1905年,在立宪运动的推动下，清廷派遣五位大臣出洋考察政治。
1906年9月1日发布了仿行宪政的上谕。上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因之后，写道：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。着内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”[1]上谕虽然没有定下立宪的年限，使人民有遥遥无期之感，但立宪派和绅商学子认为，不待人民之请求，中国的专制政治就迈进预备立宪时期，即向民主宪政过渡的新时期，“诚古今未有之盛举”[2]，仍然热烈欢呼，张灯结彩，敲锣打鼓，开会庆贺。
根据考察政治大臣的建议，清廷确立了师法日本的指导思想，从改革官制入手。1906年11月6日，朝廷发布了裁定中央官制上谕，内阁、军机处照旧；各部尚书均充参预政务大臣。外务部、吏部、学部均仍旧。巡警部改为民政部。户部改为度支部，以财政处并入。礼部以太常、光禄、鸿胪三寺并入。兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入。应行设立的海军部及军咨府，在未设以前，暂归陆军部办理。刑部改为法部，专任司法。大理寺改为大理院，专掌审判。工部并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政设立专司，名为邮传部。理藩院改为理藩部。除外务部堂官照旧外，各部堂官均设尚书一员，侍郎二员，不分满汉。都察院改设都御史一员，副都御史二员，六科给事中改为给事中，与御史均暂如旧。资政院、审计院均着设立。
国会（即议院）是民主政治在政权组织形式上的主要体现，没有国会，就称不上宪政。还在编纂官制大臣讨论改革草案之时，报刊就发出了成立国会的呼声。然而改革的结果，却没有国会，只有增设资政院。
按照编纂官制大臣拟定的《资政院官制清单》[3]规定：资政院由原政务处改设，设立的目的是“为采取舆论之地，以宣上德，而通下情”，“为他日议院之权舆”。也就是作为以后设立议院的起始，“为立宪预备”。其组织，总裁（议长）一人，由皇帝从王公大臣中特旨简派；副总裁（副议长）二人，由皇帝从尚书、侍郎、督抚和出使大臣中特旨简派；议员也不由民主选举产生，而从王公世爵勋裔中钦选，从京官中会推，从宗室皇族、八旗士绅和各省官绅士商中保荐。其职权，议决新定法律，岁出入之预算，税法及公债，人民陈请等事项，但所陈事件，均由总裁、副总裁咨送内阁，请旨施行。若内阁总理大臣、副大臣“以为不可行”，“本院不得强政府施行”。
在《资政院节略清单》[4]中，对于设立资政院是“为采取舆论之地，以宣上德，而通下情”的意图说得更为明确：“国民义务，以纳税为一大宗。现在财政艰难，举行新政，何一不资民力，若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风何自而绝？营业税、所得税等法必不能行。日本明治元年岁入仅三千三百八万余元，至明治三十年，岁入已二万三千八百七十余万元，三十年中，增加七八倍，而民不怨。中国岁入仅八千余万两，一言加税，阻力横生，对镜参观，其故安在？此不能不采舆论者一也。”“近日民智渐开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈，纷纷不绝。若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年，政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地，非经由资政院者，不得上闻。则资政院以百数十人为四万万人之代表，通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静。又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之权，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策，而民气疏达，亦不致横决难收，保全甚大。此舆论之不能不归于资政院者又其一也。”
中央体制改革依旧不脱专制性质，多数立宪派人士大感失望，尖锐地批评其为“伪改革”，“徒为表面之变更”[5]，“袭皮相而竟遗精神”[6]。对于不设国会，只设资政院，他们同样极其不满。如留日学生、湖南即用知县熊范舆（苗族）在《新官制评论》[7]一文中指出：“立宪之神髓，在人民皆得参与国政而已。国会者，人民参政之机关也，故各立宪国皆使国会与政府对立。”而官制改革却将国会“置而不问”。现在所欲设立的资政院性质，“不过为政府之一部分”，与国会中的上议院不同。因为上议院的组织之法，应以议院法规定，与官制性质不同。就上议院而论，各立宪国之所以尚存这种制度，系因其当初设立国会时，贵族势力甚大，在事实上不能脱离贵族，才不得已特设一院位置之，此后诸国加以仿效。中国既然没有贵族专横的历史，大可不必从形式上模仿这种制度。资政院官制草案说帖说：“若仍用保举、征辟之法，与原设政务处无异，即与谕旨公诸舆论之意不符”。然而试问：资政院官制中所说的钦选、会推、保荐等法，与保举、征辟有多少差别？就是有异于政务处，也不符合“公诸舆论”之意。“选之者非人民，推之者非人民，保荐之者又非人民”，被钦选、会推和保荐者所参议的事情，必然不会出于他们所持意见的范围，根本不足充当四万万人的代表。何况资政院官制草案说帖“更明言其设立资政院之意旨，乃所以为增加租税，而使其替政府当舆论之冲乎！”实即“欲借资政院以抑制加税之阻力，是不过一筹款之新法耳”。资政院仅能通达下情，条陈治理，对政府并“无强制实行之力”，不同于立法机关的国会。使资政院当舆论之冲，只能为政府“分其谤”，政府对于人民，又可以卸其责。这样一来，“所谓政府得以安行其政策之目的，乃竟可以始终贯彻而毫无阻碍”，“政府之不愿舆论喧嚣于其耳，以妨害其专制之进行也，愈讳无可讳矣”。
出于这样的认识，立宪派人士自然不会满足于仅设资政院而不开国会，为了实行真正的宪政，他们便为召开国会而开始大声疾呼了。
[1] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，43～44页，北京，中华书局，1979。
[2] 《论实行立宪不定期之善》，载《南方报》，1906-09-04。
[3] 见《改定官制原奏全录》，京话实报馆，1906。
[4] 见《改定官制原奏全录》。
[5] 《论今日时局之危》，载《申报》，1906-12-06。
[6] 英敛之：《新年颂》，见《也是集》，35页，大公报馆，1907。
[7] 《新官制评论》，载《中国新报》，第1期。