一、社会政策的概念
一般认为,社会政策起源于1837年德国学者组织的“社会政策学会”。第一个给予社会政策以科学概念的是瓦格纳。1891年他在发表的一篇论文中提出,社会政策是运用立法和行政手段,调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题。但是只有到了20世纪的中期以后,由于经济学、政治学和系统科学等学科的加盟,源于社会福利理论的社会政策才逐渐成为为具有开放性、交叉性和系统性等特点的独立的应用社会科学学科。作为一门应用性学科,社会政策的研究内容主要涉及政策产生过程的理论和方法,以及政策在各个相关领域中的应用这两个方面。在后一个方面,社会政策又可分为狭义和广义两类。狭义的社会政策范围仅仅涉及劳工及贫民生活,而广义的社会政策则包括国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区及社会公共环境以及宗教等。显然,狭义的界定所对应的只是狭义的社会福利政策,而广义的界定则对应于各种社会问题的研究。简要地说,社会政策是通过国家立法和政府行政干预,解决社会问题,促进社会安全,改善社会环境,增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是解决市场经济下公民的社会风险。
二、社会政策内涵的发展
国际所公认的社会政策发挥重要作用的阶段,是从第二次世界大战以后到20世纪60年代的20余年间。这一阶段也可以说是费边社社会福利观的全盛时代。费边社提出对福利国家的建议,认为政府应该通过加强财政政策、立法等渠道去再分配财富和其他的权利,使人民在平等的基础上,得以自由地去实践自我。为使社会服务不因贫富差别而出现两种不同的服务标准导致社会分化,费边社提出更积极的改善政府提供的服务,使之与私营服务的素质没有差别。从费边社的实践中,可以看到的是“为影响社会福利的一系列的政策活动”。这可称之为社会政策的简要定义。尽管费边社的建议在当时并没有被接受,但它对后来英国福利国家制度的建立却产生了非常大的影响。庇古的“福利经济学”和凯恩斯主义的发展,则为福利国家提供了理论基础。而第二次世界大战,则在某种程度上成为了福利国家的预演。在战时的社会生产和全体劳动力实行准军事化的集中管理和统筹调度,以及对主要生活用品实行了全员定量分配,这种政策非但没有降低效率,反而使全社会空前团结。正是在这样背景之下,1942年英国战时联合政府委托无党派人士、经济学家贝弗里奇起草了一份准备在战后实施的社会保障计划——贝弗里奇报告,该报告也被认为是社会政策的里程碑。其核心内容是:社会福利是社会集体应尽的责任,是每个公民应享受的权利。报告提出要以社会保险为主要措施,全面消除贫困、疾病、肮脏、无知、懒散等各种社会弊病。报告还提出了关于“从摇篮到坟墓”的福利国家制度的许多具体设想,并且迅速在欧洲范围内普及开。
三、社会政策模式
在社会政策的理念上存在着两种模式:一种是自由主义社会政策模式,又称“社会政策的剩余福利模型”。这种模式认为,为了满足社会需要,政府的干预应保持在最小的限度内,自由市场是“自然的”因而也是首要的满足个人需要的渠道。国家的干预只能在市场这只看不见的手不能满足个人的需要时才能介入,自由主义者把个人自由权看作高于其他一切的权利,把保障个人自由权视为满足个人需要的前提条件。
另一种是所谓制度性的再分配模型,这一福利思想的代表是蒂特姆斯,他直接抨击了资本主义市场经济对社会弱势群体的剥削,社会政策的作用在于对社会弱势群体采取某种形式的补偿,目的是满足社会需要和改善公共利益,它要求实行资源的制度性的再分配,以保证全体公民生活的安全,提高生活质量,促进社会公平。这种社会政策的两个核心概念是权利和公平,权利概念就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的,而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此在这种思想的指导下每个公民都有权获得社会服务,人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何党派感恩戴德。因此有人认为社会政策的本质就是社会权利的扩展,按照公平性原则社会服务的提供不应针对特殊群体的特殊需要,而是基于人们的普遍需要。因此在这一原则的要求下社会服务的对象范围在不断扩大。但是在福利国家出现经济不景气的条件下,以税收为基础的福利政策会面临沉重的经济压力。
四、社会政策的性质
关于社会政策的性质,学术界有不同的概括,但归纳起来主要有以下几点:
1.社会政策是一种政治措施
社会政策是不同阶级、阶层、政党、团体之间发生的各种关系中的一部分,也是各阶级、阶层、政党、团体围绕夺取政权、巩固政权这一中心而进行的全部活动的一部分。
有的西方学者将社会政策视为“政治系统做出的权威性价值分配”,反映了社会政策作为一种政治措施的本质。
2.社会政策是人们利益的具体体现
利益是指人们的各种需要及其满足。它不仅是指人们在经济上、物质上的需要及其满足,也包括政治上、精神文化上的需要及其满足。
利益是人们活动的根本动因,它们通常表现在经常不断地、非常有力地、坚定而又往往充满**地追求满足这些需要的人的活动上。不论人类社会发展的程度如何,利益问题始终是社会的一个带有根本性的问题。
由于人们所处文化环境和社会环境的复杂性,现实社会生活中的利益关系,总是呈现出错综复杂的格局。如果不能根据社会的实际情况对于这些利益关系进行控制和调整,一些利益关系之间的矛盾和冲突就可能引发激烈的社会动**,影响社会的稳定和发展。
3.社会政策是人们能动地改造社会的重要手段
社会政策的主体,在社会实践中充分发挥自己的主观能动性,努力认识社会,把握社会发展规律,提高自己改造社会和解决社会现实问题的能力,并采取措施,制定社会政策,来解决这些问题,从而将社会改造得更加符合自己的需要。
五、社会政策的作用
长期以来,人们对社会政策的认识存在一种“误解”,认为它是经济发展的负担,不利于企业的竞争等。现代学者认为社会政策是一种生产性要素。这里的“生产性要素”被国际劳工组织就业和社会政策委员会理解为“特别通过提高每个工人或每个工作小时的产出水平(即劳动生产率),持续地提高经济产出总水平的一种力量”。社会政策并不是一种纯粹的政府财政支出,更不是经济增长和发展的负担或束缚因素,而是发展生产、经济增长或持续发展必不可少的促进因素。
国外早有人认识到社会政策的生产性作用。1996年,时任欧洲委员会主席的雅克·桑特在第一届“欧盟社会政策论坛”的报告中就提到了“就业和社会问题作为生产性要素”的观点。他认为“没有经济的发展就不可能有社会的进步;但是,反过来讲,没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣。”同时强调“社会向度不是花费或负担,而是能使我们应对未来挑战的力量源泉,包括国际竞争”。欧洲就业、劳资关系和社会事务委员会负责人弗林进一步指出“社会政策是生产性因素”。他说,“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润;社会政策则是决定在何种条件下进行生产,如何在利润被使用时获取更多的益处。所以,从本质上讲,社会政策是生产性因素”。
另外,良好的社会政策一方面通过保证所有人的基本的社会和经济安全,满足人们生存的基本需要,可增强社会的稳定,推进社会公正和聚合,营造经济长期稳定增长所必需的有利环境;另一方面它通过发展和释放人的潜能,降低社会工作风险,还可直接促进生产率的提高。同时,社会政策是生产性要素的观点也得到了有关经济理论的支持。标准的经济增长理论认为:从长远角度看,每个工人的产出(生产率)是由资本投资率和劳动效率,即工人使用资本的技能所确定的。资本投资的目的就是将资本存量保持在“技术前沿”水平。对人的投资旨在维持有效操作资本存量所需的劳动队伍技能。只有实物资本和人力技能的同时投资才能使收入最大化。
国际劳工组织社会保障部高级经济学家沃尔夫冈·斯康兹认同(广义的)社会保障是资本主义经济(市场经济)生产过程中内在的、必需的成分。在世界范围内,持续的贫困和日益加剧的不平等使人们逐渐认识到,经济增长本身不足以减少贫困,不平等可能是一个决定因素。研究表明:在贫穷国家经济增长发展迟缓,不平等程度高,而富裕国家经济发展快,大多数国家不平等程度较低。这暗示如果政策不保证收入分配上的平等,不平等可能降低经济增长水平,从而进一步影响贫困水平。由此可见,平等不一定与效率相矛盾,良好的宏观经济和社会政策设计可增加经济增长,促进更大的平等,进而减少贫困。