时间。
②报名和资格审查（时间：2003年11月28日至12月1日）
凡是符合报名条件的人均可以按照公告确定的报名时间和地点报名，报名时间截止后又区委组织部根据《实施办法》规定的报名条件，对报名者的资格进行审查。有意思的是，报名时间的前几天都没有人来报名，大家对这种开创性的做法感到十分新奇，还没有适应过来，有人还在观望甚至怀疑，直到报名时间的最后一天，十几人不约而同的来到区委组织部报名。总共有20人报名参加竞选，符合资格的报名者一共有11位，3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。
③实地调研（时间：2003年12月2日至12月3日）况，在与本地候选人竞争中处于不利位置。
④公开推荐（时间：2003年12月4日）
2003年12月4日，在木兰镇中学的阶梯教室召开了公开推荐大会。公开推荐大会分为两个步骤：①演讲与答辩，在推荐大会上，初步候选人针对木兰镇的情况发表竞职演讲；②推荐投票，参加推荐的各方面代表根据演讲人员的陈述及工作表现填写推荐票，当场公布推荐投票结果，推荐票得票数前两名为木兰镇党委书记正式候选人。推荐大会人员由以下范围的人组成：镇机关全体干部、辖区村（社区）支部书记、主任、村民小组长、企业负责人代表、驻镇单位负责人、在镇的党代表、人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士中的代表等各方面的人员，一共244人参加了推荐大会。11位初步候选人根据抽签确定的顺序依次发表演讲，推荐投票结果的前两名为刘刚毅（获得220票）和李勇（获得136票）。根据推荐得票数确定刘刚毅和李勇为正式候选人，刘刚毅1970年出生，大学学历，曾在新都区人大常委会工作，1998年任木兰镇党委副书记，2003年2月任镇长。李勇1961年出生，比刘刚毅大9岁，大专学历，曾在基层法院、司法局和区委组织部工作，2000年任新都区国土资源局副局长，2003年9月任木兰镇党委副书记。
⑤党员直选（时间：2003年12月7日）
2003年12月7日上午，党员直选大会在木兰中学操场举行。直选大会分为两个步骤，先由两位正式候选人分别发表竞职演说，然后由全体党员投票选举。639名党员参加了直选大会，刘刚毅获得480票，李勇获得158票。笔者在木兰镇调研时了解到，李勇本来是区委提名木兰镇党委书记人选，但是赶上这次公推直选试点，李勇在直选中落选。李勇在干部和党员中的印象也不错，直选得票低于刘刚毅主要有两个方面原因，一是刘刚毅1998年来木兰镇任副书记，且任镇长，在木兰镇工作时间长，工作表现不错，干部和党员对他比较熟悉；二是刘刚毅对木兰镇情况比较熟悉，演讲时表现也比较好，演讲内容得到多数党员认同。
⑥区委批复选举结果
选举结束后，镇党委向区委汇报选举结果和选举情况，区委批复同意了选举结果有效。
（3）新都区乡镇党委书记公推直选的特征
新都区乡镇党委书记公推直选具有公推直选的一般特征，即通过“公推”产生正式候选人，通过党员直接选举产生乡镇党委书记。除了这些一般特征，新都区的公推直选还有自己的特征。
首先，党委书记提名党委班子成员。乡镇党委书记通过公推直选产生后，乡镇党委班子其他成员由当选的党委书记向区委提出建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。有人称这种方式为“党委书记组阁制”。从实际情况来看，当选的党委书记的提名一般都能够获得区委的同意，事实上，党委书记在提名党委班子其他成员之前往往征求区委领导尤其是主要领导的意见，在听取或领会区委领导的意见，权衡各个方面后进行提名。关于“党委书记组阁”的看法存在很大的分歧，新都区委之所以要实行这种方式，主要是考虑赋予党委书记一定的用人权以更好地履行党委书记的职责，同时减少镇党委班子的摩擦，防止出现班子不团结问题，提高党委议事和决策的效率。也有人对这种方式提出质疑，笔者就不赞成这种“党委书记组阁制”。“党委书记组阁制”很明显模仿了西方的组阁制，组阁制是西方议会制政体制度下政府或行政由赢得议会选举的政党组成政府，并不是所有的西方民主政体都实行组阁制，组阁制不适用于我国政体，更不能作为党委班子成员的产生方式。组阁是指赢得选举的政党组成政府，而不适用于产生政党的领导班子。组阁制情况下党政是分开的，组阁的结果是控制行政部门，在我国党政难以分开的情况下，党委书记组阁将垄断所有的权力。从现实情况来看，乡镇党委书记组阁将更加导致党委书记个人集权，使得本来个人集权的弊端得到加强，甚至可能将党的集体领导原则变成党委书记个人领导，党委书记组阁确实会减少乡镇党委班子不团结问题，因为乡镇党委副书记和党委委员都是乡镇党委书记提名的，副书记和党委委员不太可能与书记作对。但是从另一个角度来看问题更加严重，不是不存在班子团结问题，而是存在不团结问题都无法反映出来，有问题也不敢反映了，掩盖了团结问题，这样的后果问题更加严重。提名过程中被提名人员可能属于提拔情况，这样又增加了当选的党委书记的权力，同时在乡镇党委其他成员的产生方式上降低了民主程度，成为乡镇党委成员关键在于当选的党委书记了，还显然这种方式不如所有党委成员都通过直选产生那么民主和公平。
其次，竞选乡镇党委书记竞争十分激烈。报名参加竞选的人数可以反映选举的竞争程度。新都区经济相对发达，各镇的经济实力都比较强，11个乡镇平均有7人竞选镇党委书记，其中木兰镇有11人竞争党委书记，只有3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。说明乡镇党委书记的岗位是十分吸引人的，区直机关的干部都有人向往这个职位。4人来自区直机关的分别是新都区农村工作领导小组办公室副主任、新都区《新都资讯》总编辑、新都区团委副书记和新都区农业机械局副局长。初步候选人都具有相当实力，经历丰富，对农村都比较熟悉，候选人之间的竞争十分激烈。
再次，公推直选活动组织严密。木兰镇公推直选活动在区委的直接领导下进行，不仅成立了镇党委书记公推直选领导小组及办公室，还在领导小组下面成立了组织组、监督组、宣传组、医疗组、保卫组、会务组，并责成专人负责，制定各小组详细的工作方案，保证了直选工作的顺利进行。为防止和纠正直选过程中的违法违纪行为，保证直选工作公开、公平、公正进行，制定了《新都区公推直选木兰镇党委书记工作纪律》，要求所有工作人员和参选人员遵守如下纪律：①不准在选举中进行违反党的纪律、法律规定和有关章程的活动；②不准传播影响团结、引起人心不稳的小道消息和散布不负责任的议论；③不准为竞选者托人情、走后门、拉选票、搞贿选或对他人的投票行为进行暗示、指使、串联、威胁；④竞选者及其关系人不准以任何方式宴请工作人员，或送礼品礼金，或邀请工作人员参加可能影响选举公正的活动；⑤工作人员不准在选举工作中隐瞒、歪曲事实真相，或者泄露酝酿、讨论公推直选工作内容；⑥工作人员不准将掌握的竞选者的状况、准备竞选资料内容随意或有意透露给他人；⑦任何人不准在公推直选过程中任人唯亲，封官许愿，营私舞弊，搞团团伙伙，或假借反映问题，蓄意诬陷和打击报复他人。竞选者违反上述规定，一经查实，立即取消参选资格，并按照党纪政纪严肃追究其责任；工作人员和参选人员违反上述规定，一经查实，将按照党纪政纪给与严肃处理。严密的组织和严肃的纪律有利于公推直选在党的领导下顺利进行，保证选举的公平性。
最后，镇党委书记考核与奖励制度。新都区对公推直选产生的镇党委书记实行考核制度，考核包括年度目标考核和任期目标考核。考核方式有三种：①述职、质询、民主测评：每年召开一次述职暨民主测评大会，镇党委书记向到会人员汇报一年的工作和目标任务的完成情况，接受与会人员的质询和民主测评。②随机抽样考察考核：由区委组织部组成考核组采取个别访谈、问卷调查、实地了解等方式进行综合考察考核。③综合评价：考核组根据民主测评、考察考核的结果，对镇党委书记的综合表现、目标完成情况进行分析，提出综合评价意见，由区委作出最终评价。新都区对于镇党委书记的考核结果运用进行了如下规定：①镇党委书记在年度考核中综合得分名列前三名的，由区委一次性奖励6万元，国家公务员年度考核等次同时确定为优秀；年度考核得分在60分以上的，一次性奖励5万元。②镇党委书记任满5年，由区委一次性奖励20万元，并记三等功一次。③镇党委书记在任职期间贯彻执行区委决定决议不力，工作责任心不强，难以适应工作要求，不能完成工作任务；在工作中造成严重失误；群众认同度低；在考核中被确定为不称职的，由本人引咎辞职或区委责令辞职。
对乡镇党委书记进行目标考核是许多地方的做法，新都区对镇党委书记的考核程序和方式也是可取的，但是对于考核结果的运用尤其是奖励制度却引起了人们的分歧和一些麻烦。根据考核办法的规定，一个镇党委书记只要称职地任满5年任期，就可以得到45至50万的奖金。这种奖励办法过于偏重镇党委书记，一个镇的工作做好，虽然镇党委书记是关键人物，但是离不开镇党委班子其他成员和工作人员的共同努力。在奖金的分配上会引发不少问题，如果镇党委书记任期内调离，他与接任的党委书记如何分别考核，如果奖励的话如何分配奖金；如果镇党委书记业绩平平，
每年考核刚超过60分，他任满5年的话也能获得45万的奖金。这种奖励制度面临不少的问题。
2.2 重庆市渝北区龙兴镇党委书记公推直选
2004年5月至7月，重庆市渝北区在龙兴镇进行了公推直选镇党委书记的试点，这是重庆市首次实行乡镇党委书记公推直选。渝北区的试点虽然在时间上晚于四川平昌县和城都市新都区的试点，但是在全国来说，仍属于较早实行乡镇党委书记公推直选的地方，而且在程序和制度设计上进行了一些改进。
（1）渝北区龙兴镇党委书记公推直选的启动
渝北区龙兴镇党委书记公推直选试点是在区委书记刘光全和区委组织部长黄宗华的直接推动下进行的。刘光全和黄宗华都是具有强烈改革意识和民主意识的领导干部，2001年以来，渝北区在实行科级干部竞争上岗、公开选拔处级领导干部、全委会票决重要干部、公选村干部等方面进行了积极的探索。2004年初，渝北区委把扩大党内民主作为全区2004年的“十件大事”之一，要求区委组织部进行大胆探索。2004年3月29日至30日，区委常委、区委组织部长黄宗华、组织部副部长邓孝明，干部科科长喻继志3人组成考察组，赴城都市新都区考察学习公推直选木兰镇党委书记的经验，考察回来后写作了考察报告，并建议可在渝北区找个别镇进行镇党委书记公推直选的试点。职位出现空缺往往是领导干部选拔改革的有利时机，刚好机会来了，2004年4月份，龙兴镇党委书记由于职位调动，镇党委书记一职空缺，区委当机决定在龙兴镇进行镇党委书记公推直选试点。
（2）渝北区龙兴镇党委书记公推直选的实施办法和过程
2004年5月中旬，渝北区成立了龙兴镇党委书记公推直选工作领导小组，由区委书记刘光全任组长，管党副书记和组织部长任副组长，随后在组织部成立了领导小组办公室。2004年5月21日，公布了《渝北区委关于公推直选龙兴镇党委书记的意见》，规定了公推直选的原则、范围和条件、程序和方法。《意见》规定全区范围内符合基本条件的干部均可报名参加竞选龙兴镇党委书记。竞选报名的基本条件如下：①符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格；②学历要求：具有大专以上学历；③年龄和党龄要求：年龄在45周岁以下，3年以上党龄；④任职要求：任副处（镇）级实职2年以上或现任正处（镇）级实职的领导干部。
龙兴镇党委书记公推直选从2004年5月至7月结束，主要包括以下几个步骤：①宣传发动（时间：2004年5月24日至6月5日）。区委下发《渝北区委关于公推直选龙兴镇党委书记的意见》，同时在渝北电视台、渝北党建网发布消息，公布公推直选的职位、基本条件、范围、报名时间和地点等相关内容。②报名和资格审查（时间：2004年6月6日至6月15日）。凡是符合条件的人员，均可按照规定的时间到区委组织部报名，报名时间为2004年6月7日至6月11日。报名截止后由区委组织部按照公推直选的条件，对报名者进行资格审查，通过资格审查的人员如果党组织关系不在龙兴镇的人将党组织关系临时转移至龙兴镇。一共有18位符合条件的报名者，龙兴镇现有班子成员中符合条件的5位干部全部报了名，其中区级机关干部4人，有9位来自其他的乡镇，18位报名者中有3位正处级（镇）干部，1名女干部。通过资格审查后，这18位竞选者在区委和龙兴镇政府公司栏、渝北电视台、龙兴镇闭路电视进行了公示和宣传。③实地调研（时间：2004年6月16日至6月20日）。为了保证竞选的公正性，使参选者在同一起跑线上公平竞争，渝北区统一组织18位竞选者在龙兴镇进行了5天的实地调研，通过统一组织和自由调研相结合的方式，让竞选者充分了解龙兴镇的产业结构状况、场镇建设、古镇旅游开发、招商引资等方面的情况。④公开推荐和考察（时间：2004年6月21日至6月30日）。2004年6月23日，区委在龙兴镇召开了龙兴镇党委书记正式候选人推荐大会，18位竞选者分别发表演讲，并回答现场提问，然后由参加推荐大会的人员进行投票。推荐大会由下列人员参加：区公推直选领导小组成员及办公室人员，龙兴镇机关全体干部、龙兴镇村（社区）党组书记、主任、镇属重点企业负责人、区驻镇单位及镇属事业单位负责人、在镇的区党代表、人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士等各方面的人员。一共有85位人员参加了民主推荐大会。从区委书记到村党支部书记，参加推荐大会的人员每人投一票，区委书记不发表讲话，不做倾向性的表态。龙兴镇镇长陈国华和木耳镇镇长张中远分别获得72张和25张推荐票，位居前2名，经过组织考察，他们两人被确定为龙兴镇党委书记正式候选人。⑤党员大会直选（时间：2004年7月3日）。2004年7月2日，龙兴镇召开了全镇党员大会，732名党员参加了大会。两位正式候选人根据抽签决定的顺序登台演讲，回答现场提问，然后由党员投票，当场记票并公布了计票结果。龙兴镇镇长陈国华最终以422票当选镇党委书记。⑥批复选举结果（时间：2004年7月5日）。2004年7月5日，区委批复同意了选举结果。
（3）渝北区龙兴镇党委书记公推直选的特征
渝北区龙兴镇党委书记公推直选是在考察学习城都市新都区木兰镇党委书记公推直选的基础上进行的，因而在制度设计上和操作程序上更加完善。主要表现在以下几个方面：①区公推直选领导小组及办公室的成员参加民主推荐会，渝北区认为如果推荐人员只局限于本镇，可能导致视野相对狭小，对区直部门和其他乡镇来的竞选者不利，所以增加镇外人员参与推荐大会，区领导小组及办公室的成员参与推荐大会可以部分反映区级领导以及组织部的意见；②通过资格审查的人员实地调研时间充分，调研组织有序，安排周到。渝北区组织部考察了新都区木兰镇的做法，认为1至2天的调研时间过于仓促，于是把调研时间安排了5天，且统一调研和自由调研相结合，充分了解镇里的情况；③合理安排组织考察。龙兴镇公推直选的组织考察环节安排在推荐大会选出两名候选人之后，对两名候选人进行组织考察，如果推荐的票的前两名发现有问题，可根据得推荐票的名次依次递补。这个制度设计考虑的比较周到，组织考察与资格审查不一样，资格审查只看是否符合报名的基本条件，组织考察要考察廉政、遵守纪律等方面的情况，如果在资格审查环节就进行组织考察，由于符合资格的人数太多组织考察操作难度加大，在推出两名候选人之后进行组织考察比较合理。
3．陕西南郑县湘水镇党委书记公推直选
陕西省南郑县于2005年初至5月在所属的湘水镇进行党委书记公推直选试点，通过公推直选的方式产生了湘水镇党委书记和副书记。时隔四年，笔者于2009年4月下旬赴南郑县进行了调研，调研的重点是了解湘水镇公推直选后的情况，包括湘水镇党委书记公推直选对湘水镇产生了什么影响，领导干部、党员群众如何评价这次公推直选试点，湘水镇的试点对于加强基层党内民主建设具有什么启发意义。
3.1 湘水镇公推直选镇党委书记的原因和背景
南郑县委为什么要在湘水镇进行镇党委书记公推直选试点，既有宏观环境变化方面的原因，也有促使其下决心推进这项试点的具体背景。经济社会环境的变化是南郑县推进试点的土壤，是改革所处的大背景。这主要是三个方面：一是农村经济社会发展对农村治理提出新的要求。20世纪90年代以来，农村发展相对滞后，尤其是西部农村发展面临诸多矛盾和问题，更好地推进乡镇经济社会发展需要建设强有力的乡镇领导班子；二是传统干部任免体制存在弊端，要求对任命制进行改革和完善，传统的任命制可以说是“少数人从少数人中选人”，选人的视野比较窄，干部任命的提名权集中在主要领导手中，容易在用人上存在用人唯亲，或用人腐败等不正之风。三是党员群众对民主的要求越来越高。村委会主任普遍实行竞争性选举产生，农村基层民主逐步发展，党员干部和群众的民主意识不断增强，要求在干部任命上实现知情权、参与权、选择权和监督权。
宏观方面的环境对于乡镇来说是共性的，为什么陕西别的县市的乡镇没有进行公推直选，而南郑县却进行了公推直选试点。这就需要了解南郑县改革试点的具体背景。2004年，南郑县杨春镇党委书记拿修高速公路给村民的补偿款用来赌博，把100多万补偿款输掉了。媒体报道这一事件后，在南郑县广大干部群众中产生极大的震动，南郑县委县政府以及广大乡镇干部面临很大的舆论和社会压力，对乡镇党委在群众的威信以及乡镇干部的形象产生负面影响。湘水镇党委书记林英志调入杨春镇当党委书记，湘水镇党委书记位置出现空缺。南郑县委研究决定，利用这个机会，通过公推直选来产生湘水镇的党委书记，以此来打破乡镇沉闷的空气，赢得广大党员群众的拥护和对县委、乡镇党委的信心，激发广大乡镇干部的工作热情和精神。南郑县委是一个具有创新意识的团队，县委书记郝宗友思路开阔，创新意识很强，乡镇干部选拔管理体制创新本来就是南郑县委确立的一项党建工作创新的课题和任务，利用湘水镇党委书记空缺的机会进行公推直选试点，也是一个很好的机会。同时，南郑县的试点也是一种学习行为，早在2004年初至2005年初，四川平昌县、成都市新都区都较大规模地进行了乡镇党委书记公推直选，新都区11个镇的党委书记全部由公推直选产生，媒体进行了大量报道，引起社会广泛关注和肯定。南郑县委组织部曾派员赴四川成都市新都区以及湖北等地对乡镇党委班子选举改革试点进行了考察，南郑的试点是在参考和改进四川等地做法的基础上进行的。另外，在湘水镇进行公推直选，还考虑到湘水镇班子比较团结、党员和干部群众素质较高、经济社会发展基础较好、对于干部具有吸引力等有利因素。
3.2 湘水镇公推直选镇党委书记的做法和特点
湘水镇公推直选镇党委书记试点工作具体分为八个步骤进行：一是制定实施方案。2005年年初，县委组织部在深入调研和广泛听取各方面意见的基础上，出台了《关于公推直选湘水镇党委书记、副书记实施意见》，明确了公推直选的目的意义、应遵循的原则、任职的资格条件、工作程序和方式方法等。二是广泛宣传动员。先后召开两次动员大会，发布公告和电视、报纸等媒体，对公推直选工作进行广泛宣传和深入动员，激发和调动干部群众参与热情。三是报名和资格审查。全县共有48名干部报名参加竞选湘水镇党委书记和副书记，其中正科级干部2名，副科级干部21名，一般干部25名；报名参加竞选湘水镇党委书记、副书记职位的分别为19名和29名干部。通过资格审查，共有42名干部符合参选条件，其中竞选党委书记的16名，竞选党委副书记的26名。四是实地调研。统一组织42名预备候选人，深入到湘水镇23个村、12个驻镇单位进行为期一周的实地调研，通过座谈、听取介绍、提问了解、查阅资料等方式，全面深入掌握湘水镇的基本情况和经济社会发展状况，各自撰写符合实际、具有针对性的竞职演讲稿。五是进行正式候选人公开推荐。2005年5月16日至17日，湘水镇机关全体干部、村党支部书记、村委会主任、村民组长、驻镇单位负责人和市县党代表、人大代表共292人参加了推荐大会。竞选人员以抽签方式确定的顺序上台发表竞职演讲，回答现场提问，然后由292名干部群众进行无记名投票，按得票多少分别确定2名书记候选人和2名副书记候选人。原湘水镇副镇长陈江涛、湘水镇镇长李先成分别以144票、134票被推为书记候选人，县城建局大河坎城建监察大队副队长肖智强和团县委干部王雪平分别以119票、77票被推为副书记候选人。六是组织考察。县委组织部抽调人员组成干部考察组，对公开推荐出的4名初步候选人深入考察，着重考察其德能勤绩等情况，在认真听取其所在单位干部群众和其他部门意见后，确无异议后，经公推领导小组研究，正式确定4人为正式候选人，并于公示。七是直接选举。5月26日在湘水镇机关大院召开全体党员大会。会议程序与公推大会相似，首先由公推办介绍候选人简历，然后候选人按抽签所定顺序上台演讲，回答党员现场提问并相互提问，演讲和答辩后，参会党员进行无记名投票，当场计票并公布投票结果。全镇462名党员中有395人参加大会并投票，湘水镇原镇长李先成以319票当选为湘水镇党委书记，湘水镇原副镇长陈江涛和团县委干部王雪平分别以278票、256票当选为湘水镇党委副书记。八是批复选举结果。湘水镇党委将选举结果上报县委，经公示一周后，县委常委会开会研究，对选举结果进行批复，随后按组织程序发文，当选者正式任职。
湘水镇试点具有公推直选的普遍特征，相对于传统的干部任免程序，公推直选最重要的是三个环节上的创新或突破：一是初始提名完全开放，符合条件的人都可以报名，经资格审查后作为初始候选人。传统方式一般是由上级党委提出考察对象，进入组织考察视野。二是通过预选确定正式候选人，公推大会实际上是一次预选，由参加大会的人投票从初始候选人中选出正式候选人。传统方式一般是组织部门对主要领导或分管领导提名的人选进行考察，考察范围比所需职数要多，以便上级党委有挑选余地。三是在党员大会上进行正式选举，由党员直接投票。传统方式是在乡镇党委委员会上选举镇党委书记和副书记。从选举方式上来说，湘水镇试点除了具有公推直选的普遍特征外，还有自己的特点。符合条件的人报名参选镇党委书记或副书记，在公推大会上根据得票多少确定2名为党委书记和2名副书记正式候选人，先投票选书记，落选的1人自动获得竞选副书记的资格，党员从公推大会上确定的2名副书记候选人以及竞选书记落选的1人共3人中选出2人为副书记。
湘水镇党委书记公推直选试点自始至终是在南郑县委的领导和组织下进行的，体现了党管干部原则，除了在候选人提名和选举方式上进行了突破外，都严格按照党的有关规定进行。汉中市委组织部对南郑县的试点非常重视，组织部领导多次赴南郑进行指导。从选举组织者来说，县委成立了公推直选领导小组，下设办公室以及监督组等工作部门，负责选举日常事务管理。公推直选的方案和程序、参选资格条件都是县委研究决定后实施的。宣传发动、报名和资格审查、实地调研、公开推荐、组织考查、直接选举等都是由县委公推直选工作领导小组报名县委同意后，由其办公室具体组织实施的。公开推荐产生的候选人，组织考察后由公推直选领导小组研究审定，直选产生的党委书记、副书记由县委进行批复。公推直选的各个环节都是公开透明的，接受群众监督。县纪委专门制订下发了公推直选试点纪律，严禁试点过程中的非组织行为，例如在实地调研期间实行封闭式管理，候选人不得私自离开驻地，防止贿选。公推直选领导小组下的监督组专门履行监督职能，认真接待群众来信来访，对公推直选实行全程监督，确保整个试点工作公开、公平和公正。根据南郑县委组织部的介绍，在具体工作中，县委公推直选领导小组及其办公室坚持严把六关，即：政策关，在制定竞选人员资格与条件上，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律规定；审查关，在查阅档案的基础上，逐个进行审查，报名的48名同志中有6名同志因党龄不够等方面不符合规定而未通过资格审查；调研关，实地调研由县委公推直选领导小组办公室统一组织，个人不允许单独下村；演讲关，对演讲时间进行规定和监督；现场提问关，每个竞选人员都要回答问题，保证展示综合素质和才能的机会平等；选举关，党员到会人数严格按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和中组部有关规定，参会正式党员到了80%以上才正式召开选举大会，严格计票、监票，现场公布选举结果。
3.3 湘水镇公推直选4年后的情况及其分析
笔者到湘水镇调研的时候，湘水镇党委书记公推直选已经过去4年，公推直选是否还将继续搞下去，公推直选给湘水镇带来了哪些变化，给党员群众的观念和利益是否带来积极的影响，这是笔者调研的重点。公推直选4年后的情况怎么样，应该可以更好地判断公推直选是否是一项符合历史发展趋势的创新，以及预示公推直选的发展方向和前景。
如何检验公推直选的效果，大致可以从两个方面来看：首先，公推直选产生的人怎么样，直选产生的党委书记和副书记是否胜任岗位，是否得到上级党委和广大党员群众的认可。在2005年公推直选产生的党委书记和两名副书记在岗位上都干得比较出色，工作热情高涨，干劲十足，积极履行竞选时的承诺，在自身学习提高、作风建设等各个方面严格要求自己，取得了较好的工作业绩，得到各方面的好评。在2006年和2007年的乡镇党政换届中，县委考虑到镇党委书记李先成年龄偏大且家庭比较困难等因素，将他调到县人大担任人大代表工作委员会主任，镇长陈江涛接替李先成担任镇党委书记，党委副书记王雪平提拔到圣水镇当镇长。应该说，从县委的干部调动来看，公推直选产生的党委书记和两名副书记都得到县委的肯定。笔者在湘水镇的陈家坝和木头坝村调查时，大多数党员和非党群众对这几位领导都表示认可，认为他们的工作干得不错。南郑县委组织表示，公推直选产生的干部既是党员群众选择出来的、受到群众欢迎的干部，也是符合党组织要求的，党员群众的意愿与党组织的意图是一致的。不仅是当选的党委书记和副书记得到认可，就是在选举中落选但得票率也较高的其他候选人也受到党组织的重视。当年参加公推直选的同志绝大多数都得到了提拔使用，参与竞争党委书记职位的16名同志中，提拔使用了8人，交流使用了6人；参与竞争党委副书记的26名同志中，提拔使用了15人。在2006年和2007年的乡镇换届中，县委先后从参与公推直选的同志中提拔了3名同志到湘水镇任职，这说明得票较高的同志与党组织的认识和判断是一致的。为什么党员群众选择的人与党组织的考察会是一致的，这是偶然的，还是具有一定的必然性？从选人的角度来看，如果这种结果是偶然的，那么公推直选不一定是选人的好方式，如果具有一定的必然性，那么公推直选就是选人的好方式，既保障党员群众的权利，增强基层执政合法性，又与党的整体目标相一致，与党的集中统一体制相适应。党员群众能否选出合格的乡镇党组织领导，主要取决于两个因素：信息对称和杜绝贿选。如果党员群众不了解候选人，或者对候选人的表现缺乏一定的判断力，那投票行为就会很盲目，选举的质量就会大打折扣，选出的人就很难具有信服力。贿选或者拉帮结派会影响选民真实意图的表达，败坏选举风气，影响选举的公正性。从信息对称的角度来看，党员群众了解候选人主要是通过平时的接触和见闻，以及公推大会和直选大会上候选人的讲演。一般来说，乡镇范围不大，党员群众还是有一定的机会了解乡镇领导，乡镇是最基层的政府，距离党员群众距离最近，党员群众对乡镇领导相对比较熟悉。候选人的竞职演说都结合乡镇实际，贴近党员群众，党员群众对事关自身的利益的事情，对乡镇经济社会发展这些自己身边的事情还是很清楚的，因而对候选人的演讲无疑最具有判断力。从选举的公正性来看，公推直选的全部过程都受到县委和县纪委的严格监督，每个环节都有相应的规定和制度设计，避免候选人进行非组织活动。笔者调研过程中发现，乡镇直选比村级直选的贿选现象要少，乡镇范围比村的范围大，选民也多，通过贿选达到目的的难度加大，贿选的成本和风险也加大了。从以上两个方面可以看出，公推直选完全可以选出值得上级党组织和党员群众信任的乡镇领导。
其次，公推直选后的乡镇经济社会发展情况怎么样，公推直选产生的领导人是否能够更好地领导和推动乡镇经济社会发展。2005年，湘水镇公推直选后产生的新一届领导班子，对公推直选过程中党员干部群众提出的73个问题进行梳理，归纳成7个方面，分别由领导班子成员牵头负责解决，研究整改措施、规定办理时限。到笔者调研时，已经过去4年，湘水镇领导班子在解决这些问题、推动经济社会发展方面取得了较好的成绩，主要包括以下三个方面：一是调整优化产业结构，推动镇域经济发展。针对全镇沙质土壤适宜山药种植的优势，鼓励和引导群众引进优质杂交山药，在2006年全镇种植面积达到2000亩，2007年达到2500亩。同时多渠道收集市场信息，拓宽群众视野，组织村支书、主任和致富能手到外地参观学习，引进种植优质核桃500亩，扩大种植玄参、乌药等中药材1500亩。加强对劳务输出的组织引导，建立和完善劳务输出网络，强化劳务输出人员技能培训。目前全镇劳务输出人员达4000余人，其中有组织的到广东、新疆等地务工的达到1800余人。到2007年末，全镇实现工农业产值6122万元，比3年前增长2800万元，农村人均纯收入达到2350元，比3年前增长410元。二是抓好重点工程建设，改善基础设施建设。基础设施建设对于农村发展起着至关重要的作用，也是公推直选过程中备受党员群众关注的话题。公推直选产生的班子抓住交通、用水、通讯等突出问题，多方争取资金。拓宽和硬化了17公里的全镇主干道，修建了6个村的通村公路，其中两个村的通村公路建成水泥路。修建了两座小学各3层教学楼，在集镇安装了自来水。三是加强了乡镇党政自身建设，改进机关作风，转变乡镇职能，优化服务。加强党员干部教育，提高基层党组织建设水平。总体上来看，湘水镇这几年的工作得到上级的肯定。2005年湘水镇被南郑县委县政府评为综合工作先进乡镇，2006年镇党委被汉中市委授予“先进基层党组织”称号，2007年被市委评为“市级平安镇”。如何看待湘水镇这几年经济社会发展取得的成绩，这些成绩与公推直选有没有直接的关系，笔者就这个问题与当时选上的领导，以及当地的党员群众和乡镇干部进行了交谈。当时公推直选产生的副书记后来当上镇党委书记的陈江涛，以及当时落选副书记后来组织调来当副书记的肖智强表示，公推直选给他们形成很大的压力，也带来了更大的动力，党员群众的眼睛都盯着自己，好像时刻提醒自己要努力实现竞选时的承诺，否则将失信于党员群众，甚至在民主测评或下一次选举中失去选票。带着这份动力和责任，他们比没有直选的情况下干得更加努力。肖智强告诉笔者，他竞选时曾经说过“如果山药买不出去，就是前面挂个牌牌，后头背着山药，上西安到农博会去推销，也要帮助农民把山药卖出去”，肖智强来湘水镇担任副书记后，积极收集山药销售信息，广泛联络批发商，组建山药专业协会，为山药销售提供了有利条件。他说直到现在，他已经不分管这块工作了，有时还会有收购山药的商人打电话来向他询问。从笔者收回的问卷调查来看，80%的党员群众认为湘水镇这几年取得的成绩跟公推直选具有直接的关系。我们有理由相信，如果不搞公推直选，湘水镇在经济社会发展方面也会取得一些成绩，而公推直选由于给乡镇领导带来了更大的动力，形成更有效的激励，必然会比不是直选产生的情况下干得更加出色。
3.4 湘水镇公推直选存在的问题
湘水镇党委书记公推直选试点过程中遇到什么问题，有什么需要完善的地方，也是笔者调研重点关注的话题。据南郑县委组织部介绍，湘水镇的试点还需要在以下几个方面加以改进：一是公推直选运行成本比较高，包括时间成本和物资成本，直选工作耗时长、工作量大，湘水镇直选试点从启动到完成直选历时近5个月，其间组织部都围绕这个任务运转；直选试点共花了10多万元钱，对于南郑县和湘水镇来说是一笔不小的开支。二是农村党员外出务工较多，要保证80%的党员参会率，难度比较大。三是对公推直选产生的干部的考核监督办法需要完善，直选后的相关配套制度能否跟上，影响公推直选干部任免体制的正常运行。
湘水镇公推直选只进行了一次，在2006年到2007年的换届时，湘水镇没有继续进行公推直选，而是采用了传统的任命方式。当笔者问南郑县委组织部为什么没有继续采取公推直选的方式，县委组织部解释说，主要是考虑当时湘水镇的具体情况，镇党委书记李先成年龄偏大，不太适宜继续担任镇党委书记，镇长陈江涛是接替李先成担任镇党委书记的较佳人选，党委副书记王雪平也应得到提拔。按照组织部的解释，这种情况下已经没有必要进行公推直选，或者说不适合采用公推直选的方式，如果进行公推直选，反而会出现与党组织对湘水镇干部调整的整体布局不一致的情况。同时，组织部也强调，湘水镇公推直选试点是成功的，积累了宝贵经验。当笔者问及是否可以大面积推广时，县委领导和组织部表示，关键是取决于上面的决策，从试点的经验来看，乡镇党委书记公推直选完全可以推广。县委组织部也表示，他们也在考虑适当的时候，可能在全县推广湘水镇的做法和经验。由此看来，试点是否成功，与试点做法是否持续没有直接关联，试点做法没有持续并不能说明试点不成功，试点做法的一时中断不能说明今后就不再继续搞下去。在没有外力推动或者上面政策要求的情况下，试点做法是否继续下去，取决于县委领导对于当时利弊分析和判断，当初试点对于县委来说是有很多收益的，对内树立信心、改变形象，对外赢得关注、获得赞誉。但是试点的收益是递减的，试点继续下去已经不会获得初次试点那么多的收益，甚至可能不利于新任领导的工作思路和布局。
4．乡镇党委书记公推直选试点具体做法比较
各地试点的具体差异主要表现在程序环节、竞选资格、提名方式、资格审查与组织考查、候选人如何推荐、竞争程度等方面。
（1）程序环节上的异同
本文上面所述的七个环节是一般环节，大多数试点地方都有这些环节，也有些地方多一两个环节，有些地方少一两个环节。平昌县乡镇党委班子公推直选没有实地调研环节，不利于不在本镇工作的候选人了解情况和被党员群众认识。重庆渝北区龙兴镇、陕西南郑县在推荐候选人之后还有一道组织考察的环节，渝北区的规定比较周到，根据推荐结果，以得票多少为序取前两名为考察人选，凡考察不符合《党政领导干部选拔任用工作条例》和有严重问题的，取消其资格，并按得票多少依次递补考察人员。
（2）竞选资格
竞选资格一般都包括学历、党龄工龄、年龄、任职条件等方面，具体要求有所差别。一般来说，竞选乡镇党委书记都要求符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第六条、第七条规定的基本条件和资格，学历大专以上，年龄在45岁以下，党龄在2或3年以上，工龄在3年或5年以上，任乡镇副职级两年以上。除了以上一般的条件和资格外，有些试点地方资格条件更多，门槛更高，有些更宽松，门槛更低。例如，南郑县增加了任职回避制度的要求，平昌县没有这方面的要求，本地人竞选当本镇的党委书记，实际效果比较好，有利于激发候选人为家乡做贡献，也有利于本乡镇人员监督党委书记，笔者的调研发现在本镇人竞选当党委书记并没有什么负面影响。成都新都区规定，特别优秀的党员干部和企业事业单位的党员科技人才、管理人才等，经区委常委会讨论并报上级组织部门同意后，可破格参加公推直选。这条规定，有利于扩大享有被选举权人的范围，使一些优秀的村党支部书记和非公经济界党员获得竞选的机会。
（3）提名方式
试点地方一般都实行开放的提名方式，改变了以前有上级组织提名或少数人控制提名的情况。凡是符合规定的资格条件的党员都可以报名参加竞选。由于规定的资格条件本身就将有资格报名的人限制在很窄的范围，例如要求任副乡镇级两年以上这一条就限制了绝大多数人。从目前的情况来看，云南红河州泸西县的竞选门槛是最低的，可以由党员和群众联名推荐。
（4）参加候选人推荐的范围
候选人推荐是公推直选的一个重要环节，一般都要先由竞选人发表竞选演讲，回答参会人员的提问，然后进行无记名推荐投票，投票结果当场公布，这与以前搞的民主测评是一个大的进步，以前的民主测评结果往往作为参考，并不当场统计公布结果。然而试点地方关于参加推荐会人员的范围是不一样的，我们可以从中看出制度设计者的理念。成都新都区、陕西南郑县的推荐会由本乡镇机关全体干部、村居党支部书记、主任和村民小组组长、驻镇单位负责人、企业负责人、各级党代表人大代表、各级政协委员以及民主党派、无党派民主人士等组成，这也是多数地方的做法。重庆渝北区在考察了新都区的做法之后，认为应该适当增加镇外人员的比例，更能体现公正性，于是区公推直选工作领导小组成员及办公室人员也参加推荐大会投票。平昌县的推荐大会规模是最大的，推荐大会由本乡镇全体党员和不超过党员人数30%的非党群众参加推荐大会，这实际上相当于预选。
（5）正式候选人的确定
正式候选人的确定反映了区县委对乡镇党委书记直选的干预程度的强弱。一般来说，经过推荐大会的推荐投票统计结果确定2名人选，如果这两个人经过组织考察没有问题就被确定为正式候选人，区县委的意见主要体现在审查和组织考察之中。重庆渝北区区领导小组成员及办公室人员直接参与推荐会投票，也是区委表达意见的方式。2005年12月四川遂宁市船山区永兴镇的做法最为复杂，区委的干预也最强。先由信任度测评和结构推荐（信任度测评10分，结构推荐90分）的综合结果从初步候选人中选出4名人选，再由区委全委会从4名人选中投票选出2名作为正式候选人。
（6）党委书记直选与其他党委成员的产生
各试点地方在进行乡镇党委书记公推直选的同时，其他党委成员的产生方式不尽相同，反映了乡镇党政不同的权力结构。成都市新都区赋予当选党委书记“组阁权”，镇党政领导班子组成人员由当选党委书记向区委提出建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。这种方式很明显搬用了西方行政“组阁制”，与现行体制不符，使得权力更加集中，不利于党的集体领导和进行党内监督。遂宁船山区做法是党委书记和党委委员通过公推直选产生，当选党委书记从当选的党委委员中提名1名副书记建议人员，由区委考察任命。这种方式是一种折衷的做法，没有组阁权那么大，但是赋予当选党委书记一定的提名权。陕西南郑县湘水镇的试点做法是乡镇党委书记和副书记都由选举产生，选举同时进行，从实际情况来看，没有竞选人同时报名竞选党委书记和副书记的现象。平昌县的制度设计在这方面比较科学合理，实行全差额选、三轮选和“倒着选”，党委书记、副书记和党委委员全部差额选举产生，选举分三轮进行，第一轮选党委书记，第二轮选举党委副书记，第三轮选举党委委员，根据候选人意愿，竞选党委书记的落选人员可以参加副书记竞选，竞选副书记落选的人员可以参加党委委员的竞选。先选党委书记，然后选党委副书记，再选党委委员，有利于竞选者报名竞选，保证党的人才不至于因落选而流失，同时有利于党的团结。从高到低职位轮次选举，使得竞选高职位的落选者有机会参与低职位的竞选，避免发生高职位竞选者一旦落选就失去了别的机会。这也有利于减少公推直选对现有乡镇领导带来的冲击。
（7）竞争程度和落选情况
各试点地方选举的竞争程度是不一样的，这与选举规则、党员干部的民主意识、党政人才情况、城乡经济社会发展状况等因素有关。报名参加竞选的人数可以反映选举的竞争程度。选举规则关于竞选资格条件限制比较高的地方，由于报名人数少，竞争就没有那么激烈。城乡差别比较大的地方乡镇党委选举的竞争程度要低一些，县直部门或县里单位的人不愿意去农村竞选乡镇党委书记，而城乡差别比较小的地方，或者说乡镇经济比较发达的地方，选举竞争十分激烈，县直部门和县里单位很多人报名竞选乡镇党委书记。平昌县9个试点乡镇只有兰草镇报名竞选人数为3人，其他8个乡镇只有2人竞选乡镇党委书记，选举竞争程度比较低。而经济发达的成都市新都区，11个乡镇平均有7个人竞选镇党委书记，其中木兰镇有11人竞争党委书记，只有3人是本镇的，4人来自其他乡镇，4人来自区直机关。重庆市渝北区龙兴镇有18人竞选党委书记，5人来自本镇，9人来自其他乡镇，4人来自区直机关。在实行乡镇党委成员全部公推直选的四川平昌县和云南红河州泸西县，原有的党委成员进行了“重新洗牌”，平昌县直选的9个乡镇中有3名原任副书记在竞选中落马，泸西县10个直选乡镇中，原任副书记4人在竞选被“竞”了下来，过去没有在组织“视野”的4位副书记和很多党委委员进入了新班子。
（本章完）