第73章 清代的地方行政及其运作
清代的地方官制，跟明代差不多，但还是有点变化。在省一级，总督和巡抚已经确定为最高长官。比起明朝，其临时性大大减少，只是少数省份还有管两省的总督与管一省的巡抚同城的现象。比如管辖两湖的湖广总督跟湖北巡抚同驻武昌，两广总督和广东巡抚同驻广州。在清朝中前期，共设8个总督，计有直隶总督，辖直隶一省，由于地处核心，地位最尊；两江总督，辖江苏、安徽、江西3省；湖广总督，辖湖南、湖北2省；闽浙总督，辖浙江、福建2省；陕甘总督，前期又称山陕总督，辖陕西、甘肃2省；四川总督，辖四川一省；两广总督，辖广东、广西2省；云贵总督，辖云南、贵州2省。1907年，东北设置奉天、吉林、黑龙江三省，增设东三省总督。除了作为地方大员的总督之外，清朝还有负责漕运的漕运总督和负责北方河道修浚的河道总督，漕督和河督品级要略低，与巡抚相同。
督抚之外，其余的省级官员、布政使和按察使跟明代相同，只有学政一职，需要解释。清初，基本上承袭明制，在各省设学道，只有少数特别的省份设学院。雍正初年，各省学官一律改为提督学政，简称学政。学政负责一省的学校事务，考察各级学校、教师、生员，主持生员的岁考和科举预备考试，工作并不繁重，似乎权力也不大。但清朝的学政，例由翰林出任，具有钦差的性质，而且主持的是清要的学务，所以在一省之中，地位仅仅次子督抚。尽管学政的官阶可能仅仅是七品的一般翰林，但上任时，督抚须率领地方官员全体出迎，学政在礼制上与督抚平起平坐。在某种意义上，学政负有监督地方大员的职责。
省之下，清朝继承了明代分巡道的制度，并进一步将道变成实体的行政机构，建有衙署，管辖府、县。府这一级架构，基本与明代相同，与府同级的还有直隶州和直隶厅，但两者多不辖县，府以下则是县、州和厅，以县为主。
县是行政的基本单元。县官对于民众来说，是体现皇权的“父母官”。县政权的运作，代表了王朝政府的基本政治模式。清代的县级政府，除了知县这种正印官外，制度规定的杂佐官员，如县丞、主簿之类，大多不配置，即使配置，也有职无权。杂佐官中，只有典史这种衙役的头，才负有实责。也就是说，清代实行的实际上是地方长官单一负责制。
由于明清以来，地方官尤其是县级正印官，往往是科举出身，在做官之前基本没有行政经验，所以，在从政以后，往往得聘用幕友为其出谋划策。这种幕友又被称为“师爷”，由于师爷多为绍兴人，所以，又称“绍兴师爷2”。师爷是官员以“家庭教师”的名义，自己用私款聘用的，等于是官员家的“西席”。所以，跟官员具有相等的地位，性质虽属于雇员，地位却相当尊显。师爷一般是士人求仕不成，转而专攻一门实用的行政技术成为专家的人。他们或者精于司法断案，或者精通钱粮出纳，或者擅长官方文书的写作，因而成为官员的刑名师爷、钱谷师爷和文案。这些人精通行政业务，而且自成网络，遍布大小衙门，如果地方官不依靠他们，实际上寸步难行。他们为地方官在征粮征税和处理诉讼案件这两大日常事务中提供咨询，处理来往公文，协调衙门内各个机构间的关系。即使在审理诉讼案件的时候未能及时提供意见，他们也能于事后予以补救，至少可以做到将相关的文件处理得中规中矩，能应付上级的检查。
徐珂的《清稗类钞》里是这样讲师爷的：绍兴师爷，纪晓岚称之四救先生是也。非必有兼人之才，过人之识，不过上自督抚，下至州县，凡官署皆有此席，而彼此各通声气，招呼便利，遂能盘踞把持，玩弄本官于股掌之上。其办事也，除抄袭师傅秘本及等因奉此而外，类事皆事理不通。官之所以必用之者，实以其能与上级衙门通声气焉。至绍兴师爷之称，可详言之。盖仆从之于官称老爷，于幕友称师爷，刑名、钱谷二席，均得此称，冠以绍兴二字者，则以操此业者之类皆绍兴人也。
雍正朝，田文镜为河东总督。有幕客邬先生，绍兴人，习法家言，尝谓田曰：“公欲为名督抚耶？抑仅为寻常督抚耶？”田曰：“必为名督抚。”曰：“然当任我为之，毋制我肘矣。”田诘之，则曰：“为公草疏上奏，然不能令公见，疏上而名成矣。”许之，盖劾隆科多也。隆为世宗（雍正皇帝）元舅，有拥立功，既而骄恣不法，世宗深苦之。邬早窥知上意，故疏上而隆果获罪，田宠遇遂日隆。已而以事与邬相龃龉，大愤，辞去。自此田奏不当上意，数被谴责。不得已，使人求邬所在，以重币聘之返。邬要以日必白金五十两，许之，邬始再至。然不居抚署，辰入酉出。每至，见几有红笺封元宝，即命笔，或偶阙，辄去。时世宗亦知邬在田幕，请安折至，有时辄批：“朕安，邬先生安否？”邬客大梁，无眷属，日得五十金，恒以振贫乏，或剧饮妓馆，必不留一毫至明日也。（徐珂：《清稗类钞》第三册）
县衙机关里正式的“工作人员”是六房书吏，六房是跟中央的六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房。吏房负责书吏的选拔，办理当地士绅选官的手续、当地保甲乡里头目的选拔登记等事务；户房负责钱粮的征收；礼房负责地3方的祭祀，组织童生考试；兵房负责办驿站，选差役，衙役的选拔；刑房负责协助办理司法审判事务；工房负责各种公家用房和公共设施的修缮。书吏按制度规定，对于经手事务没有任何权力，连提建议都是违法，所有的事情，只能照惯例和长官意志去办，但事实上只要他们经手，就会作出文章。在明清两代，凡是书吏经手事务，都有相应的陋规，可以收取一份银钱。外面来跟衙门打交道的人，一般也按惯例给书吏额定的好处费，否则，不仅是坏了规矩，而且是不给书吏面子。事务越是繁忙的部门，从中捞取的好处就越多，在书吏中，户房和刑房是最肥的。一个能干的书吏，一年下来，捞个万把两银子不成问题。书吏没有薪俸，只有一点补助，如果只靠这点补助，显然连活命都难，所以，陋规收入，才是他们主要的经济来源。按制度规定，各个衙门的书吏人数不多，县衙里每房平均不过1～2人而已。但实际上却大大超出此数，一个县的书吏，一般总要有上百人，事务比较繁重的户房，还要分科理事，人数比别的房多出十倍不止。大而富的县，书吏能达到上千人。
书吏之外，衙门的“公务人员”还有衙役，即一般所说的“三班衙役”，所谓皂隶、捕快和民壮，其实还有狱卒、仵作（验尸的）和刽子手。其中，皂隶是正印官的跟班随从，官员升堂的时候要站班，行刑打人，官员出行的时候要跟从，排列仪仗；捕快干的是现在的警察事务，负责侦察、抓捕人犯；民壮是地方征集的民兵，负责保护地方治安。衙役除了民壮之外，都属于贱民，三代不许参加科举考试，比书吏政治地位还要低，在理论上比一般老百姓更低贱。衙役跟书吏一样，没有薪俸，只拿一点工食钱，法定的收入比书吏还少。但是，由于政治运作，他们处于直接操作层面，只要官府的权力和权威在，他们就可以借此为自己牟利。他们除了借一定的陋规可以捞取额定的收益外，还能借跟民众直接打交道的过程，为自己获取额外的好处。所以，尽管衙役身列贱民，但乐意从此业者却大有人在，因为他们不仅威风（老百姓往往尊称他们为“班翁”和“捕翁”），而且不劳而获，油水很大，所以人们宁愿放弃正经“公民”不做，而要去当衙役。按规定，一般县里编制内的衙役不过几十人，但实际上往往上千也不止，正役之外有帮役，帮役之外还有白役。
征粮征税（又叫催科）和审理诉讼案件（又叫听讼）是基层地方官的两大基本事务。每年夏秋两季开征，收取地丁银和漕粮（一般都用货币抵）以及各种附加和摊派。征缴一般采用乡村集体负责制，将各4个村庄应缴之钱粮，按户开列清楚，由里正和保甲人员催征，统一上缴。在一般情况下，知县都要就征税事宜与当地乡绅商议，达成妥协。一般情况下，农户都会在集体压力下，按时交纳钱粮。如果有个别农户不能按期交纳或者拒绝交纳，村庄和宗族则可以把他们交给政府。政府限制期限，采用强力逼迫交纳，人称“比较”，比较期限一过，则可以以抗粮抗税罪论处，抓捕到案，责打与枷号示众。
跟催科相比，听讼是一项日常事务，没有期限。明清两代，采取的是民不举官不究的政策。在民不举的情况下，除了发现尸体，有所谓人命官司外，一般不主动涉入民间纠纷，即使乡村宗族内部以族规处死族人，如果没有人首告的话，一般也不加干涉，基本上采取无为而治的政策。
明清的县衙，都规定有固定的“放告日”，即准许告状的时间。清朝大部分时间，放告日为三、六、九，即每逢有尾数三、六、九的日子，就可以上衙门告状，但每年的四月初一到七月三十，为农忙期，除了人命、谋反之类的重大案件以外，不受理案件。告状一般要有状子，即书面诉状，书面诉状都须有一定格式，规定由官府指定的“代书”来写，即使已经找人写好了，也要经代书誊一遍。放告之后，书吏将诉状集拢起来，知县要在师爷的参与下，对诉状进行甄别选择，决定哪些受理哪些不受理。受理案件以后，如果不是人命大案，则审理进入调解期，以官方的姿态，与当事人所在地的乡绅合作，对案件进行调解。调解不成，则开庭审理，知县发出牌票（传票），传原告被告到庭，听取各自的陈述，然后当庭宣判。如果是人命官司，知县得亲自到现场勘察、验尸。如果案情不明，则派捕快侦察，追查疑犯，有时甚至师爷和知县亲自出面做这种事。这个时候，知县则由法官变成了警察首脑。抓到疑犯之后，要进行审讯。在明清两代，跟以前各个朝代一样，审讯时均可以用刑，结案必须有疑犯的口供。在清朝，司法过程要经过府、按察使衙门和刑部的多级复核，如果是人命重案，死刑的判决，最终则要经过刑部、大理寺和都察院三家联合会审，最后报皇帝批准。其中，以刑部专业人士为主组成的“秋审司”最为关键，一般是由他们拿出意见，报皇帝裁决。
除了催科和听讼之外，作为地方官还主持地方的学务，象征性地到县学讲课，主持三级童子试的第一级——县考。如果遇有灾害，则要及时申报，启动灾荒救助体系，得到上级的允许，开仓放粮，或者动员大户捐献。如果遇到大股盗贼，无论处境如何凶险，作为正印官都不能弃5城而走，否则就是死罪，或守住城池，或者城**亡，所谓守土有责。地方官的职责，再就是所谓的“劝农桑，敦风化”。虽然这种职责历代都被列在首位，不过实际上只有象征意义，没有严格的考核指标。不过，作为地方官，真正需要操心的事务，是应付上级检查，搞好与上下左右的关系，所以，官场应酬，也是基层政治的基本环节；在平常时节，税收指标是必须完成的，如果遇到灾害，完成不了，则相关的报告要做得早、做得好，关键跟上司要有良好的关系。至于案件的审理，破案率的高低，虽然也有额定指标，但关键是上报的材料要做好，文牍主义和形式主义是官僚制与生俱来的伴生病，只要把表面文章做好，又有良好的官场人缘，即使不官运亨通，也会太平无事。
需要掌握的概念
内阁
首辅
票拟
批朱
司礼监
秉笔太监
廷议
廷推
部议
通政使司
行政三分
道台
三堂
巡抚总督
提学
童试
乡试
会试
殿试
八股文
卫所制
总兵
京营
御马监
锦衣卫
东西厂
都察院
六科给事中
巡按
八贝勒共治
议政王大臣会议
南书房
军机处
密折制度
上行走
《则例》
秘密建储制度
八旗
绿营
吃空额
天下观
朝贡体系
木兰秋弥
明修长城清修庙
听讼
催科
师爷
六房书吏
三班衙役
思考题
1．明朝废相的恶果是什么？
2．明代内阁的本质是什么？
3．明代宦官专权的制度原因是什么？
4．明代中央行政体系的特点是什么？
5．明代行政三权分立的尝试为什么会失败？
6．明代科举制的特点是什么？
7．应当如何评价八股取士？
8．明代卫所制为什么会废弛？
9．明代军制紊乱的原因是什么？
10．明代的特务机构有哪些？它们是如何展开工作的？
11．为什么传统政治中很少采用直接的特务统治？
12．明代的监察机构有什么特点？它对于强化君权有什么作用？
13．明代宗藩制度对国家有什么样的危害？为什么明朝要制定这样的宗藩制度？
6?? 14．议政王大臣会议，在清初起了一个什么样的过渡作用？
15．为什么说清代的政治决策，皇帝起了核心作用？
16．清代体制外的决策影响有哪些？
17．军机处是个什么样的机构？
18．清代翰林的特殊地位是如何体现的？
19．清代继承制度有何特点？
20．秘密建储制度能否根本解决政权传递的动**问题？
21．清代的宦官为什么没有造成大的危害？
22．相比于明代，清代的中央六部有什么特色？
23．八旗兵为什么会蜕化？
24．绿营兵制有什么特点？
25．为什么清朝的朝贡体系由礼部主持？
26．理藩院是个什么样的机构？为什么西北地区的少数民族和外国事务要理藩院管？
27．明清地方衙门的基本人员组成有哪些？
28．明清地方政治是怎样运转的？
阅读书目
1．［美］黄仁宇．万历十五年．北京：中华书局，1982
2．杜婉言、方志远．中国政治制度通史．第9卷，北京：人民出版社，1996
3．杨树藩．明代中央政治制度．台北：台湾商务印书馆，1978
4．孟森．明史讲义．上海：上海古籍出版社，2002
5．苗棣．魏忠贤专权研究．北京：中国社会科学出版社，1994
6．张德泽．清代国家机关考略．北京：中国人民大学出版社，1981
7．刘子扬．清代地方官制考．北京：紫禁城出版社，1988
8．商衍鎏．清代科举考试述录．北京：三联书店，1958
9．郭建．帝国缩影——中国历史上的衙门．上海：学林出版社，1999 小说.中国政治制度史导论（第2版） 最新章节第73章 清代的地方行政及其运作 网址:html/5/5157/