2015年修订《中华人民共和国义务教育法》以来,我国义务教育管理体制逐步由过去的“地方分级管理”向“省级统筹,以县为主”的管理新模式转变。截至目前,在“省级统筹,以县为主”的义务教育管理体制下,我国义务教育发展情况大致如下。
第一,义务教育均衡发展状况。为巩固义务教育均衡发展成果,防止均衡发展水平滑坡,国务院教育督导委员会办公室对2013-2016年通过国家认定的1816个县(市、区)义务教育均衡发展情况进行了第四次监测复查,基本均衡县(市、区)的义务教育均衡发展水平总体上略有提高,也有10个省份的15个县(市、区)出现滑坡;500多个尚未通过国家评估认定的县(市、区)义务教育均衡发展水平明显低于国家标准,中、西部地区分别有16.3%、29.1%的县(市、区)尚未认定,将是攻坚难点地区。[12]2018年,继续开展义务教育发展基本均衡县的督导评估认定工作,实现全国85%的县(市、区)达到基本均衡目标;启动义务教育优质均衡发展督导评估认定工作。
第二,义务教育经费分担及落实情况。国家财政性教育经费连续5年GDP占比超过4%,其中一半以上用于义务教育。学生营养改善计划让3600万名农村义务教育学生吃上了免费营养餐,试点地区学生贫血率从2012年的17%降低到2015年的7.8%。高中阶段保障机制不断健全。2016年,中央财政核定下达各地城乡义务教育经费保障机制资金1103亿元,比2015年增加52亿元。各地积极落实应承担的资金,进一步加大投入力度,提高经费保障水平,支持义务教育健康发展。
为了进一步完善义务教育城乡一体化,实现义务教育均衡化发展,在义务教育经费使用方面,加大了政府统筹规划。一是统一义务教育生均公用经费基准定额,各地均从2016年春季学期开始,中西部地区年生均小学600元、初中800元,东部地区年生均小学650元、初中850元,民办学校按照不低于基准定额补助公用经费。另外,各地均按中央要求提高了对寄宿制学校、规模较小学校和特殊教育学校公用经费保障水平。二是建立城市校舍安全保障长效机制,所需经费由各地市承担,省级财政给予奖补,贵州、吉林等5个省份由各地市自行建立,所需经费由省和市、县按比例分担。三是经费投入向农村倾斜。在统一城乡义务教育经费保障机制的同时,各省仍将农村作为义务教育投入的重点,福建、江西、河南、广东、广西、四川等省份,进一步加大了省级财政对革命老区、民族地区、集中连片特困地区的投入力度,按规定应由地方各级政府分担的经费,主要由省级财政承担。云南省统筹多个国家工程和项目资金,建立了“城乡统一、重在农村”的义务教育经费保障新机制。
第三,义务教育办学条件改善。各地推进义务教育均衡发展投入不断增加,新建改扩建学校约26万所,增加学位2725万个,补充教师172万人,参与交流的校长和教师243万人次。义务教育学校,特别是农村义务教育学校的面貌得到较大改善。教育部《全国31个省份全部统一城乡义务教育经费保障机制,整体工作进展顺利》统计,全国近5年累计建设各类校舍和附属用房面积4.5亿平方米,体育运动场馆3.4亿平方米,实验室、功能室746万间,新增器材和信息化装备等价值3257亿元,图书14.4亿册,计算机1248万台。全国近5年新补充教师中,音体美科学信息教师31万人,占新补充教师总数的18%;目前,全国6万多个教学点实现数字教育资源全覆盖,惠及400多万偏远农村地区的孩子。自2013年以来,中央财政累计投入1620亿元,带动地方投入3000多亿元,采购课桌凳2561万套、图书6.1亿册,农村义务教育学校办学条件明显改善,学生自带课桌椅现象、睡“大通铺”现象、在D级危房上课现象在绝大部分农村地区已消除。
在中小学装备与信息化建设方面,教育部实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程,培训教师940多万人次。最近5年来,全国中小学互联网接入率持续增长,加大了对农村义务教育的投入,缩小了城乡学校在办学条件上的差距,提升了中小学装备与信息化建设水平,促进了优质教育资源共享,一定程度上促进了教育公平。全国中小学互联网接入率从25%上升到94%,多媒体教室比例从40%提高到83%。全国中小学生基本实现了电子学籍管理。“一师一优课,一课一名师”活动,吸引超过1000万名教师参加,网上晒课730万节,数字教育资源进一步丰富和充实。[13]
第四,“县管校聘”的教师资源配置。在乡村教师队伍建设方面,各地拓宽多种补充渠道,突破体制机制障碍,统一城乡义务教育学校教师编制标准,深入实施农村义务教育教师“特岗计划”,加大农村义务教育教师培养培训力度,着力解决农村教师“下不去、留不住、教不好”的难题。各地还改进教师培训内容,创新培训方式,不断提升农村教师队伍能力水平。开展“县管校聘”管理改革,健全校长教师交流机制,突破交流轮岗的制度瓶颈,推动师资均衡配置。补充教师172万人,参与交流的校长和教师243万人次;农村特岗教师计划5年间招聘教师28万人,为乡村学校输送新鲜血液;部属师范大学师范生公费教育继续推进,2012年至2016年,6所部属师范大学培养免费师范毕业生5.2万人,履约就业率为96.5%。其中,90.3%的免费师范毕业生到中、西部地区中小学任教。在部属师范大学师范生免费教育政策的示范带动下,28个省份采取公费培养、到岗返还等多种方式实施地方师范生免费教育政策,每年有4.1万名免费师范毕业生直接到农村任教;国培计划共培训教师1729万人次,乡村教师基本轮训一遍。各地努力提高农村教师待遇,长期工作在艰苦地区的农村教师有地位、有实惠、有发展,调动他们的积极性。乡村教师生活补助政策惠及130余万名乡村教师,到2017年已实现连片特困地区县(市、区)全覆盖。
第五,义务教育就近入学状况。教育部《全国31个省份全部统一城乡义务教育经费保障机制,整体工作进展顺利》统计,2017年年初,教育部门对全国24个大城市重点监测的调研数据显示,有18个城市已实现公办小学学生全部免试就近入学;上海、沈阳、深圳、济南、青岛等9个城市公办初中(不含寄宿制)学生也已全部实现免试就近入学。“择校热”得到有效遏制,调查显示,群众满意度近90%。
第六,随迁子女入学状况。各地把进城务工人员随迁子女义务教育作为重大民生工程,各级教育与民政相关部门完善政策,使进城务工人员子女享受与城市学生同等的教育资源。到2017年,进城务工人员随迁子女在公办学校就读的比例一直保持在80%以上。随迁子女100%纳入义务教育“两免一补”补助范围。同时,由各级民政和教育相关部门共同参与的农村留守儿童关爱服务体系建立,从普查登记到结对帮扶全程管理,保障了留守儿童受教育的权利,使留守儿童身心健康成长。
根据《全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》的统计,安徽省坚持“两个为主”(以流入地为主、以公办学校为主)和“三个一样”(一样就读、一样入学、一样免费),不断健全完善进城务工人员随迁子女就学体制,义务教育阶段随迁子女在公办学校就读比例达95.7%。山西省2013年起实行进城务工人员随迁子女与当地学生平等参加中考政策,2014年起实行随迁子女与当地学生平等参加高考政策,实现了“平等就学全覆盖、一视同仁全覆盖”。
第七,大班额问题的解决。按照《城市普通中小学校校舍建设标准》《农村普通中小学校建设标准》《中小学校建筑设计规范》的要求,中小学标准班额为小学45人,初中50人。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》明确,56人及以上为大班额,66人及以上为超大班额。
2016年9月,教育部实施消除大班额计划,明确提出“到2018年基本消除超大班额,到2020年基本消除大班额”。在解决大班额问题方面,各省份制定了专项规划,按时间、路线持续推进;根据常住人口科学规划城乡义务教育布局规模;统筹学校建设项目,扩大城镇学校学位供给;统筹城乡师资配置,解决师资不足问题;提升薄弱学校和农村教育办学质量。通过以上措施,2017年在消除大班额方面,我国取得了突破性进展。2017年,大班额有36.8万个班,占全部班级的10.1%,比上一年减少了8.2万个,目标是2019年解决大班额要取得突破性、决定性进展,到2020年基本消除大班额。
第八,减轻中小学生课外负担。学生的学业负担,指的是违背教学规律和学生身心发展规律,教学超出教学大纲、额外增加的这部分学业。2018年3月教育部等四部门印发《关于开展减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》,聚焦义务教育阶段学科类培训,排查、处置学校和各类校外培训机构增加学生课外负担的不良行为。其次,印发《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》,规范招生入学秩序,斩断校外培训机构与中小学招生的联系。此外,还将建立规范校外培训机构发展的长效机制,深化义务教育、普通高中教育教学改革,提高义务教育、普通高中教育教学质量,缓解广大学生和家长对校外培训的需求。打好“组合拳”,以解决人民群众反映的义务教育阶段课外负担过重这一突出问题。
总体上看,在“省级统筹,以县为主”的义务教育管理体制中,省级政府承担了城乡教育一体化发展的规划者、条件的保障者、标准的制定者、服务的提供者、公平的维护者、质量的监管者的职责。城乡义务教育一体化发展的体制机制已初步形成,城乡教育二元结构的格局正在被打破,乡村教师队伍建设全面加强,特殊群体教育和关爱体系不断健全,城乡教育差距扩大的势头得到遏制,城乡义务教育一体化发展迈出了坚实步伐。