一、基本公共文化服务保障标准的概念

基本公共文化服务保障标准是体现基本权益、政府职责、地方特色以及未来发展方向的标准，内容涵盖公共文化服务设施及布局基本标准、产品及资源配置基本标准、人员配备和经费投入基本标准等。

二、基本公共文化服务保障标准的目标

基本公共文化服务保障标准的目标是实现均等化。我国东部、中部和西部的文化发展失衡问题十分突出，尤其是地区间公共文化的投入差异非常明显。因此有必要通过划定国家基本保障标准，来“熨平”地区间的差异鸿沟。此外，随着城市化进程的加快及社会阶层的分化，需要对外来务工群体加大文化扶助力度，确保其都能享受基本公共文化服务，进而实现人群均等。还有，我国长期受城乡二元经济结构影响，城乡基本公共服务依然存在较大差距，也需要通过设定基本保障标准和创新服务方式推进城乡间的均等。

三、基本公共文化服务保障标准的核心

基本公共文化服务保障标准的核心是起点均等。作为现代公民的一项基本人权，文化权利的出现是人类文明进步的体现，社会成员公平享有文化权利、使用文化资源、享受文化服务是和谐社会的重要标志。如果把均等化分为起点、过程、结果三部分，那么保障标准强调的是起点均等，也就是人人享有相同的基本公共文化服务的机会。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出基本公共服务均等化是“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”对于政府而言，其职责便是通过出台和实施保障标准，促成全体公民能够公平均等地享受公共文化服务，并借由机会的均等保证起点的公平。必须指出的是，文化消费是一种选择性消费，保障标准并非指向每个公民最终享有公共文化服务“量”和“质”的平均，保障标准并不排斥文化享有的自由选择和多样选择。

四、基本公共文化服务保障标准的内容和范围

基本公共文化服务保障标准的内容和范围具有相对性。公共文化服务标准化建设标志着公共文化服务提供方式由粗放型向精细化的转变。从内容上看，保障标准突出基本公共文化服务的均等供给，而非所有文化服务的均等供给；从程度上看，保障标准强调以满足群众基本文化需求为目标和以政府财政支持能力为尺度的统一；从范围上看，由于国内经济社会发展水平的地区差异长期存在，大致均等的公共文化服务允许存在地区差异。经济发达地区在国家标准的基础上，可以增加保障的内容、范围和标准。随着经济社会的发展，底线标准将不断被拉高。

五、基本公共文化服务保障标准的主要任务

基本公共文化服务保障标准的主要任务是通过标准化促进均等化。基本公共文化服务均等化的政策目标是逐步建立城乡一体化的基本公共文化服务体系，促进公共文化资源在城乡之间、区域之间均衡配置，缩小地区之间、城乡之间和社会群体之间基本公共文化服务水平的差距，确保所有社会成员都能够平等享有水平大致相当的基本公共文化服务的权利。但群众文化需求的无限性和政府责任与公共财政支持能力的有限性是矛盾的，如何把实现公共文化服务均等化变为各级政府的自觉行动，这需要有制度化的约束，有明确具体的标准，使各级政府能明确与自身职责相应的均等化的公共文化服务应该提供何种内容，提供到何种程度，达到何种标准，这就是公共文化服务的标准化。标准化通过制定、发布和实施一系列具有约束性的公共文化服务标准来实现。

十八届三中全会提出促进公共文化服务标准化、均等化，真正的含义是以公共文化服务的标准化促进均等化。标准化是手段，均等化是目的，标准化是均等化的基础和前提，离开了标准化，均等化就没有尺度，没有约束，没有衡量准则，也就没有真正的均等化了。为建立“结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民”的公共文化服务体系，实现“城乡基本公共文化服务一体化、均等化”的目标，在制定《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》的基础上，深入宣传和贯彻实施《中华人民共和国公共文化服务保障法》，可进一步推进公共文化服务体系建设，将公共文化服务投入标准、政府责任等纳入其中，提高公共文化服务水平，保障实现群众基本文化权益，为公共文化服务标准化、均等化提供刚性保障。

六、基本公共文化服务保障标准的财政支出

基本公共文化服务保障标准的财政支出应选择最低公平模式。从国际经验来看，基本公共服务的财政支出模式有以下四种。

1.财政收入均等模式

中央政府根据地方人均税收水平拨款，同时以专项补助作为配套，目的是确保地方政府公共服务提供的能力均等。运用此种模式的典型国家是加拿大。加拿大实行收入均等化拨款政策，对全国十个省和三个行政区按人均税收收入水平从高到低进行排序，取前2～6位的均值作为补助标准，对低于标准的省或地区给予补助，补助数额为低于标准的差额乘以该地区的人口。

2.收支均衡模式

中央政府综合考量地方财政收入和支出两方面情况，最终决定所分配的转移支付资金，拨款依据是地方财政收不抵支的缺口，因而这一模式相对适用于地区间支出成本差异较大的国家。与前一种模式相比，该模式更为合理，但计算过程也更为复杂。运种此种模式比较有代表性的国家是日本和澳大利亚。如日本实行地方交付税制度，中央根据地方政府的标准收入和标准支出需求进行再分配，资金来源于中央五项税收按一定比例提成，分配方式是中央直接到基层，即国家财政直接对都、道、府、县和村进行分配。

3.公共服务标准化模式

中央政府制定各类具体标准，包括设施和服务等方面，地方政府按此标准向居民提供公共服务，中央再根据地方财力的状况专项转移支付。这一模式比较适用于地域面积不大、经济发展水平差异较小的国家。

4.公共服务最低公平模式

中央政府在宏观上制定最低标准，同时通过多级政府分担所需经费，保障地方政府提供最低标准的服务能力。另外，鼓励财政能力较强的地方政府提供更多和更优质的公共服务，但经费由地方政府承担。这一模式主要适用于地区差异较大的发展中国家，代表国家为印度尼西亚。

我国地广人多，区域、城乡、群体之间的差距都比较大，即使是广东、浙江等省，虽然同属沿海经济发达省份，但以上三类差距也都存在，并且不容小觑。由于差距和差异的客观存在，就不能一味地搞“一刀切”。另外，还要考虑到社会主义初级阶段的国情和政府承受能力。因此，最为恰当和可行的办法是寻找出最大公约数，确立一个最低标准。可见，在模式的选择上，我国应采用公共服务最低公平模式。国家出台一个最低标准，各省按此标准实施，财力较强的省份可在此基础上做些标准的提高，无法落实此标准的省份，可通过中央政府财政转移支付，保障标准的有效实现。该模式充分体现了基本公共文化服务均等化分阶段、分步骤推进的客观规律，同时也兼顾了欠发达省份资源有限的实际情况。

从《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》来看，国家设定了基本公共文化服务保障标准的项目和类别，具体数量和水平由各省根据当地的社会和经济发展水平确定。但国家标准中明确的数量，各省只能“就高不就低”，可以拉高底线。如国家标准中规定“乡镇综合文化站每站配备有编制人员1至2人，规模较大的乡镇适当增加”，各省标准就不能少于此标准规定的人员数，如甘肃省，在其省标准中就规定：“乡镇综合文化站每站配备有编制人员不少于3人”。