那些拥护复杂政治制度的人们最积极提出的一项理由就是：“用牵制防止轻率的举动，并使人类一直安静地生活于那些规定中，同时这些规定也不会不经过深思熟虑就被推翻。”我们姑且假定：现在人们已经熟知君主政体和贵族政体的弊害，因而一个理论研究家不至于在这两种制度中去寻求补救办法。“可是，不必建立特权阶级，我们仍然能找到同样有效的办法。例如，可以把人民的代表分成两院；可以以此为特定目的来进行选举并把他们分成上院和下院，可以根据各种年龄或财富的条件，或者根据选民的多寡，或者任期的长短来对他们加以区别。”

大概一切经历过或想象到的麻烦，都有一种适当的补救方法，而这种补救方法可以从更严格地实行理性和正义的原则中找到，也可以从破坏这些原则的人为安排中找到。我们应该选择哪一种呢？毫无疑问，两院制度违反了理性和正义的根本原则。应该怎样统治一个国家？是符合民意，还是违背民意呢？毫无疑问，应该符合民意。正如我们不厌其烦一再指出的，这并不是因为民意是真理的标准，而是因为民意不论如何错误，我们对此都是没有什么办法的。除了启发人民的智力以外，我们无法改进他们的制度。那些不想说理，企图用压力来维护意见权威性的人，也许用意是好的，但事实上却会造成严重的危害。认为可以置真理的内在说服力不顾，而通过其他媒介去传播真理的想法是极其有害的。那些被权威影响而相信最根本主张的人会相信谎言但并不相信真理。其实他本身并不理解这个主张，因为要彻底理解它就是要看清它到底具有多少道理；就是要了解其条款的全部意义，从而也就必然要认清这些条款彼此之间的协调性。所有他所相信的不过是他应该屈服于强迫民意和非正义的做法而已。

有人指责法兰西前政府1787年召集的贤达会议，被设法分成七个不同的团体并且规定只能在团体内表决，这样在一百四十四个人的会议里，五十个人的投票就显得好像能够反映多数人的想法一样。如果他们曾经规定，任何未经所有团体一致通过的措施都不会被会议采取的话，事情就会更坏；这样，在一百四十四个人当中，十一个人的否决就显得好像能够反映多数人的想法一样。这件事可以被作为例证说明把代议制国民议会分成两个或者更多院的结果。我们不应该容许自己受到欺骗，相信一张否决票比一张赞成票更为无害的说法。在一个已经建立起普遍正义的国家里，很少有设置代议制议会的必要。在一个制度上已经陷入错误的国家里，投票反对取消这些错误实际上就是赞成这种错误。议会两院制度是使国家陷于分裂的直接手段。两院之中的一院会或多或少地成为篡夺、垄断和特权的藏身之所。在不能采取创新手段来解决意见对立和利害冲突的国家里，政党一经产生就会消亡。

同时，采取缓慢的审议程序是一种十分简单而看来又可以充分达到目的的牵制办法，而这正是代议制议会为自己所规定的。例如未经议会五、六次连续讨论，或者在议会提出的时间不满一个月的议案就不应具有一般法律效力。英国下议院的程序大致就是如此，而看来这无论如何都不是我们宪法的最坏特点。这样的制度和一个聪明人办理私事的办法很像；一个聪明人当然不愿意轻易就决定自己生活中重要的事情。尤其当他的决定注定是别人行为准则和判断别人是否正直的标准时，他就更不能省掉这种考虑。

也许正如我们说过的那样，在任何情形下代议制国民议会都不应该放弃这种缓慢而渐进的程序。不论我们认为这个行政权是独立的还是仅仅被掌握在代议机关一个委员会的手里，这看来就是议会职权和行政权之间的真正分野；这样一种计划能产生严肃和判断正确的好名，从而非常有助于取得公民的信任。跟正式决议案和法令有所不同，在议会中光是投票就可以表达对国家官吏的鼓励，也可以为迅速纠正公众可能反对的弊害提供令人期待的根据；然而，这种投票却永远都不会被允许解释成为对一切行动的完全认可。这样的预防办法，不但可以防止议会内部轻率决定所造成的严重后果，也可以防止议会外骚乱带来的不堪后果。狡猾的煽动家会发现：煽动人民去从事暂时的疯狂行动是比较容易的，而要把他们保持在这种疯狂状态中长达一个月之久，以对抗他们的真正朋友努力揭露的真相就比较困难。同时议会同意考虑人民的要求，这一点是值得期待的，也能够缓和人民的急躁情绪。

一些政治作家们所说的分权制度几乎找不到任何过得去的理由。对充分代表人民的议会审议事项规定任何绝对的限制，或者坚决禁止他们行使其监督弹劾之下那些受托人的职权是最没有道理的事。当选举中发生完全出乎预料而又非常严重的紧急情况时，如果他们是明智的，也许应该号召人民重新选举一个能直接应付紧急情况的议会。但是，我们事先是无法恰当判断这种紧急情况的（以后我们还有机会对这点作更详细的研究），而指导议会行动的规则也不能由它的前任，或者任何其他人来制定。不论立法权和行政权在理论上有多少区别，但二者在实践中却并不能分开。作为对抽象或普遍性原则的权威性宣布，立法是一种性质可疑的职权，在正常或接近正常的社会状态下，行使这种职权总会是非常慎重和迫不得已的。这是统治职能中最为专断的职能；统治本身就是为了补偏救弊才设立的，而且本身也不免带有弊害。另一方面，行政则是一种不断实施的性能。当人们认为有理由以团体资格来行动的时候，总会有一些紧急情况等待他们处理。随着社会的发展，相对说来，行政权将越来越大而立法权将越来越小。即便是在目前，又有什么问题能够比宣战与媾和、征收赋税以及确定召开审议会议的适当时期等问题来得重要呢？且正如本篇开始时所说的，这些问题都是临时决定的。[1] 不由最高权力机关来行使这些特权，或者不由最充分代表民意的机关来决定这些特权，这难道是合情的吗？又难道是合理的吗？毫无疑问，这个原则必须被普遍应用。只要应该行使一切对社会有必要的职权，限制全民代议机关去行使这项职权就没有任何正当理由。

所以，各部部长及一般所谓长官的职权绝不能超过代议制议会可以干涉的权力范围。任何设想的保密必要同这些职权都是无关的；正如我们有机会看到的[2]很少政治事务上的保密是有益或者明智的；人们往往会发现国家的秘密包括同社会利益有关的情报，而主管官员最关心的却是如何保密，不让社会成员了解它。为了其自身和公众，议会有义务就一切具有普遍重要性的问题，要求官员毫无保留地提供情报；而即使对方并未明确要求，各部部长和其他人员也有义务提供这些情报。所以，既然部长职权在这些方面、在大多数情形下，用处小得无可再小，那么就只剩下两种有用的职权了：一种是具体职权，如财政处理细节和细致监督等，这些职权，必须由一个人或少数人来行使[3]；另一种则是根据不容迟延的必要原则而采取的，须在事后提交议会修改和审核的措施。后一种职权将随着人类进步不断地减少；个人斟酌行事的权力可能对多数人的利益有重大影响或者对多数人的考虑起限制作用，所以削减这种权利在政治上是极其重要的。

[1]参见本篇第一章。

[2]参见本篇第十八章和第二十章。

[3]参见本篇第一章。