1905年,在立宪运动的推动下,清廷派遣五位大臣出洋考察政治。
1906年9月1日发布了仿行宪政的上谕。上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因之后,写道:“时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,涂饰空文,何以对国民而昭大信。故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张,并将各项法律详慎厘订,而又广兴教育,清理财务,整饬武备,普设巡警,使绅民明悉国政,以预备立宪基础。着内外臣工切实振兴,力求成效,俟数年后规模粗具,查看情形,参用各国成法,妥议立宪实行期限,再行宣布天下,视进步之迟速,定期限之远近。”[1]上谕虽然没有定下立宪的年限,使人民有遥遥无期之感,但立宪派和绅商学子认为,不待人民之请求,中国的专制政治就迈进预备立宪时期,即向民主宪政过渡的新时期,“诚古今未有之盛举”[2],仍然热烈欢呼,张灯结彩,敲锣打鼓,开会庆贺。
根据考察政治大臣的建议,清廷确立了师法日本的指导思想,从改革官制入手。1906年11月6日,朝廷发布了裁定中央官制上谕,内阁、军机处照旧;各部尚书均充参预政务大臣。外务部、吏部、学部均仍旧。巡警部改为民政部。户部改为度支部,以财政处并入。礼部以太常、光禄、鸿胪三寺并入。兵部改为陆军部,以练兵处、太仆寺并入。应行设立的海军部及军咨府,在未设以前,暂归陆军部办理。刑部改为法部,专任司法。大理寺改为大理院,专掌审判。工部并入商部,改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政设立专司,名为邮传部。理藩院改为理藩部。除外务部堂官照旧外,各部堂官均设尚书一员,侍郎二员,不分满汉。都察院改设都御史一员,副都御史二员,六科给事中改为给事中,与御史均暂如旧。资政院、审计院均着设立。
国会(即议院)是民主政治在政权组织形式上的主要体现,没有国会,就称不上宪政。还在编纂官制大臣讨论改革草案之时,报刊就发出了成立国会的呼声。然而改革的结果,却没有国会,只有增设资政院。
按照编纂官制大臣拟定的《资政院官制清单》[3]规定:资政院由原政务处改设,设立的目的是“为采取舆论之地,以宣上德,而通下情”,“为他日议院之权舆”。也就是作为以后设立议院的起始,“为立宪预备”。其组织,总裁(议长)一人,由皇帝从王公大臣中特旨简派;副总裁(副议长)二人,由皇帝从尚书、侍郎、督抚和出使大臣中特旨简派;议员也不由民主选举产生,而从王公世爵勋裔中钦选,从京官中会推,从宗室皇族、八旗士绅和各省官绅士商中保荐。其职权,议决新定法律,岁出入之预算,税法及公债,人民陈请等事项,但所陈事件,均由总裁、副总裁咨送内阁,请旨施行。若内阁总理大臣、副大臣“以为不可行”,“本院不得强政府施行”。
在《资政院节略清单》[4]中,对于设立资政院是“为采取舆论之地,以宣上德,而通下情”的意图说得更为明确:“国民义务,以纳税为一大宗。现在财政艰难,举行新政,何一不资民力,若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝?营业税、所得税等法必不能行。日本明治元年岁入仅三千三百八万余元,至明治三十年,岁入已二万三千八百七十余万元,三十年中,增加七八倍,而民不怨。中国岁入仅八千余万两,一言加税,阻力横生,对镜参观,其故安在?此不能不采舆论者一也。”“近日民智渐开,收回路矿之公电,告讦督抚之公呈,纷纷不绝。若听其漫无归宿,致人人有建言之权,时阅数年,政府将应接不暇。惟专设一舆论总汇之地,非经由资政院者,不得上闻。则资政院以百数十人为四万万人之代表,通国之欲言于政府者,移而归诸资政院,化散为整,化嚣为静。又限制该院只有建言之权,而无强政府施行之权,使资政院当舆论之冲,政府得安行其政策,而民气疏达,亦不致横决难收,保全甚大。此舆论之不能不归于资政院者又其一也。”
中央体制改革依旧不脱专制性质,多数立宪派人士大感失望,尖锐地批评其为“伪改革”,“徒为表面之变更”[5],“袭皮相而竟遗精神”[6]。对于不设国会,只设资政院,他们同样极其不满。如留日学生、湖南即用知县熊范舆(苗族)在《新官制评论》[7]一文中指出:“立宪之神髓,在人民皆得参与国政而已。国会者,人民参政之机关也,故各立宪国皆使国会与政府对立。”而官制改革却将国会“置而不问”。现在所欲设立的资政院性质,“不过为政府之一部分”,与国会中的上议院不同。因为上议院的组织之法,应以议院法规定,与官制性质不同。就上议院而论,各立宪国之所以尚存这种制度,系因其当初设立国会时,贵族势力甚大,在事实上不能脱离贵族,才不得已特设一院位置之,此后诸国加以仿效。中国既然没有贵族专横的历史,大可不必从形式上模仿这种制度。资政院官制草案说帖说:“若仍用保举、征辟之法,与原设政务处无异,即与谕旨公诸舆论之意不符”。然而试问:资政院官制中所说的钦选、会推、保荐等法,与保举、征辟有多少差别?就是有异于政务处,也不符合“公诸舆论”之意。“选之者非人民,推之者非人民,保荐之者又非人民”,被钦选、会推和保荐者所参议的事情,必然不会出于他们所持意见的范围,根本不足充当四万万人的代表。何况资政院官制草案说帖“更明言其设立资政院之意旨,乃所以为增加租税,而使其替政府当舆论之冲乎!”实即“欲借资政院以抑制加税之阻力,是不过一筹款之新法耳”。资政院仅能通达下情,条陈治理,对政府并“无强制实行之力”,不同于立法机关的国会。使资政院当舆论之冲,只能为政府“分其谤”,政府对于人民,又可以卸其责。这样一来,“所谓政府得以安行其政策之目的,乃竟可以始终贯彻而毫无阻碍”,“政府之不愿舆论喧嚣于其耳,以妨害其专制之进行也,愈讳无可讳矣”。
出于这样的认识,立宪派人士自然不会满足于仅设资政院而不开国会,为了实行真正的宪政,他们便为召开国会而开始大声疾呼了。
[1] 故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》上册,43~44页,北京,中华书局,1979。
[2] 《论实行立宪不定期之善》,载《南方报》,1906-09-04。
[3] 见《改定官制原奏全录》,京话实报馆,1906。
[4] 见《改定官制原奏全录》。
[5] 《论今日时局之危》,载《申报》,1906-12-06。
[6] 英敛之:《新年颂》,见《也是集》,35页,大公报馆,1907。
[7] 《新官制评论》,载《中国新报》,第1期。