一、什么是社区
“社区”是社会学中的基本概念，也是一个越来越普及的名词，最早是在德国社会学家斐迪·滕尼斯的《共同体与社会》一书中提出。一般认为：社区就是在一定地域内发生社会活动和社会关系，有特定的生活方式并具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活共同体。[15]
20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society……因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，（并）慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。[16]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
二、什么是社区管理
所谓社区管理，主要是指一定的社区内部各种机构、团体或组织，为了维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等特定需要而进行的一系列的自我管理或行政管理活动。
在我国，社区管理的概念是在我国由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。在一定意义上来说，社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。也有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[17]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
三、社区管理的内涵
社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。我国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分。国家民政部基层政权和社区建设司课题组通过对我国社区管理模式的调研比较后认为“中国式社区治理模型”的内涵主要体现为：一个核心，双重动力，三大治理主体及行政、统筹与自治的三元复合体制。
1.一个核心：社区自治
从国家—社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。
社区自治既是世界经验，也是我国经济社会发展的必然趋势。在现代国家—社会关系结构中，社区作为居民自己家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，群众（社区居民）既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。社区自治是我党民主管理思想的具体体现。1982年现行宪法中明确规定，在农村实行村民自治，同时在城市实行居民自治。并分别颁布了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，以法律形式保障了居民民主权利的实现。
2.双重动力：政府推进与社会推进
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家—社会关系的转型。我国改革开放的过程，正是政府还权于社会，还权于民的过程，政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权于社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意志逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。
从总体上来看，目前，“社区建设的兴起一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，则将社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
3.三大治理主体：区政府、街道办、社区
区政府。区作为一级政府，必然体现着国家意志的贯彻与执行。在我国现行政治体制结构中，国家存在两大偏好：第一偏好为政治控制，国家的首要目标是从上至下，层层进行党政意志的传达、贯彻与执行，并保障政治秩序的稳定，因此，国家往往“下意识地”将行政末稍延伸至社会底层，这也是“全能性政府”的内在冲动。国家又具有第二偏好，即建设现代国家的冲动，渴望尽早、尽快建立成熟的、法治的社会主义市场经济，以及与法治市场经济相配套的社会管理体制，因而又存在着推进社区管理体制改革的动力。这双重偏好既统一又存在着一定矛盾。在此情况下，单纯地套用西方式社区管理体制，必然影响第一偏好的实现；而维持传统体制必然影响第二偏好的实现。因此，在我国转型时期政治结构中，社区管理创新方案需在行政管理与社区自治两者之间寻求动态均衡。
街道办事处。街道办事处是政府的派出机构，而不是一级政府。它只是市辖区或不设区的市人民政府根据行政职能的需要，经市人民政府批准，在某一指定区域内设立的代表机构，并接受市辖区和不设区的市人民政府的领导。根据《城市街道办事处组织条例》，街道办事处的主要职能包括：办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。几十年来，伴随着城市社区发展，一些街道办事处的工作任务拓展到30多个方面100多项，街道办事处“上管天（环保），下管地（环境卫生），既管老（老龄工作）、又管小（幼托），管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。为实现这些职能，街道办事处一般设有行政办公室、社会治安综合治理办公室（司法科）、经济管理科、民政科、计划生育办公室、城市管理科、文教科（街道文化站）、财务科。
4.职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制的核心问题在于结构（机构）——职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置？作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化。但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、社区、街道各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效？这是问题的实质与核心。
政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。从区政府、街道、社区各自的“天然优势”出发，职能“总盘子”如下配置：区政府职能定位于政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能；在职能运作上采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门，在操作上可依据管辖区域大小，选择性在区、街道、社区三个层面建立起职能部门独立承担行政职能的新方式，使社区从“行政的腿”中摆脱出来。街道的主要职能定位于统筹协调职能。社区的职能定位于自治职能。在职能定位明确之后，三者之间形成良性互动关系。