东汉前期出现的察举“试职”制度，不是孤立现象。我们尝试从更广泛的政治文化背景变动中探讨其意义。继王莽变法这一重大事件之后，东汉帝国政府的一个明显动向，就是对吏政的重视。这种重视，不妨理解为对遭到王莽变法破坏的理性行政进行重建的努力。
汉儒的参政，使独任“霸道”的秦政转变为“霸王道杂之”的汉政。但这一政治方针之中，也隐含着官僚理性行政和儒家意识形态的调适问题。西汉后期，随儒生政治影响之扩大，儒术的神道化、复古化倾向日益严重地冲击着“霸王道杂之”的传统，并最终导致了王莽“奉天法古”的大规模改制变法。这一变法从儒家经典之中寻求理想社会的蓝图，把合于古制的祭礼、服色、历法、陵庙、明堂、辟雍、乐舞、田制、币制、官制、地名等的复兴，视为“天下归仁”的标志甚至内容，并辅之以天人感应、阴阳五行、符篆谶纬、魔法巫术之类。战国秦汉数百年来形成的官僚理性行政，因而受到严重损害。
察举选官制也被用来服务于这种复古改制。《汉书·平帝纪》元始五年：“征天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、《史篇》、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾一封轺传，遣诣京师。至者数千人。”王莽利用察举罗致到了大批儒生，作为“制礼作乐”的助手。①同时察举之标准，也受到了影响。《汉书·王莽传》始建国三年：“令公卿大夫诸侯二千石举吏民有德行通政事能言语明文学者各一人，诣王路四门。”又天凤三年：“复令公卿大夫诸侯二千石举四行，各一人。”此“四行”即始建国三年所举之“四科”,二者为一事。②它来源于所谓“孔门四科”。《论语·先进》:“德行：颜渊、闵子骞、冉伯牛、仲弓；言语：宰我、子贡；政事：冉有、季路；文学：子游、子夏。”《后汉书·郑玄传》:“仲尼之门，考以四科。”较之汉代丞相辟召之“四科”,这种“四科”少了“明法”一项；这就反映了儒法两家对“政事”的不同理解。儒家崇尚“仁政”“王道”,但在其“人治”思想之中，对一个行政实体的周密建构和可靠运转的理性技术，却很少阐述。在这方面他们远较法家逊色。而法家的“法治”,则充分体现了依赖理性规程操纵官僚机器的原则。王莽变法舍汉丞相“辟召四科”而转用“孔门四科”,废置了“明法”取士的传统，这与其复古化、神道化的非理性倾向是一致的。
秦汉以来，社会的功能分化已达到相当水平，政治与行政业已分化为一个自主的领域，有其独特的组织形式与运作法则。理性的官僚行政，对于帝国的维持已不可或缺。王莽的非理性取向的变法的失败，就是不可避免的。
光武帝以下，王朝着力恢复“霸王道杂之”的方针。“柔道”与“吏化”兼举并用，尤其重要的是它们是被用一种体现了社会分化的方式区别对待的。意识形态上儒术仍被尊崇，甚至谶纬之学也依然盛行于世，但它们对行政领域的非理性影响，则已受到充分抑制；在行政领域中，王朝着意强化吏治。《后汉纪·光武帝纪》:“是时宰相多以功举，官人率由旧恩，天子勤吏治，俗颇苛刻。”郑兴请“愿陛下留神宽恕，以崇柔克之德”,光武不从。又《后汉书·韦彪传》:“世承二帝(即光武帝、明帝)吏化之后，多以苛刻为能。”又《后汉纪·章帝纪》:“初，光武勤治，孝明好吏事，风声相劝，俗颇苛刻。”这皆可视作重建理性行政的努力。行政领域中，王朝严格地贯彻“吏化”方针。
对西汉丞相“辟召四科”的重申，以及“授试以职”制度的建立，与上述“吏化”倾向显然是一致的。其目的无疑是确保官吏候选人的吏治才能，确保其“便习官事”。《后汉书·章帝纪》建初元年三月诏：
夫乡举里选，必累功劳。今刺史、守相不明真伪，茂才、孝廉岁以百数，既非能显，而当授之政事，甚无谓也!每寻前世举人贡士，或起圳亩，不系阀阅。敷奏以言，则文章可采；明试以功，则政有异迹。文质彬彬，朕甚嘉之。
从光武帝之“多以功举”到章帝之“乡举里选，必累功劳”,功次的选官标准得到了一贯强调。章帝对察举“既非能显”的批评，反过来就是说被举之人必须“以能显”,以“授之政事”。这与“授试以职”而使秀孝“便习官事”的意图，显然一脉相承，所要求于官吏候选人的，都是吏治之能。选举“必累功劳”,是为了由“功”以见“能”,以见“政事”之"能"。"试职"之法，在此能够发挥重大作用。
汉代察举制在成立之初，就已包含着多种发展因素与倾向了。在某一特定时期察举出现了某种变迁，这往往就是其中某个因素特别地得到了发展的结果。因此这也就成了我们分析的注目之点。这些倾向或因素之中重要的一个，我们可以称之为“以能取人”。“能”指吏能、功能。在“试职”“累功”制度之中，这一因素得到了鲜明而充分的体现。
《周礼·天官·大宰》:“三曰进贤，四曰使能。”郑注：“贤，有善行也；能，多才艺者。”对“能”的解释较为宽泛。《荀子·王霸》:“故百里之地，其等位爵服，足以容天下之贤士矣；其官职事业，足以容天下之能士矣。”是“贤”为“善行”,而“能士”之“材艺”可为“官职事业”。这正与秦汉王朝对“能”的理解相同。例如汉武帝倚重文法酷吏，而酷吏正是以“能”为称的。据《史记·酷吏列传》所载，赵禹，“上以为能，至太中大夫”;张汤，“于是上以为能，稍迁至太中大夫”;义纵，“上以为能，迁为河内都尉”;王温舒，“天子闻之，以为能，迁为中尉”;尹齐，"上以为能，迁为中尉”;杨仆，“天子以为能，南越反，拜为楼船将军”。对这种吏能、功能的考察，“试职”“累功”最为良法。《韩非子·显学》曰：“观容服，听辞言，仲尼不能以必士；试之官职，课其功伐，则庸人不疑于愚智。故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”
当然，每一个王朝政府都不能不要求文官具备行政才能，但具体到选官这一环节上，那毕竟还有重大差别。例如科举制以诗赋八股取人，而诗赋八股与吏治政务并无直接干系，这就不能说是“以能取人”了。顾炎武《日知录》卷八“选补”条曰：
汉时县令，多取郡吏之尤异者，是以习其事而无不胜之患。今则一以畀之初释褐之书生。其通晓吏事者，十不一二；而软弱无能者，且居其八九矣!
东汉察举以功能，取人自郡吏；明清科举试八股，书生宰百里。二制之不同如此。至于魏晋南北朝的九品中正制，选官先门阀，势族居上品，更不可谓“以能取人”了。
当时之儒生，对“以能取人”方针的实施效果不无非议，如前述郑兴请光武帝“留神宽恕，以崇柔克之德”的委婉批评。又《后汉纪·安帝纪》记鲁丕对策云：
吏多不良，在于贱德而贵功，欲速莫能修长久之道………吏政多欲速，又州官秩卑而任重，竞为小功，以求进取，生凋弊之俗。
又《后汉书·韦彪传》:
是时陈事者，多言郡国贡举率非功次，故守职益懈而吏事寖疏，咎在州郡。有诏下公卿朝臣议。彪上议曰：“……夫国以简贤为务，贤以孝行为首。孔子曰，事亲孝故忠可移于君，是以求忠臣必于孝子之门。夫人才行少能相兼，是以孟公绰优于赵、魏老，不可以为滕、薛大夫。忠孝之人，持心近厚；锻炼之吏，持心近薄。三代之所以直道而行者，在其所以磨之故也。士宜以孝行为先，不可纯以阀阅。”①
事在章帝之时。这类批评当时还有不少。由之可知，功能的标准对德行的标准产生了冲击。吏求“进取”,必须依靠功能，却不甚关于德行。“阀阅”有三义，一谓功次，二谓官簿，三谓门阀。①韦彪之郡国贡举“不可纯以阀阅”语，乃是就第一义而言的。韦彪主张“贤以孝行为首”,但章帝以及“陈事”者，却要求以功能贡士取人。
汉廷标榜“以孝治天下”,所谓“以德取人”,原本就已构成汉廷选官的一个重大特点。光武帝发诏重申“四科辟召”,同时又规定“皆有孝悌清公之行”,就是说除了居“四科”之首的德行科外，以明经、明法和政略科得到辟召者，也应具备基本道德素养。又对于“试职”之法，和帝永元五年诏有“又德行尤异，不须经职者，别署状上”的规定。此规定《通典》卷十三《选举一》记作“其德行尤异，不宜试职者，疏于他状”,略有小异。就是说，特别允许察举一些德优能劣者，免其“试职”之事。可即便如此，儒生仍然认为是冷落了有德之士而加以指责。
选官中“以德取人”,就意识形态而言，这意味着对儒家为政以德、导民以德的德政和教化思想的认同和维护。同时从社会分化角度看，儒家之“以德取人”,体现了一种对人格美德、家族道德、社会公德和职业道德不作明确区分，对个体人生、社会生活、文化活动和政府行政不作明确区分，甚至还有意识地使之以某种精致的方式互相混溶、互相渗透起来的思想特色。一方面，作为中国古代社会分化的不充分性或特殊性的表现，儒生官僚兼有知识分子角色，那么知识角色的人格美德与行政文官的职业道德的互相混溶，就要求选官标准同时也适应于知识群体的文化特质。另一方面，尽管在中国古代官僚体制已达到了相当高的分化水平，但广大社会依然处于生产力低下的小农经济状态，原生性的家族亲缘关系依然支配着社会生活和人际关系的主要方面。因此，对于由家族亲缘关系所衍生的孝悌之德的强调和维护，就恰好构成了促使相当分化的官僚体制和颇不分化的亲缘社会达到沟通与整合的特殊方式。因此，儒家之为政以德、导民以德和“以德取人”并不疏阔，它也有着深刻的实际意义。它使官僚组织、亲缘社会和知识阶层，紧密而牢固地一体化了。
但贤人人格与文官规范、政府行政和亲缘生活的混溶与互渗，毕竟是一种限制社会分化的形式。它不可避免地要降低那种“纯粹”的行政理性。官僚组织毕竟已经获得了相当的分化，而与亲缘社会区别开来，功能的选官标准业已成为传统。商鞅、韩非否定孝悌贞信，那并不是因为他们认为这些就属于恶德，其真实原因，在于“亲亲而爱私”的宗法封建时代已成过去；在“贵贵而尊官”的官僚时代，这些德行与官员之“能”已分化为二，不可混淆了。《汉书·昭帝纪》元凤元年：“赐郡国所选有行义者涿郡韩福等五人帛，人五十匹，遣归。诏曰：朕闵劳以官职之事，其务修孝弟以教乡里。”韩福等以德行征却不得叙官，是因为昭帝认为徒有德行者未必能承担“官职之事”。
“德”“能”两分，这已经是人所共见，所争的只是二者先后及其内容，以及具体选官中二者的关系协调与否。在二者先后上，法家重功能而儒家重德行；在“德”之内容上，法家只认可职业道德，而儒家则把家族道德、社会公德甚至职业道德的践履，都升华为人格美德来加以理解。就“进贤”而言，“贤”是要求于家族成员、政府官员还是知识角色的，儒家并不区分；因为修身、齐家和治国、平天下，本来就被视为不可割裂的和谐整体。而“使能”“达吏”“保庸”等基于吏能、年劳、功次的铨任方式——为了方便，在选官标准上我们通称为“以能取人”,在选官方法上我们通称为“达吏”——却更多地体现了职能分化原则，它要求以纯粹的文官规范录用文官。
“德”“能”关系，确实是古代选官问题的论辩焦点之一。人们也致力于使二者达到协调的探索。《周礼·夏官·司士》:“以德诏爵，以功诏禄，以能诏事，以久奠食。”这即是一种处理方式。而东汉初年的另一种议论更可注意。《白虎通义·考黜》:“盛德之士亦封之，所以尊有德也。以德封者，必试之为附庸三年，有功，因而封之五十里。”“盛德之士”也要试功三年方得封士，这似乎就有以“试职”“累功”察举孝廉而“典城牧民”之法的影子。汉代察举是基于“以德取人”方针建立的，但“进贤""贡士”之法中仍然隐含着“使能""达吏"的因素，例如面向吏员之"廉”之标准，例如“秀才三科”中的明法、治剧二科。东汉初年始王朝致力于理性行政的重建，由之在选官中建立的“试职”“累功”之法，使察举制在最初就隐含着的“使能”“达吏”因素，得到了充分发展，获得了更为制度化的形态。由此，自郡县属吏取人，也就成了汉代察举的又一重大特点。