田飞龙[1]
摘要：2013年两部党内立法法的颁布回应了“打造制度之笼”的法治建设要求，更加明确了依法治党原则在法治国家体系内的地位。四中全会亦指出依法治党是法治中国的有机组成部分。缺乏与国法体系相协调一致的党法体系，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国法体系在既定宪政架构下亦不可能自主而有效发展。党内立法自建党之初即已开始，但依法治党主要是伴随依法治国而产生，是整个国家法治转型发展到一定程度的必然要求。党内立法法对2000年《立法法》的原理与制度多有模仿，但也具有自身个性，在局部制度建构上尚存欠缺。党内立法法从“立法”和“备案审查”两端实施法规体系质量管理，具有顶层设计上的科学性。党在新时期的规范治理要充分理解并发挥党内立法法中的新原则，同时注重通过关键领域制度进取空间的先行先试积累治理经验，规范党的自身权力并反哺国家治理体系与治理能力的现代化。
关键词：党内立法法 依法治党 法治国家 法律体系 备案审查
一、问题的提出：党的法治转型
法治转型理论一般以国家为中心，[2]甚至以法院为中心，[3]但在中国语境下，甚至在历史上的社会主义传统的国家中，执政党的法治转型不仅是首要的政党治理问题，也是首要的国家治理问题。政党转型难题一直是社会主义国家治理的制度要害，煎熬着相应国家的诸多政治与文化精英。[4]党政关系法治化与党的法治转型也一直是中国宪法科学[5]的最根本问题，不仅因为“中国人民在中国共产党领导下”是中国宪法的第一根本法，[6]更因为这一领导机制作为实际起作用的执政权已经形成了中国党政体系运行的丰富的制度网络。[7]然而，这些经由“党的领导”原则衍生而成的权力现象和制度现象并未获得法治原理的有效检验和法治规范的有效制约，导致“法治中国”呈现出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全国人大系统宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，然而这一体系中的庞大法律条目基本不涉及党的执政权的组织与运行规范，而只是关于常规宪定机构及公民基本权利的调控规范，因而在“政治宪法”[8]的意义上是不够完整的。一个面向1982宪法的完备的法治中国应能够运用法治原理和法治规范检验和制约一切公权力，任何遗漏或忽视都可能成为这一法治系统工程的“溃堤蚁穴”。
在法治国家的初步经验和社会运动的压力作用之下，党的法治转型问题及其思路逐步在党内获得正式回应与表达。2013年1月，习近平总书记在中纪委全体会议上明确提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。2013年5月，中共中央通过了两部具有“党内立法法”之称的重要条例：《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》。这两部条例分别从“立法”和“审查”的角度对党内规范体系予以法治化编码，在原理与制度设计上对2000年的《立法法》多有取法。2013年11月底，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布，党内立法有正式走上规范化、程序化、制度化之势，作为法治国家重要组成部分的“依法治党”开始从理念与原则层面进入系统化的制度实践层面。这两部条例明确标举党内立法“与宪法法律相一致”，在规范意义上确立了宪法法律在治国理政中的权威性与至上性。尽管“依法治党”之实际成效以及与国法体系的繁复整合还有待观察与评估，但是将党的权力全面纳入法治原理与法治规范的理性轨道，其取向无疑是进步的，值得期待的。[9]
将党的权力纳入“法治思维与法治方式”之中，通过规范的党内立法而不是既往的“政策”“口号”方式来治党和治国，这是中国共产党执政思维与治理文化的重大变迁，是党“模范”遵守宪法与法律的积极表现。一个有着长期丰富执政经验的大党，为什么在此刻提出要打造制度之笼，把权力关进制度的笼子里呢？这仅仅是服务于反腐败的短期需求，还是有着更为宏大的执政党法治转型的意义？我们需要从政党类型与功能的区分上，来说明这个问题的必要性。
现代政治都是政党政治，都需要通过政党作为制度中介来组织国家权力，来推动国家的立法。但是政党在组织国家方面，存在结构功能上的差异。从现代政治历史来看，根据政党在组织国家方面的具体角色和作用强度，大体可以分为两类。[10]一类是议会型政党，以西方国家的政党类型为代表，主要功能是组织选举和在议会内进行党团竞争。这类政党在职能上相对简单，不属于国家组织，所以党内制度建设的需求也比较低。另一类政党属于国家型政党，[11]在社会主义国家比较常见。社会主义国家的执政党，不仅负有领导该国人民进行民主和社会主义革命的任务，还负有革命成功之后领导政治决策和推进国家社会建构的任务。这样的组织和职能与国家职能又具有较高的对应性，这就要求这种类型的政党在制度建设上追求体系化以及与法治体系的对应性，其制度建设需求较为突出。
中国共产党属于第二种类型政党。中国共产党领导新民主主义革命和社会主义革命顺利建立国家之后，需要转入法治国家的建设阶段。[12]在此过程中，党提出了从革命党向执政党的转变。这个转变过程就是要通过法治型政党的建设，来配合、推动、引领法治中国的建设，使党成为中国法治建设的“领头羊”。[13]
党的建设和国家的建设，从法的角度来讲，都要依赖内在和谐一致的制度体系。那么我们就来考察一下我们的国法体系和党法体系的规范建设情况。从国法体系来看，改革开放以来，我们已经逐步形成了以《宪法》为根本法，以《立法法》为基本的立法规范、由240部左右的法律构成的中国特色社会主义法律体系。[14]这个法律体系的建设，既有移植西方先进法律的成果，也有我们本土的国家治理、立法的基本经验。从文本体系上来讲，已经基本完备。但是党法体系，从规范建设情况来看，根据2011年法律出版社出版的《中国共产党党内常用法规新编》以及北京大学姜明安教授的综合统计，目前共有332件党内法规和规范性文件。[15]与国法体系的层次化、系统化、规范化相比，党法体系的制度化与程序化建设相对滞后。这使依法治党的进程相对滞后于依法治国。
从依法治党的原则要求来看，依法治党是依法治国制度脉络中的一部分。1999年《宪法修正案》明确提出“依法治国”的要求。如何在中国语境下理解依法治国的完整内涵？我们从两方面来看：一是从规范依据上来看，“依法治国”重在“依宪治国”[16]，重在政党与国家权力机关在宪法的范围内活动。这强调了在依法治国当中宪法的根本重要性。二是从治理对象上来看，“依法治国”重在“依法治党”[17]，因为党通过领导国家，推动了法律体系的建立，宪法确立了党的领导在国家治理中的核心地位。那么党如何领导国家也存在法制化、依法领导、依法建设的问题，所以依法治党原则是依法治国原则的一个延伸性的原则。
从实证法角度来看，我们现在并存着两个规范体系：国法与党法。这一关系一直影响着我国实际的法治进程。早在改革开放之初，1978年，邓小平同志即在中央工作会议中提出，国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。邓小平同志精辟地阐述了国法与党法之间的关系，尤其是一个规范的党法体系对于国法体系的制度保障意义。
依法治党原则，我们从正面来看，它的基本内涵可以大致界定如下：中国共产党行使执政权的一切行为，要以宪法和法律为依据，这是依法的内涵；同时遵循与宪法和法律相一致的党内法规制度体系的规范性要求，使各级党组织及其工作人员按照“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制体系运作原理来加强和改进党的领导力。这一原则就是要使党行使公共权力的一切行为，纳入法规范的轨道。党组织与党员处于双重交叠的规范系统之中：既包括国法体系中的宪法和法律，因为中国共产党在宪法上要求以宪法和法律为活动范围；同时共产党还要在自己的党内法规制度体系内活动。这种双重交叠的规范系统，就构成了党的执政权行使的规范框架。
为什么党的组织以及党员要同时遵守国法和党法，尤其要侧重加强党内的法制建设呢？因为中国“党管干部”的原则决定了各级公权力的承担者同时具有双重身份：既是党员，又是公民，而任何级别的党组织，也是受宪法保护的合法组织。这样一来，党组织和各级党员身份的双重性，就决定了行为依据的双重性。这时就有可能造成规范冲突的现象。规范冲突指的是在法律体系之内，由不同主体所制定的规范，在适用于同一对象身上时，可能存在一定的冲突性的要求。在这里面要区别规范的等级与效力的差异。大体而言，党员与党组织承受着双重义务规范：第一重义务规范由宪法与法律构成，是党员和党组织第一性义务的来源，也就是说党员与党组织要优先遵守宪法和法律的规定，作为基础性的义务平台；在此基础上，基于党内先进性建设的要求以及党模范践行依法治国的要求，由党法确定更高义务标准，这就构成了党员与党组织必须遵守的第二重义务。
这里面可能存在一定的规范冲突，从而牵涉到规范的违宪、违法审查。如何对这种规范冲突进行备案审查以及如何建立党法与国法审查的联动衔接机制？这是党内治理法治化的重要课题。规范冲突解决的根本目的就在于确保党员以及党组织的公权行为在宪法和法律范围内运行。
党内立法法所要倾力打造的党内法规制度体系的法治意义，大体可以总结为四个方面：
第一，进一步明确治党方略上的“依法治党”原则，正面回应了打造党内“制度之笼”的实践要求，具有与国法体系中提出的“依法治国”原则同等重要的法治意义。也就是说依法治党和依法治国原则加起来才是更完整的社会主义法治国家的内涵。
第二，确立了党在“宪法与法律范围内活动”的具体法治措施，即与宪法和法律不一致的党内法规制度需由党内审查程序予以撤销或废止。
第三，理顺了党内立法权规范化行使的程序、方式、表现形式，为建立有机统一、规范协调的党内法规制度体系提供了框架性指引。
第四，建立健全了党内法规制度备案审查程序以及与国法的冲突解决规则，有利于中国特色社会主义法律体系的最终完备。
当然，“依法治党”只是改革开放以来“依法治国”实践发展到一定程度的产物，并不是党内治理的既定原则，甚至在历史经验中出现过党权与法治的严重张力。[18]由于党在宪法体制和改革事业中的核心地位，“依法治党”必然会遭遇更艰难复杂的权力处境和制度困境，其统筹协调与制度设计之任务将更加繁复，更具挑战性。[19]因此，我们必须从理论上充分澄清“依法治党”的法治定位，考察党内法规制度体系的历史演变与基本经验，解析两部新条例所架构的党内立法科学体系，以适应这一全新的法治中国发展阶段。这些便构成了本文的写作主旨。
二、党内法规制度体系：历史与概念
尽管依法治党原则在党的治理史上并不突出，但党内立法却是从建党之日即长期开展的组织活动，而党内法规制度体系的某些框架与传统亦由这一过程所奠立。[20]因此，为更加准确地理解党内立法法与依法治党原则之重要意义，需要简要考察党内法规制度体系的历史形成过程和概念内涵的演变过程。这显然也构成了党史的重要组成部分。[21]
作为一个大型的现代政党，中国共产党在1921年成立之初就背负着反帝反封建的伟大历史任务，在完成这一基本革命历史任务的前提下，新中国成立之后，又要领导社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业。在这样一个艰难而宏大的历史任务框架之下，如果没有坚强的组织和坚强的制度基础，很难想象能够取得成功。[22]
党的革命和建设的历史也充分表明，不断地建立适合其任务的党内法规制度体系，是保证其领导中国人民不断奋斗取得成果的重要保障。
（一）早期的党内立法
我们从党建立之初来看，早期的党内立法已经开始注意制度层面的立法经验的积累。比如在1921年，一大党纲《中国共产党纲领》确立了党的基本性质和奋斗目标。而后来不断修正的党纲以及党纲之下所建立的党章以及相应的党内规范制度，都是对党的属性和基本目标的具体化。二大党章对一大党纲的条款进行了相应的具体化。1923年制定了《中国共产党中央执行委员会组织法》，1931年制定了《中央巡视条例》。总体上，延安时期之前的党内立法侧重于组织建设以及纲领完善。
由于当时党的路线以及斗争处于初步阶段，所以制度的体系化也处于初步阶段。“党内法规”概念的正式提出是在1938年，由毛泽东同志在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中提出。毛泽东同志提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[23]1938年，共产党已经参加了抗日民族统一战线，成为统一战线的重要领导性政党。这时，毛泽东同志提出要制定详细的党内法规的要求，已经表明党从早期单纯的纲领完善和组织建设逐渐深入行为规范的领域。毛泽东同志已经注意到了纪律之外党法的重要性，注意到党内缺乏一部较为详细的法规对于党的革命和建设有可能造成消极影响。一部较详细的党内法规，显然指的是党纲和党章之外关于党组织和党员如何活动、行为如何规范、责任如何追究、具有法规内涵性质的规则体系。
1945年，刘少奇同志在《论党》一文中，进一步对“党内法规”这一概念进行了内涵上的完善，提出：“党章、党内法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”这就进一步确立了“党内法规”的主要任务是依据“原则”来规定党组织的具体活动方法、组织形式和内部规则，使抽象原则具体化，使党的领导权有“法”可依，排除领导意志的专断。刘少奇同志初步提出了在党章之下建立一个体系化的党内法规制度体系的要求。
新中国成立之后，即1949年到1976年之间，党内法规建设进入了新的阶段。这一时期，通过国家层面的立宪和立法，党内的法规建设也有所推进，比如，制定了《中共中央关于建立农村工作部的决定》（1952）、《连队政治工作的四个条例》（1961）、《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》（1963），还有发动“**”的“五·一六通知”《中国共产党中央委员会通知》（1966）。
由于处于继续革命运动的特殊时期，这些规范与这个时期的国法体系的整体建设，缺乏体系化和规范性，制度建设的成果缺乏定向的经验性积累，而党法的建设也与国法之间缺乏协调性。这种状况可以大致总结如下：
第一，在这一时期，以战争与阶级斗争文化规范为指导，没有明确的法治意识和法学知识储备。法学教育和法律人才的培养体系不断遭到运动的冲击，在客观上妨碍了国法和党法规范建设的进程。
第二，党法规范的政治性、纲领性特别突出，但是规范性不足。
第三，时效性很强，通常是规定具体斗争或者运动的任务，难以长期普遍适用，缺乏作为法规范的普遍性品质。
第四，缺乏与“国法”的协调意识，没有确立党在“宪法与法律范围内活动”的法治原则。
第五，制定程序、文件名称与形式随意性强，规范效力及其等级秩序体系不够稳定，执行效果取决于具体领导人的政治意志。比如，有的时候，一个并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于党内法规乃至于党章。这种相对比较紊乱的文件以及规范等级秩序，也妨碍了党法体系化的进程。
第六，总体上未能兑现毛泽东、刘少奇等第一代领导人关于“党内法规”的法治化期待。[24]
（二）改革开放以来的党内立法
新中国成立最初三十年的法治紊乱状况在改革开放以来获得了很大的改变。改革开放以来，党内法规制度体系建设总体的表现是：与国法体系协调并进，伴随着中国特色社会主义法律体系的完善而不断进行自身的完善。我们下面简要考察一下改革开放时期党内法规制度体系的建设过程。
八二宪法奠定了“依法治国”的宪法基础。尽管八二宪法没有明确规定要建设社会主义法治国家——这一要求是在1999年以宪法修正案形式写入的——但却明确要求一切国家机关包括政党要在宪法法律范围内活动。由于宪法是国家的根本法，这已经将依法治国的规范内涵予以清晰化表述，只是需要进一步在形式上确认而已。同时，八二宪法的序言部分将“四项基本原则”规定进去，这成为衔接党法与国法的宪法依据。因为四项基本原则规定了党的领导作为我国宪法的基本原则，也为党在宪法与法律范围内活动提供了宪法原则的指引。这一时期党内法规建设集中于领导体制的调整，以及党内立法权的规范化，制定了一系列作为新时期党组织规范建设的基础性法则：1980年的《关于党内政治生活的若干准则》，这一准则的制定，显然是对“**”时期相对紊乱的党内政治生活的反思，同时也顺应了社会主义法制的要求；1990年制定了一部非常重要的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，也是2013年刚刚出台的《党内法规制定条例》的前身，对党内立法行为进行了基本的规范；2002年制定了《领导干部选拔任用工作条例》，这是对党管干部原则的法制化落实；2004年制定了《中国共产党党员权利保障条例》，这也是一部非常重要的条例，将党员在党组织内的权利予以具体化，为党内治理的民主化铺垫制度基础。同时，党还进行了党内法规的清理与规范化的工作。我们知道，无论是建章立制，还是对既有规范的系统化清理，其实都是规范体系建设的必要工作。这种工作尤其表现在近两年的力度特别大，在2012年开始对党内法规进行系统性清理，然后“立改废”并举，该立的立，该改的改，该废的废。“立改废”是有标准的，标准最核心的是党内法规制度体系与宪法法律相一致，从而与已经初步建成的中国特色社会主义法律体系相配合。2013年8月，党内法规清理工作完成。清理的结果是党内法规制度体系中的规范近四成被废止或者失效：在1978年以来制定的党内法规和规范性文件当中，废止或失效300件，继续有效467件，有待修改42件。[25]
改革开放以来党的主要领导人对于党内法规建设明确的法治化定位，是党内法规制度体系不断完善的重要政治保障。改革开放总设计师邓小平在1978年就明确提出，没有党规党法，国法就很难保障。因此为了很好地保证国法的实施，就必须要完善党法。完善党法的法制要求就是使得党法要与宪法法律相一致，从而能够在制度上保障党组织和党员干部都在宪法法律范围内活动。江泽民同志在2001年提出，各级党组织和每个党员都要严格按照党章和党内法规行事，严格遵守党的纪律。胡锦涛同志在2011年提出，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。这时已经明确提出了进行制度的体系化建设是以党章为核心的。这个表述成为2013年立法法及其所追求的党内法治的基本目标，即要建立一套以党章为核心的党内法规制度体系，使之与中国特色社会主义法律体系相配合。2013年1月，习近平同志提出要把权力关进制度的笼子里，这个笼子是什么样呢？就是胡锦涛同志所讲的，以党章为核心的、与宪法法律相一致的党内法规制度体系。
改革开放以来，四个领导集体的主要负责人，对于党内法规制度体系的法制化建设明确而连续的定位，使得党内法规体系化的进程相对顺利地向前推进。
我们大致总结一下改革开放以来党内法规建设的基本经验：
第一，通过宪法明确了“党法”与“国法”的协调性，明确了党在“宪法和法律范围内活动”，而这一明确的党内法规建设的宪法意识，在改革开放之前的党的建设中是不够明确的。
第二，历届主要领导人对于党内法规建设的法治取向具有认识上的一致性和实践上的连续性，这也是党内法规体系得以完善的重要政治保障。
第三，“党内法治”与“国家法治”面向共享性法治议题（如权力公开、反腐败、经济规制、社会保障等）相互引导与塑造，形成理性互动关系；比如，党内立法与国家立法都要追求权力的公开性，[26]党务公开，政府信息公开，都面临着反腐败的严峻任务，都需要对国家的经济社会进行规制，都需要思考社会保障、民生民权等一系列的改革结构性问题。
之所以它们具有共享性，是因为社会主义国家的执政党是一种国家型政党，职能上与国家具有较高的对应性，所以会表现为立法议题上的共享性。在这一共享过程中，会形成党内民主法治与国家民主法治的理性互动关系：有时是党内民主法治带动国家民主法治，但有的时候是反过来的，这取决于在不同系统里所进行的制度试验、具体制度效果以及规范化的实际进程。
第四，明确提出了党内法规制度体系建设的法治化要求，使之与中国特色社会主义法律体系（国法体系）实现体系间协调与匹配，推动中国现代法律体系的最终完备。因为党法与国法不协调，就不能保证党在宪法法律范围内活动。
第五，党内法规制度体系建设成绩斐然，但相对于国法体系有所滞后，成为我国法治体系完善的实践重点之一。我们正是在改革开放以来相对良好的法治建设环境当中来重新思考党内法规制度体系的完善命题的。[27]
（三）党内法规制度体系的规范性定义
党内法规制度体系是党内法治的原概念或基础概念，我们试着提供一个规范性的定义，以便涵括党内立法规范的各种现象。
党内法规制度体系，是指由中国共产党各级组织制定或认可的、以党的纪律约束力保障实施的、与宪法和法律相一致的内在统一协调的各类规范的总体。从大类来看，党内法规制度体系包括两大部分：党内法规和党内制度。
党内法规就是指2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》所包含的一系列的党内规范形式。党内制度指的是党内法规之外的、由各级党组织所制定的党内规范性文件，既包括《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》所界定的“规范性文件”，也包括其他较低层次党组织制定的各种规范性文件，名称通常为“决议、决定、通知、意见”等。
党内法规的地位相当于国家法律体系中的“法律”地位，而党内制度相当于国家法律体系当中“法律”之外的其他各种规范表现形式。党内法规和党内制度共同组成党内法规制度的体系。而2013年出台的党内立法法，就是对党内法规的制定以及党内法规与规范性文件的备案审查作出系统规定的两部文件。
三、党内立法权规范化：新条例释义
下面我们集中对2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》的要义进行解析，以便使得党员以及领导干部能够对党内法规制度体系化的工作、规范环境的制度要求有框架性的认知。
我们来看2013年的《中国共产党党内法规制定条例》总体上的定位，大致包含五个方面：
第一，是对1990年条例的替代。它不是一部全新的条例，是在总结、反思1990年条例的基础上加以完善的结果，很多的制度条文是在1990年条例相关条款的基础上进行的完善。它表明我们在改革开放以来，党内立法的进程是具有延续性的，同时又不断地在积累经验的基础上加以优化。
第二，这部条例要统一调整党章之外的党内法规的制定、修改和废止，党章的修改依据党章自身的规定。也就是说除了党章以及我们前面讲的属于党内制度的规范性文件之外，其他所有的党内法规都归这一部条例来管。
第三，作为“党内立法法”，实际上是比照国法体系当中2000年所制定的《中华人民共和国立法法》来架构的。国家层面的立法法的立法经验与实践经验，其实对2013年党内立法法是有影响的。这也进一步印证了我们国家层面的法治建设对党内法治建设起到了互动、拉动的作用。
第四，党内法规包括党章和非党章的专门法规，建构的是党内狭义的规则体系，相当于“国法体系”中狭义的法律（全国人大及其常委会制定的法律）。
第五，党内法规在效力上低于宪法和法律，在制定程序和备案审查程序中均需同时进行合宪性审查与合法性审查。这一定位的规范依据是宪法上规定的党要在宪法法律范围内活动，党内法规既然规定的是党组织怎么活动，这些法规的条文就必须保证是在宪法和法律范围内，因而在效力上低于宪法和法律。在制定程序和备案审查程序当中，要同时进行合宪性审查和合法性审查，因为要保证党内法规既要符合法律又要符合宪法，就必须同时对党内法规进行合宪性审查与合法性审查。这点要求，在我们下面要讲的党内法规与规范性文件的备案规定当中有更加明确的规定。
（一）党内法规的立法定义及规范等级体系
党内法规指的是哪一类制度呢？这显然有着特定的内涵边界，不是什么样的党内文件都能进入党内法规体系的。党内法规特指：“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这是新条例第二条的规定。这一条实际上确立了党内法规的两类制定主体：一类是党的中央组织；另一类是中纪委、中央各部门以及省级党委。
党内法规原则上调整党内的事务，包括党组织的工作活动和党员行为。因而党内法规，最基本的功能就是作为党的自身建设的主要规范依据。同时，我们不能把党内法规简单地理解为只调整党组织与党员的权利义务，因为党组织在中国的法律体系当中具有特殊的地位，党的领导是作为四项基本原则明确写入宪法的，它的执政权具有宪法的基础，享有在其工作与活动当中对国家事务的领导权。党内法规必然涉及对国家事务的领导和支配。所以党内法规也在宪法法律范围内，对国家事务进行了调整。
党内法规对内、对外进行双重调整，既作为党组织自身活动的依据，同时也作为党领导国家的依据，构成了党组织和党员义务的双重来源。就是我们前面讲的双重交叠的规范系统。党组织与党员干部既要遵守国法又要遵守党法，尤其是要保证党法与国法的一致性。而这种一致性的保证，正是通过党内立法法的相关程序实现。
新条例克服了之前党内法规制度体系建设当中的文件名称不一、规范形式随意性大、规范等级不清的缺陷，明确规定了党内法规的规范等级体系，依据规范制定的主体以及规范形式确立了七种规范形式，表现为四层结构。首先是党章，党章作为党的根本章程，相当于国法体系中的宪法，是党的法规体系的根本规定。党章规范的内容是与党的建设、党的任务具有重要关联的。其次是党章之下的准则。准则相对于党章具有一定的具体化特征，但是相对于下面讲的条例和规则，又处于基本法律的位置，规范的内容为全党的政治生活、组织生活和全体党员的行为。比如，我们刚才讲到的在邓小平时期，1980年所制定的《关于全党政治生活的准则》，就在党章之下处于最重要的法规地位。再次是条例，这不是对党的组织和行为进行全面规范，而是对某一重要领域、某一重要关系进行规范，属于更加具体化、专门化针对某一方面的工作领域或者事务的规定。最后是规则、规定、办法、细则，它们是党内生活的具体规定，规范内容为党的某一方面重要工作或者重要事项。
我们看到党章居首，然后是准则，然后是条例，然后是规则、规定、办法、细则，七种规范形式、四层结构就构成了党内相对严密的法规体系。
（二）党内立法权分配
新条例对党内立法权进行了分配，相对明晰了立法权责。党内立法权分配基本上是按两个层次进行的，分为党的中央组织的立法权和中纪委、中央各部门及省级党委的立法权。
哪些是党的中央组织？这个是由党章规定的。“党的中央组织”根据党章规定，包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局以及中央政治局常务委员会。“中央各部门”指党中央正式设立的职能工作部门，如中组部、中宣部等。党内立法权的分配实行权力相对集中的模式，其中党章和准则更多的是由党的中央组织来制定，而中纪委、中央各部门以及省级党委制定的规范，通常只能以规定、规则、办法、细则来命名。这表明较低层级的立法权是相对要具体化、要细化的，其主要任务是落实党的中央组织通过党章和准则以及条例所确立的关于党的政治生活全面性的规范和框架性的具体规范。
值得指出的是党内立法中的“义务本位”逻辑。[28]这里涉及与国法体系规范逻辑上的差异。我们知道现代法律体系包括中国法律体系，主要的建构逻辑是权利本位，是通过以对基本权利的保护为出发点来建立法律体系，以限制国家权力，保障公民权利。我们讲打造“制度之笼”，也是这个含义。但是在党法体系之中，党员与公民还是有相对差异的。公民让国家对他负有义务，要保障他的自由，要保障他的生存、自由与发展。但是党员是人民当中所特定化出来的，经过政治考察跟选拔以后所确认的，我们可以称为积极公民。对于他们来讲，优先考虑的不是他们个人的权益，优先考虑的是他们参与党组织之后如何为人民服务。因此对于党员来讲，对于党内制度体系来讲，义务是突出的，义务是作为本位的。也正因为如此，党内法规制度体系的建设，跟国法制度体系建设会有所差异。国法体系侧重权利保障，党法体系侧重对党员的约束与党员的积极责任。
有些制度就适宜在党内先行先试。比如，官员财产公开的制度。下面我还会专门讲到，这正是党内立法的优势，因为它是义务本位的，它可以对党员提出超出法律的要求。当然这种超出法律的要求通常不能突破宪法上基本权利的边界，但是又可以为了这种特定事业的目的而在党内先行开展。因为党员有先进性、表率性，所以制度可以在他们身上进行先行先试。
（三）党内立法基本原则
新条例确立了党内立法的八大基本原则。按照这八个基本原则来衡量、规范，党内立法基本上能够保障与宪法、法律相一致，从而确保党组织在宪法法律范围内活动。
第一个基本原则就是一切从实际出发。这实际上是对我们立法工作方法的要求。我们不是为了体系化而体系化，而是要需求导向，有的放矢，要使得法规的建设与党的具体任务相匹配，不是人为地去制造所谓大规模、名目繁多的立法。只是追求数量的话，我们认为会偏离法治建设的轨道。
第二个基本原则就是党内立法要有一个明确的根本法意识。那么什么是党内立法的根本法呢？从党内法规体系来讲，就是党章。因此党内法规的制定，必须以党章为依据。
第三个基本原则是宪法法律至上的原则。全部党的立法最终的目的是保障党组织和党员干部在宪法法律范围内活动，所以党内立法要帮助党组织跟党员干部，在规范的轨道上与宪法和法律相一致。
第四个基本原则是执政正当性原则。这又包含三个子原则：科学执政、民主执政、依法执政。这三个子原则是对正当性内涵的完备阐述，要求我们的立法既要具有民主的程序，反映各方面的意见，同时又要依照既定的法律程序和权限展开，还要具有科学理性的内涵，侧重对立法的专业性和专家知识的尊重和吸纳。[29]
第五个基本原则是党的建设法治化原则。具体包括制度化、规范化和程序化三个子原则。制度化的要求是说，党的建设涉及各种权力的行使，要有法可依，要首先想到运用法治思维与法治方式，为各种建设任务、各种建设行为提供制度保障。规范化要求就是对制度的品质提出要求，要使得行为具有规范品质，与既有规范保持一致性。同时要落实程序化的要求，要求党的建设按照法定的步骤、程序、方式有序地展开。通过程序本身来管理权力行使的风险，来充实权力行使的理性，来张扬权力行使的客观权威。
第六就是民主集中制原则。民主集中制原则是我们党，也是我们国家组织活动的基本原则，实际上是公共生活的辩证法原则，就是在充分发挥民主的基础上实现集中，是一种辩证式的执政。[30]
第七就是法制统一原则。法律如果相互打架、到处冲突，每个部门都制定自己的法律，不去处理冲突是不行的。所以党的立法特别重视法制统一，不仅在党内法规制定当中要求各级党组织层层审查所要制定的新法是否符合宪法法律，是否符合上位的党内法规，而且还进行了事后的把关，就在备案的过程中，进行事后的审查。如果审查发现有违背上位党内法规、违背宪法法律的情况，是可以进行撤销或者改变的。党内立法法，是非常重要的把关性的程序，它在总体上保障党内全部立法能够与宪法法律相一致，从而确保法制统一。而法律的权威、规范的权威、形式化的权威就是要法制本身内在自恰，协调统一。
第八是简明实用原则。我认为简明实用的原则与刚才我们所讲的一切从实际出发的原则是相互关联的。指的是党内立法，不是为了体系化而体系化，不是用形式主义去推动党来立法，而是严格根据党的任务、党的目标和要求去分门别类地建章立制。同时立法本身还需要具有简明实用、便于操作的特点，避免冗长烦琐。因为法最终是要使用的，法是否进入党员或者人民的内心，是否能够进一步增强执政的合法性和权威性，就在于法是否方便实用，法是否合格兑现了所承诺的目标与规范。
（四）党内立法程序和立法后程序
新条例毕竟是规范党内法规制定工作的，对党内立法程序进行了更加详细的规定。新条例规定党内立法程序大概包括三个环节：先是立法的规划环节；其次是起草；最后是审批和发布。在规划环节，要解决我们在一定时间里要立什么法的问题，也就是要确立什么样的立法议题的问题，又可以区分为宏观的五年规划和中微观的年度计划。立法规划制度的建立，就使得我们的党内法规制度体系的建设能够按照科学有序的步骤展开。起草阶段是非常重要的一个阶段。起草的过程是否合理，草案的质量如何，将直接决定党内法规的规范品质。起草阶段完成之后，就是由起草机关来提交制定机关进行审批和发布，经过审批、审查，并且进行一定的修改合格之后，进行正式发布，发布即具有党内法规的效力。这是一部党内法规如何产生的三个阶段。
党内立法法不仅仅规范一部法律如何产生，还规范法律的实施以及备案审查。因此这部新条例同时规定了两个很重要的立法后的程序：一是对法规的适用和解释做出原则性的规定；二是对法规备案和清理评估做出规定。
总体来看，新条例所规定的党内立法程序和立法后的程序与国家立法法的规定具有相似性，共同遵循现代立法科学的基本规律。另外，新条例保证了立法程序和立法后程序的协调，从而能够保证党内法规体系的内在一致性。
重点来看一下党内法规的起草阶段。起草阶段的程序和草案质量将直接决定法规的规范品质。在起草阶段的立法工作方法上大概有三个要素是非常关键的。
第一个要素是专家论证。党内立法要遵循科学立法的要求，科学立法的要求很多时候就体现为专家知识。第16条规定，在必要的时候，就是在起草阶段，关于立法的调查研究可以吸收相关的专家学者参加或者委托专门的机构开展。这在我们国家立法当中也是经常使用的，就是所谓专家咨询论证制度或者委托起草制度。第19条还规定，草案征求意见的时候应当注意听取党代表大会和有关专家学者的意见，就是说专家论证已经被新条例确定为党内法规起草必经的一个阶段。它能够保证法规的专业性、科学性，这也是所谓科学执政的一个重要体现。
第二个要素是公众参与，既包括党员的参与，也包括普通群众（公民）的参与。新条例在第16条、第19条分别规定，调研阶段要充分了解党组织和党员的意见。因为党内法规毕竟有一个很重要的功能，就是要规范党组织和党员的基本行为，这就直接涉及党组织和党员的切身利益，所以要听取他们的意见，必要时，草案在全党范围内征求意见。公众参与不限于党员，群众也有权参与。因为我们执政党建章立制的行为，会对国家的政治生活包括法律体系产生重要的影响，所以它也直接影响了群众的利益。新条例在第19条规定，与群众利益密切相关的党内法规的草案，应当充分听取群众的意见。以上是专家论证和公众参与，这在我们国家的人大立法、行政立法当中已经普遍运用。这次新条例又把它明确作为党内立法的程序性要求提出来，可见我们在党内立法法的制定过程中注意吸收了国家法治建设的基本经验。
第三个要素就是部门协调。在制定一部党内法规时，可能涉及好几个部门的职能范围。如果不进行充分协调，在执行阶段可能会遇到各种各样的障碍。所以在新条例的第17条规定，起草机构要与条例涉及的部门进行充分协商，尽量取得一致的意见。如果不能取得一致的意见，要给出理由进行说明。
征求意见的对象，既包括征求专家的意见，也包括征求公众的意见，甚至包括征求条例所关涉的部门意见。在制度操作上大概有四种形式：第一种是书面形式，通过所谓函件的形式，由被征求方在指定时间里反馈书面意见。第二种是现场开会的形式，主要是座谈会，更多地吸收各部门以及党员、普通群众参加，以便了解这部法规所关涉的社会各个阶层、各个方面的利益诉求。第三种是论证会，主要针对的是专家，邀请有关专家学者就党内法规的技术性问题或者党重大的原则性问题进行专业性的讨论，定向吸收专家的意见。第四种是网上征询的形式，无论从成本的角度来讲，还是从扩大公众参与的范围角度来讲，为了兼听则明，有时候书面形式、座谈会、论证会都有一定的定向性，可能无法保证参与意见的代表性，网络平台恰好可以提供弥补方案。网上征询意见可能克服前面三种定向征求意见的相对局限性，进一步拓展党内法规起草阶段征求意见的途径、代表性，是对征求意见民主效果的加强。
意见是征求了，怎么处理这些意见呢？如何使得这些意见在党内法规的立法当中发挥直接的影响或者效用，其实也是征求意见程序是否能够长久吸引公众、专家和部门参与，并且建立一种民主立法的习惯的重要方面。
对于专家论证、公众参与、部门协商产生的意见，新条例如何处理呢？这就要求起草机构在草案的制定说明中载明征求意见的情况和协商的情况。也就是把起草阶段的专家意见、公众意见、部门意见加以分类整理，然后提供给法规的审批机关，由后者对这些意见进行处理、决定，然后对草案进行修改和调整。