金梦[1]
摘要：授权立法作为现代法治国家立法制度的重要组成部分，源自分权学说和制衡理论。明确授权立法的理论基础问题是深入研究中国授权立法相关问题的前提。中国的立法历史、现状与法律实践有着自己的特殊性，在全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系的语境中，有必要回顾中国授权立法的发展历程。授权立法经过初始、发展和完善三个阶段的发展历程之后逐步走向全面规范化。审视和发现授权立法存在的实体性问题和程序性问题，借鉴域外授权立法的相关经验，从法律规范、立法技术、监督机制和立法评估等方面找寻适合中国国情的授权立法制度的完善路径。
关键词：立法制度 授权立法 授权范围 授权监督
伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，中国立法实现着数量激增和质量飞跃的双重目标。在全面推进依法治国的征程中，针对法律本身具有稳定性和滞后性的特点，如何面对纷繁复杂的社会生活，解决不同地区发展过程中的差异问题，需要借助授权立法的力量。授权立法能够及时、专业并准确对相关问题进行规制和调整，在一定程度上克服了法律滞后性的特点，同时又保持法律的稳定性和传承性，节约法律成本。鉴于此，本文将探究授权立法的理论基础，继而回顾新中国成立以来授权立法的发展历程，剖析授权立法存在的问题，通过对比不同国家授权立法的现状，借鉴吸收相关经验，进一步寻找授权立法的完善路径。
一、授权立法的理论基础
明确授权立法的含义和范围，是深入研究授权立法相关问题的前置条件。授权立法，又叫委任立法，“指行政机关根据议（国）会的授权制定普遍性的行政管理法规的行为。它又被称为次级立法，而议会立法则被称为一级立法。在有的国家中，行政机关以外的机关、团体根据法律授权也享有委任立法权。”由此定义可以看出，授权立法既包括立法权的授予，也包括权力的授予。[2]立法权的授予和权力的授予的前提是受权主体本身没有立法权，通过授权获得立法权。例如，“现代立法机关常常把一些立法职能授予政府的行政机关、授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政官。此外，立法机关还可能将某些立法任务授予司法机关。”[3]这些受权主体本身没有相关事项的立法权，通过立法机关的授权才取得对具体事项的立法权。[4]
授权立法作为现代法治国家立法制度的重要组成部分，其理论基础问题是研究授权立法的发展与完善的前提。授权立法自19世纪30年代从英国出现至今，在普通法系和大陆法系国家都经历了逐步完善的过程。[5]授权立法的出现和广泛采用根植于法治国家治理理念中的分权思想，同时契合了政治、经济和文化发展的需要，既能够保持法律稳定性的特点，又能够克服法律滞后性的弱点，同时能够发挥法律回应性的优势。可以说，授权立法是法治国家立法权限平衡和调整的需要，也是保证国家政治、经济、文化和环境等制度在法治轨道平稳运行和顺势发展的要求。授权立法的理论基础主要有以下三个方面。
首先，授权立法是分权理论的实践和延展。授权立法的出现源自分权学说和制衡理论，要求权力的行使要相得益彰。立法权和行政权既要相互制约又要相互促进。“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”[6]立法权具有的最高性和神圣性，是行政权不能僭越的。但是“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或者议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[7]立法权和行政权的分离是法治国家进行高效理性治理的前提，所以在此意义上，“行政立法是一个不得不予以容忍的祸害，它对于分权是一种不幸又不可避免的破坏。”[8]行政机关通过立法机关授予制定普遍性的行政法规的权力，在很大程度上缓解了立法机关的立法压力；立法机关通过立法权的有限让予，能够更加高效地行使立法权限。
其次，宪法权力的配置和立法权限的划分构成了授权立法的宪政基础。授权立法的出现具有合宪性，是对立法权限进行精细划分的结果。由于对立法权限划分的实质是国家政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，关系到权力格局的调整和利益再分配，所以立法权限需要科学合理适当的分配。[9]无论普通法系国家还是大陆法系国家的宪法或者宪法性法律，都对立法权的配置作出了相关的规定。虽然每个国家的政权组织形式和国家性质具有差异性，但是宪法中关涉立法权限的配置问题都是在该国范围内确定授权立法主体资格的法律根据。[10]立法权限的精细划分能够使得立法权的行使更加准确和高效，从而更加全面专业地保障公民权利。随着立法机关将越来越多的职责授权给行政机关，社会事务和其他规范性事务日趋多元化，授权立法的增长在其增加自由裁量权方面尤为突出，其提出的宪法性难题不是存在合理性的问题，而是立法机关如何对授权立法进行有效监督。[11]
最后，授权立法的社会基础在于运用法治思维和法治方式解决各种社会问题，实现整个社会的公平正义。授权立法的出现顺应法律发展和改革的要求，能够最大限度地降低法律滞后性带来的法律适用成本。“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上极其繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法议会来处理这些问题适当的多。”[12]法律需要及时回应社会发展和技术进步过程中出现的新问题，[13]立法主体需要根据宪法的权力配置将立法权限授予专业性和技术性强的受权主体，进而保证科学立法的实现，降低立法和司法成本，提高执法效率。
明确授权立法的理论基础问题是深入研究中国授权立法的前提，授权立法的法理基础、宪政基础和社会基础是调整和完善中国授权立法的理论依据，也是中国授权立法制度进一步健全的根基。“用法治思维和法治方式化解社会矛盾，遇到问题找法，解决问题靠法，要用法治方式凝聚改革共识，重大改革都于法有据。”[14]这对新时期中国的立法工作提出了新的时代要求，缓解繁重的立法任务需要借助授权立法制度。中国的立法历史、现状与法律实践有着自己的特殊性，在全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系的语境中，有必要回顾中国授权立法的发展历程，发现其中存在的问题，找寻适合中国国情的授权立法制度的完善路径。
二、中国授权立法制度的发展历程
回顾新中国授权立法的发展历程，自1955年最早规定授权立法以来，授权立法经历了半个世纪的成长岁月。[15]当代中国授权立法的发展可以分为三个阶段，第一个阶段是从新中国成立到1982年宪法颁布之前；第二个阶段是从1982年宪法颁布之后到2015《立法法》（以下简称新《立法法》）修改；第三个阶段是从新《立法法》颁行至今。这三个发展阶段划分的根据是，国家法律发展的现实需要、授权立法的法律依据、授权主体和受权主体的范围以及授权立法适用的广泛程度等。
（一）中国授权立法的初始阶段
从新中国成立开始，中国便走上了探寻适合自身特点的法治发展道路。虽然在新中国成立初期，立法权的配置、立法权限的划分和立法主体自身的法律素养尚处于初始阶段，但是对于任何一个国家而言，治理者深知“人民参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律，因此所有国家的最初的和基本的明文法就是关于立法权的建立。”[16]1954年《宪法》规定，全国人民代表大会享有其认为应当由它行使的其他职权。根据此规定并结合中国法治发展和建设的现实需要，授权立法活动逐步出现，但是授权立法实践并不频繁。[17]
在授权立法发展的初始阶段，立法实践中所产生的授权立法活动主要有三次。第一次是1955年第一届全国人民代表大会二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要、适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”[18]此次授权依据是，根据《宪法》第31条第19项规定：“全国人民代表大会授予的其他职权。”这次授权立法可以看作当代中国授权立法的发端，是新中国历史上第一次授权立法。第二次授权是1959年第二届全国人民代表大会一次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中的一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”[19]此次授权的依据与首次授权立法相同。第三次授权是1981年第五届全国人民代表大会四次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。“原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》，并授权常务委员会根据代表和其他方面提出的意见，在修改后公布试行。”[20]
作为授权立法发展初始阶段的三次授权立法，授权主体都是全国人民代表大会，受权主体都是全国人民代表大会常务委员会。虽然授权的事项渐趋具体明确，但是在中国社会主义现代化建设的初级阶段，通过授权立法的方式应对立法过程中出现的新问题，缓解各项法律制度缺失的压力，不得不看作权宜之计。不可否认的是，新中国已经在立法制度的建立健全方面作出了理性明智地尝试，这在当时的历史背景和法治状况下是弥足珍贵的举措，为今后授权立法制度的发展奠定了良好的基础。
（二）中国授权立法的发展阶段
1982年宪法颁行后，标志着中国的法治建设进入全新的发展阶段。中国原有的立法权限重新划分，从高度集中型的立法权限划分体系转变为集中多元型的立法权限划分体系。集权与分权的调适是法治发展的必然样态。“只有规定立法的规范才可能是对全部领土有效力的中央规范，而所有其他层次（立法、行政和审判）在所有事项上都是分权的。在这种情况下，所有一般规范，由立法机关根据中央宪法所创造的制定法，以及由行政机关和法院在制定法（或习惯法）基础上所发布的个别规范，不管什么事项，都是地方规范，他们只是对部分领土（领土区域）有效力，此外可能的是，立法和执行只是部分地集权和分权。”[21]可以说，最低限度的集权和最高限度的分权为授权立法的发展提供了理论基础和方法导向。
授权立法问题的展开实质是关于宪法授予政府的权力总额和关于政府的特殊结构以及政府权力的分配问题。[22]根据1982年《宪法》的权力配置方式，中国形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权构成的全新的立法权限划分体制。[23]享有立法权的主体从全国人民代表大会扩展到全国人民代表大会常务委员会、国务院、地方各级人民代表大会及其常务委员会。立法主体的扩容带来了授权立法活动的频繁。1983年到1985年，全国人民代表大会及其常务委员会三次授权国务院行使立法权。根据1982年《宪法》第89条的相关规定，国务院享有根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规的权限。尤其是1985年通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，国务院通过授权立法得到的立法权限十分广泛，综合性的授权立法方式能够缓解国家最高立法机关的立法压力，但是会带来诸多不可回避的问题。[24]
在授权立法的发展阶段，不仅国务院享有授权立法权限，经济特区所在地的省、市级人民代表大会及其常务委员会也享有立法权限。改革开放之后，广东省、福建省、海南省和厦门市、汕头市、珠海市的地方人民代表大会及其常务委员会相继获得立法权限。立法权的有限下放能够弥补地方常规立法的不足，应对经济发展和社会进步过程中出现的新问题。授权立法发展至此，我国没有宪法和宪法性法律对立法制度作出明确的规定，直到2000年《立法法》出台，才有了关于授权立法制度的明确规定。[25]《立法法》在授权立法的主体、授权立法的范围、授权立法的程序和授权立法的监督等方面做了立法尝试，采用直接或者间接的方式规范授权立法。虽然现在回顾《立法法》中关于授权立法的制度性规定过于宽泛，尤其是对授权立法的范围和监督问题并没有给出具体明确的法律举措，但是这在中国授权立法制度的发展史上具有里程碑式的意义，它标志着中国授权立法制度进入了全面发展阶段，在规范层面构筑了授权立法的法律依据。
从《立法法》颁行到2015年新《立法法》修改期间授权活动频繁，立法事项趋于精细化，授权立法活动进入全新的发展阶段。2006年到2015年，我国共有6次授权决定，全国人大常委会分别授权特别行政区和国务院制定相应的区域管理规定。和《立法法》实施之前的授权立法活动不同的是，此期间的授权立法都是由全国人民代表大会常务委员会全面行使授权立法的权限，不再是单纯地授予立法权，而是针对具体事项和具体领域进行授权决定。[26]在授权立法的发展阶段，综合性的授权和具体的授权事项并存。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，在支架性法律已经具备的情况下，能由法律规定的事项应该尽量由法律详细规定，减少不必要的授权，逐步建立对授权立法的预防性监督机制。[27]
（三）中国授权立法的完善阶段
从新《立法法》实施之后，中国授权立法进入自我修正和完善阶段，这一完善阶段将决定未来中国授权立法制度的科学化和专业化程度。新《立法法》的修改全面贯彻落实中共十八届四中全会的精神和要求，“完善立法体制机制……健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。”[28]从授权立法内容上来看，新《立法法》对授权立法的范围作了进一步的限缩，明确把税收基本制度排除在授权立法范围之外。
进一步重申税收法定原则。对于授权决定提出了新的要求，要求授权决定除了明确授权的目的和范围之外，还要对具体事项、期限以及实施授权决定的原则进行明确。同时把授权的期限限定在五年，重点强调禁止转授权问题。从新《立法法》对于授权立法问题的相关规定中不难看出，我国授权立法制度已然进入自我修正和完善的阶段，这是逐步建设法治强国的必经之路，也是形成法治体系的题中之意。
在授权立法制度逐步完善阶段，自新《立法法》施行至今，全国人民代表大会常务委员会进行了四次授权立法活动，分别是《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定》《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》和《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》。这四次授权立法活动都是授予国务院行使相应的立法权限，并且后三次授权决定都是在十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上通过，这是包裹立法技术[29]在授权立法领域的具体体现。通过包裹授权立法的形式，对国务院的立法权限进行“打包”授权，既能保证授权立法的统一性和科学性，相比较分次授权立法，又能降低相应的立法成本。
授权立法在经历了初创阶段的谨慎适用、发展阶段的广泛适用之后，在完善阶段逐渐朝着专业化和精细化的方向稳步推进。授权立法制度的完善体现在授权立法技术的提高和授权立法事项的具体化等方面。从综合性、总括性的授权立法到对具体事项、具体领域的授权立法，中国授权立法活动始终践行着科学立法和民主立法的要旨。通过科学的授权立法方法，提高授权立法的质量；通过民主的授权立法方式，凝聚授权立法的共识；通过新兴产业领域的授权立法内容，及时回应社会发展和法治建设中的现实问题。
三、中国授权立法制度的问题检视
中国授权立法制度的发展完善过程，是中国立法制度不断发展完善的过程，同时也是立法技术不断提高和改进的过程。《立法法》在立法权限中设定的授权规则、授权终止以及行使被授予权力的规则，从立法技术和法律适用层面为授权立法提供了规范指引。尤其是新《立法法》要求，授权的基本要素都要在授权决定中明确规定，以利于全国人大及其常委会在授权决定中对立法授权的基本要素进行统一规范，促进被授权机关严格按照授权决定的要求进行立法，从而加强授权机关对被授权机关立法活动的监督。[30]虽然授权立法的基本内容和相应的原则和规则在法律规范层面得到确认，但是从近半个多世纪的授权立法的理论和实践检视，依然存在着诸多亟须改进的问题，这些问题的发现与解决关系到授权立法制度的健全和立法体系的完整。本文试图从实体性问题和程序性问题两个层面审视授权立法。[31]
（一）授权立法实体性问题检视
中国授权立法实体性方面存在的问题，主要集中在授权立法的主体不明确、范围不确定和内容过于宽泛上。由于《立法法》中授权立法概念的缺失，使授权立法具有开放授权的表征，并出现了授权泛化的问题。从授权立法的主体来看，有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。在授权立法的初始阶段，授权立法的主体只有最高国家权力机关即全国人民代表大会，《立法法》颁行且修改之后，行使国家立法权的主体是全国人民代表大会常务委员会。从规范分析的视角看，授权立法的主体是最高国家立法机关。但是从具体的授权立法实践看，能够成为授权立法的主体不只有全国人民代表大会及其常务委员会，还有特定省市的地方人民代表大会及其常务委员会。从授权立法制度设置的初衷和目的看，能够授权立法权的主体也不仅有最高国家立法机关。尤其是伴随着新《立法法》将立法权限下放至设区的市，授权立法的主体范围能否继续扩大成为立法研究关注的重要内容。适格的授权主体应当有其特有的要求，作为享有立法权的主体，省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会如果能够成为授权立法的主体，既能缓解最高国家权力机关的立法压力，又符合新形势下替代性立法的需求和我国现行的立法实践。[32]由此分析可以看出，《立法法》第9条设定的授权立法主体和具体授权立法实践中的主体不具有同一性，因而解决法律规范和授权立法实践中的主体一致性，是授权立法需要解决的首要问题。
从授权立法的范围和内容来看，授权立法的事项包括制定单行法规，制定经济体制改革和对外开放方面的规定或条例，制定经济特区的法规等内容。《立法法》通过反向排除条款的使用，除了法定事项只能制定法律的以外，尚未制定法律的都可以授权国务院根据实际需要对部分事项先行制定行政法规。虽然不能进行授权立法的事项囊括了国家的政治制度、基本经济制度、民事基本制度、诉讼和仲裁基本制度等，但是这些宏观、宽泛的内容规定不足以使授权立法的范围和边界确定化。[33]值得注意的是，新《立法法》把税收基本制度排除在授权立法之外。长期以来，税收基本制度设计税种的设立、税率的确定和税收征收管理等事项，并没有完全贯彻落实税收法定原则。而税收法定原则的核心议题是税收法律不再是行政法规，在这一原则之下，全国人民代表大会及常务委员会授权国务院，通过制定行政法规的形式来规定税种和税率等相关问题将不再符合授权立法的规定。“法治本来是追求一种在‘法律至上’原则之下限定主体选择的范围；在依法办事的法治情景下，把主体的自主选择性压缩到最小的空间。”[34]授权立法作为现代法治国家至关重要的立法活动，应该将其授权立法的范围在授权主体行使最大自主权的基础上压缩到具体的范围内。在此意义上，授权立法的范围的确定和内容的具体化是完善授权立法制度所面对的重要议题。
授权立法存在的实体性问题，究其根源在于我国宪法及其宪法相关法，尤其是《立法法》中没有明确规定何谓授权立法。授权立法概念缺失、含义模糊导致授权立法的主体和受权主体出现了法律规定和立法实践中的不一致性，同时导致授权立法范围边界不确定，边界的不确定也使得授权立法的内容和种类繁多。授权立法的内容和种类的多样化和立体化容易导致法律位阶确定方面的难题，为授权立法后的法规清理工作带来困难，也为授权立法的监督和评估带来一系列的问题。因而，授权立法的实体性问题会引发并加重授权立法的程序性问题。
（二）授权立法程序性问题检视
中国授权立法程序性方面存在的问题，主要集中在结构形式不统一、监督机制不健全和评估措施不匹配上。授权立法的结构形式是立法技术水平的重要体现，授权立法的结构形式通过授权立法的名称和立法内容的语言表述展现出来。我国授权立法的名称并没有统一严格的要求，因授权机关、受权机关和授权内容的不同而名称各异。在授权机关作出授权决定时，并没有明确授权法的法律位阶，在授权立法的名称和内容上有时候并不能直接推定出授权法的效力等级，在一定程度上会造成授权法实施过程中的法律冲突问题。法律冲突问题的出现是授权立法制度存在问题的集中体现。“授权立法制度最显著的问题就是受权主体容易滥用立法权，容易造成超越立法权限，进而造成对公民权利的侵害。因此，控制滥用立法权的第一步就是界定授权的界限。”[35]界定授权立法的界限，有必要从授权机关作出授权决定的时候对授权立法的名称和结构提供限定范围和阈值，将授权决定精细化。“法学如能将法条标题及其设置之类的细节问题，置于法学‘显微镜’之下，做细致的观察、深入的研究就意味着中国法学正走向精致化、成熟化，其服务于法制实践的能力将大幅提升。”[36]因而，在授权立法的名称等结构形式上进行精致化的设计，考验着立法者的立法技术和立法水平。
从授权立法的监督机制上审视，首先，体现在实质性审查监督的缺失。《立法法》第98条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照相关规定报有关机关备案。对于授权立法的备案，在第98条第5项规定，根据授权决定制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。从备案审查条款的设置上看，对授权立法的监督其实只涉及形式审查的层面。在备案之后授权机关如何对相关的法规、条例进行实质层面的监督，在法律制度设计方面并没有给出具体的方案。其次，立法权限的重叠阻碍审查监督活动的开展。在新《立法法》赋予设区的市一级立法机关立法权限之后，省、设区的市之间的立法权限会出现重叠，立法权限的重叠变相增加了授权立法监督的难度。设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规，这就与省级立法机关的立法范围和权限是重合的，这种立法权限的“职责同构化”使授权立法的监督无法顺利进行。[37]最后，事后审查无法追踪授权立法实施的过程。新《立法法》第99条增加了“有关专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，由被动变主动是审查方式上的重大改进。但是由于地区性差异较大，加上立法人员的法律素养和法学理论功底良莠不齐，地方性法规在很大程度上会呈现出差异性。授权立法的监督审查是一种事后审查，相关监督机关无法从源头上把关立法技术和立法方式。
从授权立法的评估措施来看，相关的法律规定不够具体。授权立法后的评估工作能够对授权立法本身存在的问题进行自我修正，能够为进一步提高立法技术奠定良好的基础，也能为立法清理工作的开展提供问题导向。新《立法法》第63条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”由此规定可以看出，除了评估主体明确规定之外，对于评估方式方法、评估内容、评估原则等都没有明示。由于立法评估工作在我国的法律实践中起步较晚，对于授权立法的评估更需要在长期的授权立法实践中逐步积累经验。对于授权立法程序方面存在的问题，应该与实体性问题综合全面加以检视，结合授权立法的实施状况，提出科学性和可行性的完善措施。
四、中国授权立法的完善路径
（一）域外授权立法的相关经验
纵观授权立法制度在中国的发展历程，针对授权立法存在的实体性和程序性问题，有必要结合域外和特定地区授权立法的经验，从授权立法理论和实践等多方面寻找授权立法制度进一步健全和完善的路径。从域外授权立法的发展和经验来看，在授权立法产生之后一直面对合宪性的质疑和争论，原因在于其根植于分权理论但是又违背分权理论。“权力分立只是政治智慧的一个规则，当公共政策有坚实的理由要求该规则让路时，它就必须让路。”[38]在奉行三权分立原则的国家，当严格遵守分权原则会陷入进退两难的困境时，作为立法机关的议会便会将其立法权限授予行政机关。现代国家将部分立法权转移到行政管理部门，使得行政部门处在非常重要的权力位置上。因此，宪法和行政管理法的主要任务开始向引导权力配置转移。[39]通过宪法和基本法的形式明确授权立法的相关制度，是现今诸多国家的通行做法。以下将简要分析大陆法系的德国、法国以及英美法系的英国、美国和澳大利亚的授权立法的相关经验。
考察大陆法系国家的授权立法，从成文宪法和相关基本法中不难发现授权立法制度的架构。以德国和法国为例，《德国基本法》第71条和第80条分别规定了专属立法权和授权立法，即在联邦专属立法范围内，各州只有在联邦法律明确授权时，才享有立法权。联邦政府、联邦部长或者州政府可经法律授权颁布行政法规。法律应该规定授权内容、目的和范围。在颁布的行政法规中应指明法律授权的依据。如果法律规定此项授权可以再授权的则此项授权的再授权必须由行政法规明确规定。[40]同时要求经过授权制定的行政法规需要经过听证程序才能公布。法国《宪法》第38条规定，政府为执行施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施。同时规定法令需要在一定期限内将请求追认的法律草案提交议会，否则无效。[41]德国和法国都是通过宪法的形式规定授权立法。德国授权立法的规定聚焦在对授权立法的内容、目的和范围以及授权依据和转授权的细节上。法国授权立法的聚焦点在行政机关行使立法权限的限定上。从规定授权立法的法律位阶上看，德国和法国通过宪法的形式明确规定授权立法的注意事项，这种做法比美国、英国和澳大利亚等国要超前并且具体许多。[42]
在英美法系国家，美国宪法中只规定了“一切立法权授予合众国国会”，在非授权原则下议会行使着社会政策的重要选择权。但是最高法院迫使议会放弃非授权原则确定合适的标准授予行政机关行使相应的立法权限。[43]美国授权立法制度通过最高法院判例的形式加以确认，其聚焦点在授权立法的标准确认上。英国的授权立法制度和美国的相似，由于英国不具有成文宪法，没有在宪法层面对授权立法进行规定。英国授予行政机关立法权限不仅仅包括技术性的细节，还包括备受关注的政策问题，授权立法的形式主要采用纲要性立法。授权立法在英国被广泛适用和发展，英国授权立法的聚焦点在如何对发展迅速、形式多样、内容繁杂的授权立法进行监督上。澳大利亚的授权立法有成文法的明确规定，《立法性文件法》对授权立法的概念、内容、登记生效、监督审查等都有明文规定，并且设有专门的法规和条例委员会监督授权立法。[44]通过特定成文法的方式确定授权立法制度的做法，不仅在英联邦国家中，在世界授权立法制度发展中都是极具代表意义的。可以说澳大利亚授权立法不再是聚焦授权立法的某一方面，而是全方位进行规范。
通过以上分析可以看出，域外授权立法的经验在于，从宪法或者宪法相关法的层面加以规定授权立法，从而保证授权立法的效力和实施。通过专门立法的形式对授权立法进行多角度全方位的规范，使授权立法制度更好地服务于整个国家的立法体制和法律体系。结合中国授权立法的现实，不难发现中国的授权立法制度还有进一步完善的空间。
（二）中国授权立法的完善路径
第一，明确授权立法的概念和范围。由于政体和国体的差异，各国最高立法机关有所不同，但是授权立法的基本样态和概念是一致的。在我国现有的立法体制下只有以法律规范或者法律解释的方式明确授权立法的概念，才能区分授权立法与相关概念的区别。以授权立法与配套立法为例，很多学者将配套立法列入授权立法的下位概念，认为配套立法属于授权立法中的法条授权立法。[45]授权立法和配套立法的区别是多方面的，它们的意旨指向、功能作用、权力基础、授权意义、授权主体和规范层级都是不同的，[46]所以很难将配套立法纳入授权立法的范围中。确定授权立法的概念，需要明确授权主体、受权主体、授权范围、授权原则和授权程序等内容，对这些基本内容加以整合形成完整的概念体系。明确授权立法的概念，能够进一步准确厘定授权立法的权限范围和边界。
任何权力都有边界，确定授权立法权限的边界尤为重要。授权立法的权限范围问题关涉授权立法调整法律关系的程度和界限，授权立法的内容直接关系到公民社会生活的诸多方面。参考德国和法国授权立法的做法，从宪法层面对授权立法的相关内容和注意事项进行设定，可以看出授权立法在一个国家法律体系中的重要地位。我国《立法法》通过反向排除条款的方式，规定了涉及国家基本制度方面包括税收基本制度的内容必须通过法律加以规定，但是排除这些内容，剩下的社会关系如何在一定范围内通过授权立法的方式加以规范，是未来授权立法完善需要考虑的重要问题。可以说，划定授权立法的范围才能从立法技术层面实现授权立法的规范化和明确化。这是完善授权立法的理论路径。
第二，规范授权立法的程序和秩序。首先，从法律文本上分析，《立法法》并没有针对授权立法设定专门的公布和实施程序，很多授权立法在颁布施行很长时间内很难为公众所真正了解和知悉。由于授权立法程序性规定的缺位，使授权立法的法律位阶面临诸多难以预见的问题。借鉴德国对于授权立法的规定，行政机关依授权立法所制定的行政法规没有经过议会听证程序，不得公开。这样议会既保留了对行政法规草案的预先审查和提出意见的权利，又为行政法规提供了预先知晓，并适用配合议会意见修改的机会，有效降低了行政法规违反上位法而事后废止的概率。[47]这种事前预防的程序性设定相比事后进行审查监督的方式，能够加强授权机关与受权机关的协作和配合，推进民主立法和科学立法的进程。其次，从授权立法秩序上来看，我国授权立法的秩序问题并没有引起立法理论和立法实践的足够关注。“多年来只有极少数地方法规是由省级人大制定，绝大多数是由省级人大常委会制定的，《宪法》和《立法法》赋予地方人大的立法权几乎‘虚置’。”[48]不仅一般立法形态出现这种问题，授权立法也面临同样的问题。因而有必要加强对授权立法秩序的规范，使授权立法真正高效及时地发挥作用，弥补法律稳定性和滞后性带来的缺憾。这是完善授权立法的程序路径。
第三，加强授权立法的监督和审查。授权立法的决定和决议“为有关机构所提供的只是一种最低限度的规范性指导”，[49]作为一种最低限度的规范性指引，授权立法在特定情况下有可能会导致行政集权从而破坏立法民主和法制统一，因而加强对授权立法的监督和控制是建立民主法治国家的保证。澳大利亚对于授权立法的监督形式值得我国参考借鉴，其设立的法规和条例委员会专门对授权立法的内容进行审查。专门授权立法监督机构的设立能够对授权立法的整个过程进行全程监控，立法前预防与立法中审查和立法后监督并举，保证授权立法的质量。在新《立法法》施行后，284个设区的市和4个不设区的市都享有地方立法权。由于每个地方改革和发展的情况各不相同，立法水平和法律实施情况也有所差异，加强授权立法的监督工作尤为重要。值得注意的是，新《立法法》新增了专门委员会和常务委员会对报备的规范性文件进行主动审查的规定，算是授权立法监督机制的重大进步。今后，加强对于授权立法的监督和审查，一方面应该通过建立定期审查制度，及时掌握并反馈相关的授权立法信息，为今后授权立法工作的完善、授权立法的评估和法规清理工作提供参考指标；另一方面完善授权立法的监督方式，使实体性监督与程序性监督并举，在条件成熟的时候设立专门的授权立法监督机关，从国家机构设置层面实现对授权立法的监督。这是完善授权立法的重要保障。
第四，完善授权立法的评估工作。从立法评估的理论和实践来看，授权立法的评估工作分为授权立法前评估和授权立法后评估两个阶段。授权立法前的评估工作解决的是立法的必要性、合法性、协调性和可操作性的问题，授权立法后的评估工作解决的是授权立法对经济、社会和环境等产生的影响和授权立法实施过程中存在的问题以及授权立法的成本和收益问题。[50]德国、美国、英国和澳大利亚等国家在20世纪80年代就开始对立法后评估理论和实践的探索，相比而言我国的立法后评估工作起步较晚。[51]立法评估是立法制度的重要组成部分，授权立法的评估制度对于授权立法的完善起着举足轻重的作用。通过法律、法规或者规范性文件对授权立法评估进行相应的规定，是完善授权立法评估工作的关键。从规范分析的角度看，中国现有的法律法规没有对立法评估工作进行系统设定和要求，需要在今后的立法工作和立法实践中加以修改完善。对于授权立法的评估而言，授权立法前评估和授权立法后评估都关系到授权立法的质量和实施状况。选择适格的授权立法评估主体，采用恰当的授权立法的评估方法，对授权立法的相关内容进行评估，才能收到较为客观理性的评估成效。这是完善授权立法的重要方法。
第五，提高授权立法的技术水平。从宏观层面看，授权立法的质量直接关乎整个立法体系的质量，越来越成为衡量一个国家法治水平的重要标尺。可以说，提高立法质量的关键在于提高授权立法的质量，提高授权立法的质量核心在于提高授权立法的技术水平。授权立法既是一项重要的立法制度，又被看作一种立法的技术性手段。作为立法的技术性手段的授权立法，既要完善授权立法的结构技术，同时还要提高授权立法的语言技术。从微观层面看，在授权立法的具体制定上，法律词语的使用、法律条款的设置以及法律结构的安排都应该具体明确，力求精益求精。提高授权立法技术，同样离不开立法人员法律素养的提升，这就要加强授权立法的专业化培训。适时吸纳具有深厚法理基础同时又具有专业立法技能的“法学工匠”参与到授权立法中来，[52]关注授权立法的具体细节问题，例如授权立法实施细则、技术性事项、地方性立法事项及其授权立法的法律位阶等问题。这是完善授权立法的技术路径。
第六，在全面推进依法治国和深化改革的背景下，“坚持从我国实际出发，坚持中国特色，也要避免走向极端，防止进入思维上的‘特色陷阱’”。[53]运用法治思维和法治方式完善授权立法，通过加强党对授权立法工作的领导，从而保障授权立法的质量。我们有信心期待日臻成熟完善的授权立法制度，有决心构建科学民主高效的立法体制机制，更有恒心建设中国特色社会主义法律体系光芒下的法治中国！
[1] 金梦，中国人民大学法学院博士后研究人员。本文尚未公开发表，请勿引用，多谢配合。
[2] 立法权的授予是立法机关通过授予另一机关制定法律的权力加强其立法权，或者赋予另一机关确定某一行为效力的权力的行为；权力的授予则是政府某一部门将授予其的权力委托给其他部门或者行政机关行使。参见薛波：《元照英美法词典》，北京大学出版社2014年版，第392页。
[3] [美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第437页。
[4] 这是授权立法区别于与职权立法、配套立法等相关立法概念最显著的特征。
[5] 在授权立法出现的早期，由于对授权立法的含义和范围界定不明晰，对于授权立法事项有泛化的解释。授权立法早在戴雪所谓的集体主义时代就被采用，其后英国1547年的《公告法》和1531年的《污水排除法》都一度认为是授权立法的早期例证。但是直到1834年《济贫法》不仅将具体执行济贫事务而且将制定济贫政策的权力一并授予行政机关，才标志着正式意义上的授权立法出现。参见[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第560页。
[6] [英]洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿农菊译，商务印书馆2015年版，第83页。
[7] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆2005年版，第185页。
[8] [英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第558页。
[9] 参见李林：《关于立法权限划分的理论与实践》，《法学研究》1998年第5期。
[10] 参见邓世豹：《授权立法的法理思考》，中国人民公安大学出版社2002年版，第17页。
[11] 参见[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第559页。
[12] [美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第437页。
[13] 互联网金融问题、环境保护问题、人口老龄化问题等都是经济发展和社会进步过程中出现的新问题，应对新问题的方式和方法多种多样，但是在法治国家需要使诸多问题有法可依，将新问题所设计到的社会关系纳入法律调整的范围内，采取授权立法的方式是最经济高效的做法之一。
[14] 陈金钊：《法治之理的意义诠释》，《法学》2015年第8期。
[15] 有学者指出，当代中国授权立法的实践始于1949年的《共同纲领》。纲领规定在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，制定中央人民政府组织法。由于《共同纲领》具有临时宪法的性质，中国政治协商会议被授予立法权限，代行全国人民代表大会的职权，这被视为当代中国授权立法的开端。参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第315页。笔者认为，虽然《共同纲领》具有临时宪法的性质，授权中国人民政治协商会议在一定时限内代行全国人民代表大会的立法职权，但是这并不是立法机关将立法权授予不具有立法权的机关，表面上看具有授权立法的相关特征，实质上并不是授权立法。
[16] [英]洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿农菊译，商务印书馆2015年版，第83页。
[17] 在1982年宪法颁行之前，中国有1954年宪法、1959年宪法和1975年宪法共三部宪法。由于历史时期的特殊性和授权立法研究的针对性，本文仅述及1954年宪法。
[18] 全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编（1949—1990）》，中国民主法制出版社1991年版，第244页。
[19] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，1959年第4号，第62页。
[20] 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，1981年第5号，第62页。
[21] [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社2003年版，第338页。
[22] 参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2015年版，第236页。
[23] 参见周旺生：《中国立法五十年（上），1949—1999年中国立法检视》，《法制与社会发展》2000年第5期。
[24] 有学者认为，这种总括性的委托立法没有给出对授权立法的监督和控制方式，很容易导致受权主体对立法权限的滥用，引起行政越权侵权行为的发生。需要采取相应的法律措施得以修正。参见毛引端：《对一项授权立法决定的若干思考》，载张春生、朱景文：《地方立法的理论与实践》，法律出版社2015年版，第32页。
[25] 通过对《立法法》法条的梳理，其中对于授权立法的规定，体现在第9、10、11、56、64、65、81、86和89条。
[26] 参见钱宁峰：《立法后中止实施——授权立法模式的新常态》，《政治与法律》2015年第7期。
[27] 参见王压非：《综合性授权规定的样式——问题及解决》，《中国社会科学院研究生院学报》2012年第9期。
[28] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月24日第1版。
[29] 参见刘风景：《包裹立法的中国实践》，《法学》2014年第6期；同时参见付子堂、胡夏枫：《立法与改革：以法律修改为重心的考察》，《法学研究》2014年第6期。
[30] 参见：全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第65页。
[31] 从法律部门划分的角度来看，立法法归属于宪法及宪法相关法的法律部门，法律部门有实体法和程序法之分，宪法及宪法相关法属于实体法，立法法也属于实体法。虽然立法法规定了法律、法规和地方性法规的立法权限、立法程序以及审查和备案等相关程序问题，但是它仍属于实体法的范畴。文中所讨论的实体性和程序性问题与法律部门中区分实体法和程序法不是同位概念。
[32] 参见刘俊敏、蒋鼎峰：《论我国授权立法制度之重构》，《社会科学家》2013年第10期。
[33] 参见金梦：《澳大利亚授权立法的范围与监督机制》，《学术交流》2015年第10期。
[34] 陈金钊：《法律人思维中的规范隐退》，《中国法学》2012年第1期。
[35] 胡楠：《经济学视野下的授权立法制度》，《现代管理科学》2015年第1期。
[36] 刘风景：《法条标题设置的理据与技术》，《政治与法律》2014年第1期。
[37] 参见：程庆栋《设区的市的立法权——权限范围与权力行使》，《政治与法律》2015年第8期。
[38] [英]M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第220页。
[39] Hermann Pünder.Democratic Legitimation of Delegated Legislation：A Comparative View on the American，British and German Law，The International and Comparative Law Quarterly，Vol.58，No.2（Apr.，2009），pp.353-354.
[40] Basic Law for the Federal Republic of Germany .VII.Article 71，80.
[41] Constitution of October4，1958.Title IV.Article 38.
[42] Mahendra Prasad Singh.German Administrative Law in Common Law Perspective.Springer-Verlag Berlin and Heidelberg GmbH & Co .K；2nd ed.2002.p.19.
[43] Hermann Pünder.Democratic Legitimation of Delegated Legislation：A Comparative View on the American，British and German Law，The International and Comparative Law Quarterly，Vol.58，No.2（Apr.，2009），p.358.
[44] Legislative Instruments Act2003.
[45] 参见童之伟、苏艺：《我国配套立法体制的改革构想》，《法学》2015年第12期。
[46] 参见王压非：《我国配套立法问题研究》，法律出版社2014年版，第36-45页。
[47] 参见陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第318页。
[48] 冯玉军：《迎接法治新时代》，中国人民大学出版社2015年版，第97页。
[49] [美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第438页。
[50] 参见席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，《政法论坛》2012年第5期。
[51] 参见丁贤、张明君：《立法后评估理论与实践初论》，《政治与法律》2008年第1期。
[52] 参见刘风景：《法学工匠的角色定位——倡导注重细节的法学模式》，《法制与社会发展》2010年第6期。
[53] 徐显明：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，《法学研究》2014年第6期。