殷守革[1]
摘要：行政程序法是现代国家规范行政权力运作与行使的基本法，行政法难以法典化并不意味着行政程序不能法典化，世界上很多国家和地区已经制定出一部统一的行政程序法。统一的行政程序法是社会主义法治体系的重要组成部分，是建设社会主义法治国家的标准配置。实现依法治国的总目标，需要制定一部统一的行政程序法作为动力和支撑。
关键词：法治体系 法治国家 行政法法典化 行政程序法
如果你是一位统领，要聆听申诉者的话语，勿要阻止申诉之人以便其尽倾衷肠，吐露意愿。一位怨愤者希望道出心声，这比其赢得一场纷争更为重要。有人会拒断申诉，人们要问，他为何如此呢？虽非所有申诉皆属真实，然倾听耳闻却可慰人心怀。
——古埃及第六王朝格言[2]
引言
2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划经调整后公布。此次调整将十八届三中、四中全会决定明确提出的立法项目增加列入立法规划。通过修改立法规划更好地实现立法和改革决策相衔接，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。此次调整公布后的立法规划共列入三类立法项目（102件）：第一类项目是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案（76件）；第二类项目是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案（26件）；第三类项目是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。在第三类项目中，就提到了“行政程序方面的立法项目”其属于需要继续研究论证的项目。因此，继续加强对我国行政程序法和行政程序法典化的研究刻不容缓。
法治国家最重要的指标之一是依法行政，而依法行政最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。在法制健全或比较健全的国家或地区，通常都有比较完善的行政程序法。行政程序法典化是当今世界各国或地区行政程序立法的发展趋势。[3]
一、行政法统一法典化的困境
制定一部统一的行政法法典也许是行政法学者梦寐以求的理想，但是，世界上任何一个国家或地区都尚未出现这样一部被称为行政法的法典。行政法之所以难以制定出一部像民法典、刑法典这样的统一法典，主要缘由有四个方面。首先，行政法的调整范围广泛。行政法不仅要规范行政组织和行政活动，还要规范行政程序和行政救济。自20世纪以来，随着国家干预社会的不断加强，新的行政组织不断出现，行政活动也呈现出纷繁复杂的样态，行政法的调整和规范的范围也日益扩大。其次，行政法规范的性质繁杂。如果范围广泛而且性质相同，那么仍然可以制定出一部统一的行政法法典。然而，各种各样的行政法规范在性质上极为不同。例如，警察行政法规范、教育行政法规范、交通行政法规范、环境行政法规范、处罚行政法规范、给付行政法规范等，各有各的目标和定位，各有各的内容和属性，不具有统一的基础，加剧了制定行政法法典的难度。再次，行政法规范数量庞大。行政法要规范的内容涉及行政组织、行政活动、行政程序和行政监督与救济，将如此众多的内容统一规定到一部法典中，难度可想而知；加之部门行政法发展迅速，将各个部门中的行政法内容规定到一部统一的行政法法典中更是难以实现。最后，行政法规范的变化频繁。行政法要进行规范的社会事项纷繁复杂，变化迅速，会导致行政法的规范难以及时适应社会的发展，具有滞后性，“无奈行政法规，又是反映社会现象最快，变化频繁的法规，制定为统一的法典，乃倍见困难。”[4]行政法虽然没有一部统一的行政法法典，但是，这并不意味着行政法不能法典化，典型的例证就是行政法部分法典化——行政程序法典化。[5]
二、行政法部分法典化的可行——行政程序法典
在大陆法系国家行政法体系中，行政法涉及事项众多，凡有关行政组织、行政行为和行政救济的法律都属于行政法的范围。虽然学者对行政法之法典化即为行政法总则的制定取得共识，但对行政法总则的内涵却没有形成定论。学者在行政法法典化的尝试过程中，受法律可以分为实体法和程序法的启示，将行政法分为实体法和程序法，分别予以法典化。因为行政事项纷繁复杂，性质差异较大，在行政实体法方面制定统一的规则，存在很多困难。而行政程序法相对行政实体法而言，具有技术性特点，最易于统一而大同。所以世界上最早进行行政法法典化工作之一的奥地利，即将行政实体法与行政程序法分开，致力于行政程序法的法典化。随着时间的推移，行政实体法的制定并没有取得实质的进展，而行政程序法的制定却取得了成功。德国将行政法法典化的工作集中在行政程序法的制定上，过去被认为是行政实体法总则的事项。[6]
行政法从内容上看可以分为行政实体法和行政程序法，由于行政实体法调整范围的广泛性和变动性，在某种意义上来说，行政法难以制定一部统一的法典是难以制定一部行政实体性法典。行政法难以制定一部行政实体性法典，并不意味着行政法不能制定一部统一的程序性法典。迄今为止，许多国家和地区已经制定了他们自己的行政程序法典，1884年德国巴登邦和1889年西班牙制定的行政程序法是行政程序立法的最早雏形。此后，奥地利于1925年（1991年修正），德国突林根邦于1926年，波兰和前捷克斯洛伐克于1928年，前南斯拉夫于1930年，德国符腾堡邦于1931年，美国于1946年，西班牙于1958年（1992年修正），保加利亚于1959年，瑞士于1968年，瑞典于1971年，西德于1976年，葡萄牙于1991年（1996年修正），日本于1993年，荷兰和澳门于1996年，中国台湾地区于1999年分别制定了正规的行政程序法。由此可见，世界上虽然没有一部行政法法典，但是有行政程序法法典。这说明行政法虽然统一法典化存在困难，但并不意味着行政法部分法典化的不可行。行政法部分法典化已经在很多国家和地区成为现实，因此，我国制定一部统一的行政程序法是可行的。
三、统一的行政程序法是社会主义法治体系的重要组成部分
法治体系是描述一国法治运行与操作规范化有序化程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念，也是一个规范法治运行与操作，使之充分体现和有效实现法治核心价值的概念。全面推进依法治国，涉及立法、执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法学教育，涉及依法治国、依法执政、依法行政共同推进，涉及法治国家、法治政府、法治社会一体建设，涉及国家法治、政府法制、地方法制、社会法治、社会软法体系统筹互动、协调发展，因而需要一个思想含量和学术信息量极高的统领性概念，“中国特色社会主义法治体系”就是这样一个统领性概念。四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系，具有重大而深远的意义。[7]
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提到：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”建设中国特色社会主义法治体系不能没有行政程序法，行政程序法在一个国家法律体系中占有非常高的地位，离开了行政程序法，很难说一个国家的法律体系或法治体系是完备的。同时，建设中国特色的社会主义法治国家更离不开行政程序法，尤其是统一的行政程序法法典，统一的行政程序法在控制行政权力的恣意、任性和滥用方面，具有其他法律无可比拟的作用，因此，制定一部统一的行政程序法法典刻不容缓。
构建完善的社会主义法治体系不能没有行政程序法。我们知道，在国内法中，行政法是一个独立的基本部门法，尽管大多数国家放弃了行政法的法典化，但是行政法没有统一的法典并不意味着行政程序法不能进行法典化，囿于行政法法典化的艰难，大多数国家选择行政法的部分法典化。而行政程序法的法典化就是行政法部分法典化的典型代表。
以行政权力的运行为规范对象的行政程序法在行政权力居于国家权力结构主导地位的现代社会，已经成为衡量一国法治实现程度的标志性法律。迄今为止，许多国家和地区已经制定了自己的行政程序法典。行政程序法典化的发展历程大致可以分为三个时期：1889年西班牙率先制定了世界上第一部行政程序法，共159条，较为零散，不成系统。接着奥地利于1925年制定了普通行政程序法，该法共6编80条，以规范行政权力、提高行政效率为目的，内容完整，就理论基础、立法形式、制度内容、掀起了制定行政程序法的第一次**。第二次世界大战后，先进民主国家纷纷制定行政程序法，与前一阶段相比，除了提高行政效率，更重要的是贯彻保障人民权益、扩大人民参与，增进行政公开、透明，行政程序法制约行政权力的意义在此充分体现。以美国于1946年制定公布的联邦行政程序法最具代表性，首次为落实正当法律程序规定了听证制度，在立法目标上明显突出了公正优先于效率的考虑。西班牙也于1958年、德国于1976年制定了联邦行政程序法，掀起了第二次制定行政程序法的**。第三次制定行政程序法的**是已经制定行政程序法的国家纷纷修改行政程序法的内容（如奥地利于1991年；西班牙于1992年；德国于1992年及1997年两次对行政程序法进行修正），而尚未制定行政程序法的国家（地区），以亚洲为中心，日本于1993年（考虑规范各领域的个别法律各有其特点，日本对既存法律进行全面检查，并将需要修改的法律条款全部归纳进行修改，同时针对行政指导设专章），韩国于1996年、中国澳门地区于1995年制定了行政程序法，其内容延续前一阶段的精神，以保护公民权利、提高行政透明、行政公开为目的。[8]
十八届四中全会指出，全面推进依法治国，总目标之一就是建设中国特色社会主义法治体系。要建设中国特色社会主义法治体系，除了要制定和完善民法典、刑法典、经济法、商法等法律部门外，行政法领域的规范也需要继续制定和完善行政组织法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等，还要继续将统一的行政程序法制定提上议事日程。纵观以上法治比较成熟的国家，无不将行政程序法作为一国法治体系的重要组成部分，没有统一的行政程序法也很难说该国的法治体系是完整的和健全的，因此，我们国家要建设成社会主义法治国家，也应当制定一部统一的行政程序法典。
当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规、地方性法规和规章等制定程序法。统一的行政程序法典只是规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序原则、制度等内容，对于行政行为的特别程序依然可以通过专门的、单行的行政程序来进行规范。[9]
四、统一的行政程序法是社会主义法治国家的标准配置
美国的学者威廉·道格拉斯曾言，权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。行政程序法区别了依法而治与恣意而治，坚定地遵循严格之程序保障是我们在法律之下平等正义之保证。美国学者F.福兰克弗特也说，现代社会应当是一个文明的、法治化的、自由的、民主的社会，自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。十八届四中全会确立的依法治国决定，将依法治国的总目标确定为建设社会主义法治国家。建设社会主义法治国家，除了要加强实体法规范的制定与完善外，还要加强程序法规范的建设，因为程序法在建设社会主义法治国家中扮演者非常重要的作用和角色。依法治国的关键环节是依法行政，而要实现依法行政，除了实体法控制权力之外，还要加强行政程序法的控权，其具体实现必须依赖于程序设定和运行的法治化，行政行为必须遵守法定的程序，行政程序是防止行政专横和行政机关滥用行政权力的一道屏障，这也是现代法治国家的一个重要标志。因此，我国要建设社会主义法治国家必须依托统一的行政程序法来进行构建与推动。
（一）统一的行政程序法是行政部门的“教科书”
“行政程序作为一种科学而严格的意思表示，至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度，为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。”[10]从宏观角度看，我国已经制定出针对特定管理领域适用的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等包含行政程序内容的法律规范。在微观领域，主管部门根据其所分管的业务部门，也制定出了各种不同的程序规定，如《交通行政处罚程序规定》《林业行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等。甚至在不同的地方已经制定出地方性的规范，如《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》《江苏省行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》《兰州市行政程序规定》《汕头市行政程序规定》《嘉峪关市行政程序规定》《邢台市行政程序规定》等。但是，这些规定还存在很多问题：“一方面，在很多方面还不存在或缺少规定，这些方面一直还在使用一些不成文的法律原则；另一方面，由于缺乏相关的法律规定使得立法者迫切感到，在日益增多的单行的专门法中除应作出实体的规定外还应加入行政程序的规定。这些规定部分包括程序上的详细规定，部分只涉及程序中的某些特殊步骤。但这也有缺点，一个行政程序的几条规定有时难以相互协调，这种情况通常导致为名目繁多的行政程序制订过多规定，使得程序法变成一个漫无头绪的东西，即使是那些很有经验的行政官员在他们执法的时候也很难对一个程序的形成有一个总体认识。对老百姓来说就更不可能在如此之多的规定中理出头绪。”[11]而制定出统一的行政程序法就可以“为行政机关制定一个法律框架，每个行政官员可随时参照。”[12]并且“正当的行政程序有助于行政机关在实现目的时采取更善的手段，从而使行政行为为行政相对人真心接受”。[13]
制定一部统一的行政程序法是社会主义法治国家建设的应有之意，行政权是一把双刃剑，既可以维护秩序，又可能权力滥用，并且行政权相对于立法权、司法权更容易侵害公民的权利，要实现对行政权的控制，除了传统的组织法控制、监督与救济法控制外，通过行政程序法的控制不失为一条途径，然分散于各个单行法中的行政程序具有先天的不足，尤其是行政主体及其工作人员在研习程序规范时，面临分散且凌乱的不同程序规定，可谓头绪混乱，因此，制定一部统一的行政程序法典为行政机关提供指导，是行政程序法的重要作用。同时，统一的行政程序法典也可以提高行政机关行为的效率，以便及时并且依程序而行为。
（二）统一的行政程序法是公民的“实用手册”
统一的行政程序法可以“使公民了解自己的权利和义务，并使其产生法律安全感”[14]。自然正义是英国普通法上的一个重要概念，自然正义衍生出两大规则，即“任何人都不得在自己的案件中充当法官”和“任何人为自己的辩护应当被公平听取”，其核心思想是避免偏私原则和公平听证规则。构成了正当法律程序的核心内容，成为美国宪法的一个重要条款。正当法律程序在行政法领域中催生了行政程序法，表现为行政回避和听取相对人的申辩。现代行政法关注的对象不仅是行政权，也表现在行政相对人权利的维护，尤其是正当程序的维护，表现为行政法原来越关注公民参与行政过程、行政主体在进行行政活动时，必须听取和保证相对人的参与权、申辩权、辩护权，必须听取相对人的意见，防止偏私，2004年，国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》中就有关于程序正当的规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”我国存在的普遍问题是，关于行政程序中的相对人权利是分散于《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等相关单行的、单一的、具体的领域中，一般公民无法了解和掌握如此具体部门法；即使是2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》以及文件中的程序正当、程序性权利知之者更少，况且《全面推进依法行政实施纲要》的法律属性和地位都难以确定；虽然我们国家不少地方制定了地方行政程序等规定，由于是地方性立法，难以具有普遍性，对公民程序性权利的保障依然有所折扣，所以，相对人的程序性权利，在现行、现阶段的保障力度依然不充分。制定一部统一的行政程序法就显得非常重要，统一的行政程序法规定了一系列公民的程序性权利，同时，统一的行政程序法规定了行政权的享有、行使、方式和救济，对相对人而言，通过学习和掌握行政程序法，可以判断行政行为的合法性和合理性，以及当行政行为违反法定程序时，相对人可以通过主张行政行为违反法定程序而进行救济。因此，行政程序法可以更好地保障公民的程序性权利。
同时，一部统一的行政程序法可以让公民更好地遵守法律。正如美国杰克逊大法官所言：“程序的公平性和稳定性是自由不可或缺的要素。只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受。”[15]行政程序法拥有自己独立的价值，即在行政程序过程中向当事人所展示的某些法律价值，如公平、公正、公开等，可以起到缓解当事人对抗行政权的情绪，促使其自愿接受行政决定，由于行政程序的参与机制，保障了相对人的参与权，使其在事前、事中和事后都有了比较强的心理期待。如学者所言：“人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所带来的后果，除非程序的进行明显不公正。无论把它解释为参与与服从的价值兑换机制，还是解释为动机与承受的状况布局机制，甚至解释为潜在的博弈心理机制，都无关宏旨。重要的是公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。在西方各国，法制向日常生活世界中的渗透基本上是通过程序性的法律装置来实现的。”[16]可见，一部统一的行政程序法由于其本身的自明性，为相对人的权利提供了期待的可能性。行政程序法通过其预设的程序，在当事人的参与下，通过证据规则，确定一个为当事人所接受的实体法事实。行政程序法正是通过以规则形式的法律条文，承载着许多价值观念和道德主张，并通过具体的适用向社会张扬。这种以对人的基本权利的尊重为核心的价值观念和道德主张回应了现代社会人们普遍关注的基本人权诉求。[17]
（三）统一的行政程序法是立法机关的“万金油”
统一的行政程序法可以“使立法者从名目众多的行政程序规定的制定中解脱出来”[18]。中国至今没有一部统一的行政程序法典，没有统一的行政程序法，并不意味着不需要行政程序法，而我们我国家关于行政程序的规定是分散在诸如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《治安管理处罚条例》《依法行政实施纲要》《公安机关办理行政案件程序规定》《道路交通事故处理程序规定》《烟草专卖行政处罚程序规定》《劳动行政处罚听证程序规定》等相关法律、法规、规章当中，加上地方立法中关于行政程序的规定，中国关于行政程序方面的立法可谓众多，但是，分散式、部门式、单行式、事项式、地方式的行政程序立法模式存在种种弊端，这种事项式的立法形态，存在着严重浪费立法资源的问题，出现问题就集中立法，对于立法部门来说，工作任务量繁重，关于行政程序法部分存在很多相同内容，将相同的内容重复出现在不同的单行立法中，除了浪费立法资源，还存在着内容上规定不一致的情形，会导致理解和把握上的愈发困难。部门式的立法模式还可能导致不同的立法部门所制定的内容存在打架的现象，导致遵守起来非常困难。地方式的立法模式存在着位阶效力低的缺点，不能在全国范围内统一适用；地方式的立法中关于行政程序法内容上存在或多或少的不一致，导致程序“混乱”，不利于规范的遵守和执行。统一的行政程序立法，有利于保障行政程序法制的统一，以避免分别单行立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突；有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法所导致的法制在一定时期的残缺、漏洞；并且统一的行政程序立法还有利于节约立法成本，以避免单独分别立法，在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量的行政行为的程序是相同的，或者基本相同，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等，会导致人力、物力和财力的浪费。[19]
因此，制定一部统一的行政程序法就显得非常必要。统一的行政程序法可以节约立法资源，现代社会是一个行政事务剧增的年代，通过完全事项式的立法模式进行管理已经非常困难（有时事项式的立法模式是必要的），从节约立法成本和避免沦为事项立法的模式，制定统一的行政程序法不失为一条优选的方案。行政机关管理和服务社会的项目虽然五花八门，但是有一些基本的程序是必须遵守的，而统一的行政程序法就是将这些统一的行政程序规定下来，从某种意义上说，统一的行政程序法是一部关于行政程序的基本法，立法机关制定一部统一的行政程序法后，可以避免再制定各种各样的关于行政管理中的程序法，大大减少立法机关的任务量，（有时也需要对某些事项单独立法），可谓制定一部统一的行政程序法后可以达到一劳永逸的效果。统一的行政程序法要求行政机关按照行政程序的基本法进行行为，从而保障相对人的程序性权利不受侵害。同时，统一的行政程序法可以克服分散式和事项式立法的种种弊端，便于在全国范围内统一适用。
（四）统一的行政程序法是司法机关的“指南针”
统一的行政程序法可以“给法院一个必须遵循又可以继续发展的基本方针”[20]。对于司法审查制度来说，以程序为中心来审查引起争议的行政决定是一种便捷的途径。也就是说，当处理某一行政争议的时候，法院可以通过要求行政机构经过更公正的程序进行质证，提供更为全面的事实根据等方法来审查行政决定，无须立即对行政决定作出实体上是与非的判断，或者无须对行政机构提出新的实体性的标准和要求。[21]在行政机构显然违反一项法定程序性规定的情况下，法院则可以以此为理由要求其重新考虑或撤销自己的决定，而无须费脑筋去审查决定的实体内容。如果根据法院的要求，行政机构依照法定程序的规定重新去作决定的话，也许不用法院，他们自己就可以纠正其在实体上的违法与不当支持并作出不同的决定。当然，这一切都只是在讨论法院进行司法审查活动的一些技巧，绝不是说对行政决定的实体性审查是不重要的。[22]统一的行政程序法对法院进行审查行政活动提供指引。行政法基于学科的属性，调整的事项和范围非常广泛，与此相伴而生的行政实体法规范性质繁杂、数量庞大，并且行政法规范具有变化频繁的属性，这就给司法机关试图通过行政实体法规范审查行政活动的合法性的任务显得非常艰巨，在如此众多的行政法实体规范中寻找到判断行政活动合法与非法的规范实属不易，鉴于这种倾向，制定一部统一的行政程序法典，可以使得问题迎刃而解，行政机关不必完全囿于行政实体性规范的约束，首先可以运用行政程序性规范来判断行政行为的合法与非法，因为，很多违反行政实体性规范的行政行为在程序上往往也是违法的，所以，制定一部统一的行政程序法对于司法机关判断行政行为的合法与否显得非常重要和紧迫。
（五）统一的行政程序法为地方立法提供指引
中国行政程序立法已经走了一条先地方、后中央的立法路径，2008年4月17日，《湖南省行政程序规定》的正式公布打破了统一行政程序立法沉闷的局面。[23]随后，地方性行政程序方面的立法不断涌现，如《浙江省重大行政决策程序规定》《辽宁省重大行政决策程序规定》《江苏省行政程序规定》《兰州市行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》《聊城市人民政府重大行政决策程序规定》《山东省行政程序规定》等。地方性行政程序立法的不断推进，也出现了一些问题，那就是关于行政程序的地方性立法缺乏统一的指导，每个地方关于行政程序的立法无论在内容上还是在形式上都不尽相同，有的差异还非常大，无论是重大决策程序规定还是行政程序规定，在完全考虑地区差异的情况下，地方性的程序方面的立法在内容上或者是体例上都应该差异不大，之所以我国地方程序性立法差异较大，究其原因就是缺乏一部中央层面的统一行政程序法的指引，因此，制定一部统一的行政程序法典，是我国当前一段时间非常紧迫的任务。地方性行政程序立法不断推进，关于行政程序方面规定的内容也不尽相同，因此，需要一部统一的行政程序法典提供指引。
（六）统一的行政程序法是防止腐败发生的“预防针”
“一个清晰划分的、透明的、可审查的、公民可对其起诉的行政程序，也是在公共行政领域防止腐败的一个重要手段。”[24]行政法的价值抑或使命是控制行政权、保障公民权，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，一切有权力的人总是滥用权力，并且他们将权力的运用发挥到极致。因此，必须控制权力的滥用、控制腐败的发生。现在反腐败主要通过三种方式进行：一是教化反腐；二是惩治反腐；三是制度反腐。相对于其他两种反腐途径，依法治国背景下特别强调制度反腐，将反腐纳入法治化的轨道。从1990年《行政诉讼法》提出符合法定程序是行政行为合法性的必要条件之一后，从此确立了行政程序在行政法治中的地位。行政程序法为公民提供指引，当公民认为行政机关存在违法或者腐败的情况下，可以采用行政诉讼的方式寻求救济，从而为行政机关敲响了警钟，要求行政机关依法行政、合法行政，杜绝违法与腐败的行为，从而达到控制行政权、保障公民权的目的。制定一部统一的行政程序法典可为政府、为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范的、标准的“操作规则”，以防止滥权和腐败。[25]
五、结束语
英国学者威廉·韦德说，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。随着风险社会的不断发展，社会事务的不断增加，与之相伴而生的行政权也呈现出各种样态，行政权的行使更需要法律进行规范、控制和约束，同时又需要以更加开放的态度来赋予行政权更加柔性的方式进行社会事务的管理和规范（如行政指导、行政合同、行政计划等），面临传统实体法、事后法控制行政权的式微，现代社会更需要在事前、事中来控制和规范行政权，以保证行政权在合法合理的轨道上运行，而行政程序法作为一种有效的控制和规范行政权的机制和方式，在现代国家中扮演着无比重要的角色，世界上任何一个国家都没有一部被称为行政法的法典，囿于行政法法典化的困难，世界上大多数国家采取的办法是行政法的部分法典化，行政法部分法典化的成功例子就是世界上为数不少的国家制定了统一的行政程序法典。我国于十八届四中全会确立了依法治国的战略，建设社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，是社会主义依法治国的总目标，社会主义法治体系、建设社会主义法治国家不能没有一部统一的行政程序法的支撑，因此，加快行政程序法理论研究、推进行政程序统一立法，是当前我国行政法学者和立法部门的当务之急。衷心期盼中国统一行政程序法的落地、生根、发芽、开花与结果。
[1] 中国人民大学法学院博士研究生。
[2] Ancient Egyption Literature：A Book of Readings，Miriam Lichtheim ed.& trans，（1973），Berkeley：University of California Press，61，68.转引自杨寅：《中国行政程序法治化》，中国政法大学出版社2001年版。
[3] 姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第18页。
[4] 林纪东：《行政法之法典立法问题》，载张剑寒等：《现代行政法基本论》，台湾汉林出版社1985年版，第273页。
[5] 周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第3-4页。
[6] 参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期，第10页。
[7] 张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，《法学研究》2014年第6期。
[8] 朱瓯：《两岸行政程序法制之比较研究》，中国人民大学出版社2008年版，第13页。
[9] 姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。
[10] 叶必丰：《公共利益本位论与行政程序》，《政治与法律》1997年第4期。
[11] Eberhard Schmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第45-46页。
[12] 同上书，第46页。
[13] 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第5页。
[14] Eberhard Schmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。
[15] 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第27页。
[16] 季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第1期。
[17] 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第28-29页。
[18] Eberhard Schmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。
[19] 姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。
[20] Eberhard Schmidt-Aβmann教授：《中国未来行政程序法结构》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第46页。
[21] J.L.Mashaw，Due Process in the Adinistration State，（1985），Yale University Press，p.26.
[22] 杨寅：《中国行政程序法治化》，中国政法大学出版社2001年版，第90页。
[23] 参见应松年：《中国行政程序法立法展望》，《中国法学》2010年第2期，25页。
[24] Ingo Baum/Dr.Holger Hanisch 《简介：中国行政程序法咨询重点》，《中国行政程序法：起草资料汇编》（上），中信出版社2004年版，第6页。
[25] 姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第19页。