一、关于群众文化的基本法律与政策
（一）《宪法》是我国群众文化事业发展的基本法律依据
《中华人民共和国宪法》是我国群众文化事业发展的基本法律依据。《宪法》明确规定了有关文化活动、文化创造、文化行政、文化服务对象、文化意识形态，文化服务性质、范畴、设施建设等，形成了比较完善的有关文化方面的最高法律体系。
《宪法》第二十二条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。这一条是群众文化事业发展及其设施建设的基本法律依据：第一，把群众文化事业最核心的要素（群众文化活动）和群众文化服务网络构成的主要机构（文化馆）写进了《宪法》；第二，明确了发展文化馆事业，开展群众性文化活动是国家的职责；第三，明确了文化馆属于事业机构；第四，明确了群众文化和文化馆事业的服务对象、服务性质和服务宗旨——“为人民服务、为社会主义服务”。
《宪法》第二章“公民权利义务”第四十七条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。这一条规定了公民的文化权利，以及国家对从事文化馆事业人员的工作要求（有益于人民和创造性）和政策（鼓励和帮助）。有益于人民和创造性是《宪法》对于文化馆和文化馆工作人员工作的基本规定和基本要求。
同时，宪法还规定了各级政府文化管理的职能。
（二）新形势下群众文化的基本政策
2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），是新形势下推进群众文化事业改革发展的基本政策依据。
2000年，党的十五届五中全会第一次提出了文化产业的概念。2002年，党的十六大明确提出“要积极发展文化事业和文化产业”，在实践中，公益性文化事业与经营性文化产业的分野日渐清晰。2005年，党的十六届五中全会提出要“加大政府对文化的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，初步提出建设公共文化服务体系的目标。2007年6月，胡锦涛同志主持中央政治局会议，专门研究公共文化服务体系建设，明确提出了我国公共文化服务体系建设的目标任务是：按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。2007年8月21日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出了关于公共文化服务的指导思想、目标任务，以及一系列方针政策。
《决定》全面总结了党领导文化建设的成就和经验，深刻分析了文化建设面临的新形势和新任务，阐明了中国特色社会主义文化发展道路，确立了建设社会主义文化强国的宏伟目标，提出了新形势下推进文化体制改革的指导思想、重要方针、目标任务和政策举措，是当前和今后一个时期推进我国文化改革和发展的行动纲领，也是群众文化事业发展的行动纲领，具有长远的指导意义。
《决定》把人们对于文化建设（包括群众文化建设）重要性和迫切性的认识提到一个新的高度，增强了群众文化事业建设的自觉性，激励着群众文化工作者增强责任感和紧迫感，解放思想，转变观念，抓住机遇，乘势而上，在全面建设小康社会进程中、在科学发展道路上奋力开创社会主义群众文化建设新局面。
《决定》明确了我国文化改革发展（包括群众文化改革发展）的指导思想和目标任务。
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义先进文化前进方向，以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以满足人民精神文化需求为出发点和落脚点，以改革创新为动力，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的、科学的、大众的社会主义文化，培养高度的文化自觉和文化自信，提高全民族文明素质，增强国家文化软实力，弘扬中华文化，努力建设社会主义文化强国。这段话，是我们推进文化改革发展的指导思想，也是发展中国特色社会主义群众文化的指导思想。
《决定》提出的2020年文化改革发展奋斗目标，也涵盖了群众文化的发展目标：社会主义核心价值体系建设深入推进，良好思想道德风尚进一步弘扬，公民素质明显提高；适应人民需要的文化产品更加丰富，精品力作不断涌现；文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化；文化产业成为国民经济支柱性产业，整体实力和国际竞争力显著增强，公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局全面形成；文化管理体制和文化产品生产经营机制充满活力、富有效率，以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化开放格局进一步完善；高素质文化人才队伍发展壮大，文化繁荣发展的人才保障更加有力。
《决定》提出了文化改革发展的一系列重要方针，也是群众文化发展的指导方针，包括：推进社会主义核心价值体系建设；全面贯彻“二为”方向和“双百”方针；大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益；进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制；建设宏大文化人才队伍，为社会主义文化大发展大繁荣提供有力的人才支撑等。
《决定》提出的“公益性文化事业发展必须在构建公共文化服务体系、发展现代传播体系、建设优秀传统文化传承体系、加快城乡文化一体化发展四个方面取得突破”的要求，是当前和今后一段时期内群众文化发展的主要任务和重点工作。
满足人民基本文化需求是社会主义群众文化建设的基本任务。群众文化要以公共财政为支撑，以公益性群众文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的群众文化服务体系。
发展群众文化数字服务，加快构建技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代群众文化传播体系，提高社会主义先进文化辐射力和影响力，是群众文化的一项紧迫任务。
群众文化在优秀传统文化传承体系中有着重要的地位，要在加强对优秀传统文化思想价值的挖掘和阐发，非物质文化遗产保护传承，开展优秀传统文化活动，发展繁荣少数民族群众文化事业等方面发挥重要作用。
群众文化发展要按照“城乡文化一体化发展”要求，以农村和后发展地区为重点，加强县级文化馆、乡镇综合文化站、村文化室建设，深入实施文化惠民工程，增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，推进社会主义新农村建设。
二、关于群众文化事业机构的法规
现有的群众文化事业机构的法规主要包括行政法规、规章和标准。国务院《公共文化体育设施条例》是群众文化服务机构应遵循的行政法规，文化部颁发的《文化馆管理办法》、《乡镇综合文化站管理办法》是《公共文化体育设施条例》具体化的部门规章，有关部门联合颁布的《文化馆建设用地指标》、《文化馆建设标准》、《乡镇综合文化站建设标准》是文化馆（站）建设应遵循的标准。
（一）《公共文化体育设施条例》
为了促进公共文化体育设施的建设，加强对公共文化体育设施的管理和保护，充分发挥公共文化体育设施的功能，繁荣文化体育事业，满足人民群众开展文化体育活动的基本需求，国务院2003年8月1日颁布施行《公共文化体育设施条例》（下文简称《条例》）。《条例》关于文化馆（站）的规定包括文化馆（站）的性质、建设和规划、服务与管理以及保护四方面的内容。
《条例》明确规定：文化馆（站）和图书馆、博物馆等一样，属于公共文化体育设施，确立了文化馆（站）公共文化服务的基本属性和基本职责。
《条例》关于文化馆（站）建设与规划的规定有：将文化馆（站）设施建设纳入国民经济和社会发展计划、纳入当地国民经济和社会发展计划。文化馆（站）数量、种类、规模以及布局，应当根据国民经济和社会发展水平、人口结构、环境条件以及文化体育事业发展的需要，统筹兼顾，优化配置，并符合国家关于城乡公共文化体育设施用地定额指标的规定。文化馆（站）的选址、设计，应当满足人口集中、交通便利，实用、安全、科学、美观等要求，并采取无障碍措施，方便残疾人使用。其建设预留地由县级以上相关部门纳入土地利用总体规划和城乡规划，并依照法定程序审批，其建设用地以划拨方式取得。任何单位或者个人不得侵占或者改变其用途。新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。
《条例》对文化馆（站）服务和管理的规定包括：文化馆（站）应当完善服务条件，建立、健全服务规范，开展相关服务，向公众开放，并向公众公示其服务内容和开放时间。需要收取费用的服务，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准，并对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放。文化馆（站）应当建立、健全安全管理制度，依法配备安全保护设施、人员，保证公共文化体育设施的完好，确保公众安全。文化馆（站）的各项收入，应当用于公共文化体育设施的维护、管理和事业发展。
《条例》关于文化馆（站）的管理和保护的规定包括：文化馆（站）因城乡建设确需拆除或者改变功能、用途的，由地方人民政府组织专家论证，征得上一级人民政府文化行政主管部门同意，报上一级人民政府批准。并依法择地重建，且一般不得小于原有规模。迁建所需费用由造成迁建的单位承担。
（条例）还规定了鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育设施。鼓励通过自愿捐赠等方式建立公共文化体育设施社会基金，鼓励依法向社会公益性机构捐赠财产，鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放的条款。
（二）《群众艺术馆、文化馆管理办法》和修订
文化部1992年5月27日颁布实施了《群众艺术馆、文化馆管理办法》（下文简称《办法》），对于群众艺术馆（文化馆）的设置、性质、任务和管理等予以详细规定。2011年，文化部根据《公共文化体育设施条例》和文化馆发展的要求，对管理办法进行了修改。主要的修改包括以下几个方面。
关于文化馆设置的规定：县和县级以上各级地方人民政府应按照行政区域分级设立文化馆。各级群众艺术馆、文化馆应逐步统一名称，统一标志。
关于文化馆性质的规定没有改变：文化馆是国家设立的全民所有制文化事业机构，是群众进行文化艺术活动的场所。
关于文化馆任务的规定作了较大的修改。根据新的形势要求，规定了文化馆的四项基本职能和十项任务。文化馆的基本职能是：组织群众文化活动、普及文化艺术知识、辅导基层文化骨干、开展社会教育培训。文化馆的主要任务是：组织开展文艺演出、展览、讲座等群众性文化艺术活动，成为基层群众文化活动中心；受政府和文化行政部门委托，承担政府交办的文化下乡、开展社会教育培训等公益性文化服务工作；组织配送和传输公共文化资源，深入基层开展流动服务，保证公共文化资源进村入户；辅导、培训基层群众文化队伍，成为基层群众文化队伍的培训中心；组织、辅导和研究群众文艺创作，促进优秀群众文艺作品的创作和推广；开展群众文化政策理论研究，为当地公共文化服务制度设计和区域文化发展提供政策建议和决策咨询；协助文化行政部门开展非物质文化遗产保护相关工作；开展群众文化数字资源建设，开设公益性电子阅览室，有针对性地开展数字文化信息服务；指导本地区老年文化、老年教育、少儿文化工作；在主管部门指导下开展与国外（以及我国港、澳、台地区）的文化交流。
关于文化馆的服务与管理作了重大的修改和进一步完善。文化馆应当向公众免费开放，并免费提供基本文化服务。文化馆的开放时间应当与当地群众的工作、学习时间适当错开；国家法定节假日和学校寒暑假期间，应当适当延长开放时间。文化馆应完善内部管理制度，建立、健全服务规范，并根据其功能、特点向公众开放。文化馆应在醒目位置标明服务内容、开放时间和注意事项。文化馆应当建立、健全安全管理制度，依法配备安全保护设备、人员，保证文化馆设施完好，确保公众安全。文化馆提供基本服务以外文化艺术服务的，可以适当收取成本费，但对老年人、残疾人、未成年人应当免费或者优惠。
修改稿增加了关于文化馆的人员和经费保障的条款，包括：依据文化馆性质、工作任务、所在地区经济、文化、人口状况等因素，确定文化馆编制数额。文化馆应当配备与其工作职责相适应的专业技术人员和管理人员，省、市和县级文化馆的文化艺术专业技术人员占全馆人员的比例分别不得少于65%、70%、75%。文化馆实行职业资格制度，实行聘用制和岗位目标管理责任制。建立文化馆队伍定期培训制度。文化馆是全额拨款的公益性事业单位。其建设、维修、管理资金和人员经费、日常公用经费、群众文化活动等基本服务经费，应当列入当地政府基本建设投资计划和财政预算。
关于文化馆的规划与建设主要是强调：符合《文化馆建设用地指标》和《文化馆建设标准》的要求。
（三）《乡镇综合文化站管理办法》
文化部2009年10月1日颁布、施行《乡镇综合文化站管理办法》（下文简称《文化站管理办法》），是指导文化站各项工作的基本依据。其内容主要包括：乡镇综合文化站建设的基本原则，规划和建设，职能与服务，人员和经费保障，检查与监督五个方面。
关于乡镇综合文化站的性质、职能的规定：乡镇综合文化站是由县级或乡镇人民政府设立的公益性文化机构，其基本职能是社会服务、指导基层和协助管理农村文化市场。文化站的主要任务有：举办各类展览、讲座，普及科学文化知识，传递经济信息。根据当地群众的需求和设施、场地条件，组织开展文体活动和广播、电影放映活动；指导村文化室（文化大院、俱乐部等）和农民自办文化组织建设，辅导和培训群众文艺骨干；协助县级文化馆、图书馆等文化单位配送公共文化资源，开展流动文化服务，保证公共文化资源进村入户；在县级图书馆的指导下，开办图书室，开展群众读书读报活动，为当地群众提供图书报刊借阅服务；建成全国文化信息资源共享工程基层服务点，开展数字文化信息服务；在县级文化行政部门的指导下，搜集、整理非物质文化遗产，开展非物质文化遗产的普查、展示、宣传活动，指导传承人开展传习活动；协助县级文化行政部门开展文物保护的宣传工作；受县级文化行政部门的委托，协助做好农村文化市场管理及监督工作。
文化站管理的规定：文化站应完善内部管理制度，建立、健全服务规范，并根据其功能、特点向公众开放，保障其设施用于开展文明、健康的文化体育活动。文化站应在醒目位置标明服务内容、开放时间和注意事项。
关于文化站的人员和经费的规定：文化站实行聘用制和岗位目标管理责任制，应配备专职人员进行管理，实行职业资格制度，文化站站长应具有大专以上学历或具备相当于大专以上的文化程度。文化行政部门负责对文化站从业人员进行定期培训。文化站的建设、维修、日常运转和业务活动所需经费，应列入县乡人民政府基本建设投资计划和财政预算。鼓励企业、社会团体、个人捐赠或资助文化站。
（四）文化馆（站）建设标准
2011年国土资源部、住宅与城乡建设部、文化部联合颁布了《文化馆建设用地指标》，2012年，国家改革与发展委员会、住宅与城乡建设部、文化部联合发布了《文化馆建设标准》、《乡镇综合文化站建设标准》。这些是新时期文化馆（站）建设应遵循的标准，是文化馆（站）建设项目科学决策和合理确定项目建设水平的全国统一标准；是审批核准文化馆（站）建设项目的依据；是有关部门审查文化馆（站）建设项目初步设计和监督检查工程项目建设全过程的尺度。
这三个标准根据公共文化服务体系建设的原则，提出了对文化馆（站）的建设原则、建设内容、建设规模和依据、选址以及建筑的新的要求，并作了具体规定，确立了文化馆（站）建设指标体系，标志着文化馆（站）建设的科学化、规范化和标准化。这三个标准体现的文化馆（站）建设的新原则和新要求主要有以下几点。
①文化馆（站）的建设应以人为本、功能优先，因地制宜、合理布局，经济适用、节能环保。这是针对文化馆（站）建设中片面追求政绩工程、标志化建筑的倾向提出的。
②以服务人口而非按行政级别确定文化馆（站）规模原则。文化馆（站）的建筑规模应依据服务人口数量确定，同时要兼顾当地城镇经济社会发展水平、社会需求以及各馆（站）的特色。并具体规定了与服务人口相对应的文化馆（站）建设面积指标。这一规定，体现了公共文化服务以人为本及均等化的原则。
③关于合理布局的原则。文化馆（站）的选址应符合所在地的城市规划、镇规划或相关专项规划，选择在城镇文化中心或人口集中、交通便利、便于开展群众性文化活动的地区；同时满足工程地质及水文地质条件，符合安全、卫生和环保标准；宜结合城镇广场、公园绿地等公共活动空间综合布置。
④关于文化馆（站）建设内容的规定。针对文化馆（站）建设中的“重建筑、轻场地”、“重建筑、轻设施”，文化馆（站）建成后没有活动场地和“空壳化”的现象，做了三个方面的规定。规定文化馆（站）的建设内容包括：房屋建筑、室外场地及建筑设备。文化馆的房屋建筑包括：群众活动用房、业务用房、管理用房和辅助用房。乡镇综合文化站的房屋建筑包括：文化体育活动用房，书刊阅览用房，教育培训用房，网络信息服务用房，管理与辅助用房。并对各项功能用房的用途作了具体说明，在附录里规定了不同规模文化馆（站）的功能用房设置表。文化馆（站）室外场地包括：开展群众文化艺术与信息交流活动的室外活动场地、美化环境的绿地、休憩场地、道路及停车场地等。还规定了文化馆（站）的建筑设备和专用设备种类。
⑤按照服务第一原则，规定了各类功能用房使用面积的控制指标，要求用于公共文化服务的用房使用面积应占全部使用面积的75%～80%，使文化馆（站）确实成为群众进行群众文化活动的场所，防止文化馆（站）的机关化。
⑥确立了文化馆（站）建设的指标体系，包括服务人口与建筑规模指标，用地面积指标，室外活动场地面积指标、建筑密度和容积率指标等。
表7-1 文化馆建筑面积指标[1]
注：省、市、县文化馆服务人口以其所在城镇常住人口进行核算，其他文化馆服务人口以其服务范围内的常住人口进行核算；处于两个数值区间的，采用直线内插法确定建筑面积；小于2000平方米的文化馆应与其他相关文化设施联合建设。
表7-2 乡镇综合文化站建筑面积指标[2]
注：1.表中服务人口处于两个数值区间的，采用直线内插法确定其建筑面积指标。
2.表中服务人口是指乡镇辖区的常住人口（户籍人口和居住半年以上的暂住人口）。
3.服务人口在10万以上的，参照《文化馆建设标准》中服务人口5万以上的市辖区文化馆建筑面积指标确定。
4.建筑面积指标所包含的项目应符合表7-1。