“治国有常，而利民为本”，为促进民生事业的发展，我国已在多个领域进行了改革实践并取得一定成效。保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，我们要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在地帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平。
5.3.1 发展要求：准确理解改革的全面和深化
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出继续坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，突破利益固化樊篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
习近平总书记指出：“全面深化改革，全面者，就是要统筹推进各领域改革，就需要有管总的目标，也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。”全面改革的提出由来已久，过去所讲的改革也强调全面，表现在具体实践中鼓励多领域同时进行改革，这一阶段的“全面”存在两方面问题：一是对改革的整体性及其内在规律，对各领域各环节改革的关联性及关联机制重视不够，认识不足；二是各领域各环节改革相互配套不够、协调不够，存在相互牵制甚至相互抵触现象，改革的总体效应发挥得不够。出现这样的问题，主要是受限于改革进程本身的深度和经济社会发展的水平。过去，改革在单一领域甚至单一环节实现突破就可以取得显著效果，人们容易形成不同领域改革是相互独立的认知，改革缺乏统筹规划，在实践中表现为不同领域的改革分头推进，改革实践虽然在不同领域同时展开，但改革独立分散，不相统一，时间一长，相互牵制的问题就会逐渐出现，改革的总体效果就会大打折扣。
事实上，无论是经济体制，还是政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度等，都不可能孤立存在，都是整个国家体制的不同侧面或不同组成部分，都是党领导下的国家治理体系的一个局部。国家治理现代化理论特别是国家治理体系概念的提出，实现了中国改革在哲学层面、方法论层面的一次飞跃，提高到了系统论的境界。总之，过去讲全面改革，其“全面”强调各领域都进行改革，重点在“都”；而全面深化改革之“全面”，强调各领域改革是一个整体，重点在“整体”。我们现在推动全面深化改革，一方面要加强社会科学研究，更深刻、更精准地把握作为一个整体的国家治理体系的内在结构、内在规律；另一方面要在改革实践中加强各领域改革的联动和集成，实现改革的系统性、整体性、协同性。
中国的改革在理论和实践中都是一个不断深化的过程。改革之初，深化改革主要强调不同领域改革的延续和发展，推动改革目标不断得以实现，对改革深化与否的评价主要以前期改革成果为参照标准。与过去所讲的“深化”不同，现阶段深化改革主要有两方面的时代内涵，一方面，“深化”是针对改革遇到的“硬骨头”和“险滩”也就是现实困难来讲的，强调的是新阶段改革呈现出新特征。推进改革就必须敢于啃硬骨头、敢于涉险滩。习近平总书记指出中国改革已进入深水区。过去的改革，面对的是“好吃的肉”和“难啃的硬骨头”并存的局面，但随着改革进入深水区，当前我们面临的改革任务基本都是“难啃的硬骨头”，必须下大力气把它“啃”下来，才能不断推进改革成效，这在侧面上也反映了现阶段深化改革的难度不断增大。另一方面，“深化”以全面深化改革的总目标为标尺，摆脱了原先简单对照前期发展成果的认定模式，关键要看是否有利于完善和发展中国特色社会主义制度，是否有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。比如，经济体制改革要看是否有利于使市场在资源配置中起决定性作用，这样才能正确判断改革的进度，正确评估改革的效果。
5.3.2 发展策略：精准扶贫攻克民生难题
“小康路上不能让一个人掉队。”随着经济和社会的发展，贫困地区和贫困人口作为全面建成小康社会最大的短板，已成为不容忽视的社会问题。木桶的容量取决于最短板，民生建设的成就亦是如此，民生领域的改革应该从补齐短板入手，最大限度地实现改革功效。过去，贫困人口在空间上相对集中，进行扶贫时可以通过确定重点贫困县，将有关资源向这些贫困县集中，通过促进贫困地区的发展，让更多的贫困人口脱贫致富。但随着扶贫工作的开展，贫困地区也有富裕的农户，而发达地区也有贫困农户。此时，以县和乡镇为瞄准机制进行的扶贫已经不能满足2020年全国消除贫困的要求。只有精准识别出贫困农户，精准帮扶，才能完成全面建成小康社会的宏伟目标。
在习近平总书记明确提出精准扶贫的理念后，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一，国务院扶贫办随后制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国推行精准扶贫工作。“精准扶贫”重在“精准”，核心是“以民为本”。做好精准扶贫工作，精准摸底是基础。要真正走进群众家中，进一步了解贫困户致贫的原因，分类做好登记，认真摸清贫困群众“身体状况”，找准贫困“病因”。做好精准扶贫工作，精准帮扶是根本。精准扶贫仅仅靠“输血”式的帮扶是无法解决根本问题的，要让贫困户真正脱贫致富，就要进一步加强水、电、交通等基础设施建设，改善群众生产生活条件，结合地理和环境优化调整产业结构，结合贫困户致贫原因和自身实际，分类科学制订脱贫计划和措施，充分采取远程教育平台集中学习，邀请专家、致富能手开展技术培训等形式，增强贫困群众思想认识，改变传统“等靠要”的思维，让贫困群众掌握技能，增强自身“造血”能力，才能真正实现脱贫致富。
在中央政府的大力推动和地方政府的持续努力之下，精准扶贫取得了显著成效。过去5年，我国贫困人口减少了6800多万人，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率从10.2%下降到3.1%。国家全面推开贫困县财政涉农资金整合试点，提高扶贫资金使用效益。中央财政在教育、医疗等领域加大了对贫困地区的投入力度。各地鼓励探索资产收益扶贫，支持实施易地扶贫搬迁，然而贫困人口还有3000多万人，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，必须创新扶贫开发思路，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢这场脱贫攻坚战，确保贫困人口到2020年如期脱贫。应强调精准扶贫的“可持续”，精准扶贫脱贫只是初级目标，核心要让群众致富。因此，精准扶贫工作要认真总结前期的经验，结合本地实际，从政策、资金、人员等方面制定“可持续”的帮扶机制，让群众吃下“定心丸”，增强致富信心。
专栏5-6 精准扶贫的株洲经验
贫困问题是影响国计民生的重大问题，也是实现全面小康社会的关键。改革开放以来我国扶贫工作在历经开发式扶贫（1986—1993年）、八七攻坚式扶贫（1994—2000年）、整村推进扶贫（2001—2010年）等阶段后取得了重大成效，中国超7亿人实现累计减贫。然而，随着扶贫工作的深入，绝对贫困人口大幅减少，相对贫困人口增多，贫困原因和人口环境发生巨大变化，扶贫工作日益复杂，难度逐渐加大，面临新的严峻考验。面对扶贫工作的新任务、新挑战，习近平总书记2013年在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”理念，为我国扶贫工作继续深入提供了方向，也为各地扶贫工作的落实提供了理论指导。
湖南省株洲市有炎陵、茶陵两个罗霄山片区国家扶贫开发重点县，攸县、醴陵市、株洲县三个扶贫开发面上县，2017年建档立卡贫困人口18.4万，贫困村166个。株洲市以习近平总书记关于精准扶贫的重要论述为指引，在实施脱贫攻坚过程中取得了决定性的胜利，炎陵县、茶陵县成功摘帽，166个贫困村全部退出，13.75万贫困人口实现脱贫，基本实现整体脱贫，并被评为“全国2017精准扶贫十佳典型”，为我国精准扶贫、精准脱贫提供了丰富的经验。
一、以习近平总书记关于精准扶贫的重要论述为指导，构建脱贫攻坚顶层设计
习近平总书记关于精准扶贫的重要论述是全面建成小康社会阶段治理贫困的指导思想，也是中国特色社会主义扶贫开发理论在扶贫攻坚阶段的发展延续。习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的新理念：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。习近平总书记将精准扶贫概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。习近平总书记关于精准扶贫的重要论述以共同富裕为根本原则，以全面建成小康社会为宏伟目标，以精准性为核心要义，以分批分类为工具特征，以精神扶贫、内源扶贫和科学扶贫为主要内容，以精准的流程设计、完善的政策体系以及科学行动为主要实现路径，构建了精准扶贫理论体系，从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，回答了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的四个问题，充分实现了以“大水灌溉”为“喷灌”、定点“滴灌”。关于精准扶贫的重要论述的形成以习近平总书记基层工作和生活为实践基础，以中国传统文化、马克思主义理论、西方福利经济学观点等为理论养分，既符合中国特色社会主义的长远目标，也适应当前经济社会发展的现实国情。
株洲市的扶贫实践紧扣精准要义，因地制宜，大胆创新探索，在精准扶贫实践中注重抓好顶层设计，构建了“1+7+6”精准扶贫政策体系。“1”指市委、市政府《关于坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》，明确了株洲市脱贫攻坚总目标、基本原则、具体实施和组织保障；“7”为加快推进贫困人口“七个一批”精准脱贫；“6”指加速实施贫困地区基础设施“六大贫困”，主要关注面上和区域、重点解决贫困地区基础设施和公共服务建设问题。扶贫政策体系的建构为株洲脱贫攻坚的系统性和精准性提供了保障与支撑。
二、以创新实践模式为框架，科学设计扶贫工作机制
脱贫攻坚是一项系统工程，为保证脱贫攻坚工作有序、有力、有效推进，株洲市在社会扶贫、健康扶贫、住房保障、产业扶贫四个方面探索出了可推广可复制的四个模式，打造了株洲精准扶贫基本框架。株洲市以试点上线“中国社会扶贫网”为契机，奋力探索了“一张网、一个联盟、一支基金”“三个一”社会扶贫模式，其中一张网就是“中国社会扶贫网”，“一个联盟”是指株洲社会扶贫联盟，“一支基金”是指株洲产业扶贫投资基金。在全面落实现有医疗保险和救助政策的基础上，按照患病贫困对象病情分为可一次性治愈、不可逆转和需长期健康管理三类进行救治，构建了“分类救治”健康模式。在充分利用好国家易地扶贫搬迁和危房改造政策基础之上，以炎陵县为重点，针对农村危旧土坯房多的问题开展“土坯房改造工程”，以茶陵县为重点，针对农村特困贫困无能力建房户多的问题，开展实施“幸福安居”工程，并探索出了“精准识别定对象、精准施策定模式、精准分类定标准”的住房保障“三定”模式。以明确“四有”目标、坚持“四走”路子、开展“四百”行动、实行“四级”联动为准则，构建了产业扶贫“四个四”模式。
在创新精准扶贫实践模式基础上，株洲市坚持全市“一盘棋”，统筹协调、上下联动，科学设计了精准识别，精准帮扶、动态管理、精准考核的流程工作机制。通过“三方比对+两层筛选”、全面调查摸底等途径确保扶贫对象精准性，通过人口患病分类评估、中国社会扶贫网等工具确保帮扶实施的精准性，通过及时跟进、建立农村贫困人口健康信息卡等方式保持动态管理，通过“主题月”“现场会”“暗访督查”“强化问责”等工作确保考核精准性。
三、以分类分批理念为工具，实现“分类救治”健康扶贫
健康扶贫是脱贫攻坚的重要环节，是有效防止因病致贫、因病返贫的重要防线。株洲市以分类分批为原则，构建了“精准分类、精准施策、精准保障”的“分类救治”健康扶贫模式。通过“三方比对+两层筛选”确保精准分类，通过省、市、县三级建档立卡贫困人员综合信息、新农合报销信息系统、建档立卡贫困人群疾病人员信息的三方对比筛选出患病人口，再经由县、乡、村三级医疗卫生机构通过住院信息和健康体检情况以及市卫计委专家进行两轮筛选，选出因病致贫、因病返贫人员，精准分为“病情不可逆转”“能够一次性治愈”和“需长期健康管理”三类；通过“三个一批+三个覆盖”实现精准施策，对三类人员分别采取“兜底保障一批、集中救治一批、签约服务一批”以及“公共服务全覆盖、家庭医生全覆盖、个性管理全覆盖”，确保政策精准实施；构筑“四道防线+三条底线+三个机制”实现精准保障。为了让贫困人口“看得起”病，株洲市建立医疗保障、大病保险、医疗救助、商业保险补充，在“四道防线”基础上，追加“三条底线”：医疗机构减免一部分、政府财政解决一部分、社会资金解决一部分。
四、以因地制宜为基本原则，打造特色产业扶贫基地
产业扶贫是以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是最根本最长效的扶贫机制。株洲市研究出台了《株洲市开展产业扶贫的指导意见》，五县（市）均出台了《产业扶贫实施方案》和系统的产业扶持政策，开创了县有特色产业、乡有产业园区、村有企业带动、户有增收项目的“四有”产业扶贫新局面。株洲市根据自身特征，发展县域支柱产业，壮大扶贫特色产业，并加大招商引资力度。罗霄山片区发展与扶贫开发重点县炎陵县和茶陵县加大投资壮大县域支柱产业，建材、林业、耗能工业、劳动密集型企业、农产品深加工业不断进驻园区。各县（市）按照“特、大、强、熟、小”五个原则科学选择扶贫特色产业，其中，“特”指产品有特色，“大”指规模大，已形成规模优势，“熟”指技术、管理、销售、配套政策比较成熟，“强”指第一、第二、第三产业融合发展，集群效应强，“小”指市场风险相对较小。例如，炎陵县将高山水果、茶油、茶叶、白鹅、旅游等确定为扶贫产业；茶陵县将烟叶、茶油、黄牛、食用菌、花卉苗木、生猪等确定为扶贫产业；攸县将豆腐、麻鸭、中药材、莲蓬等确定为扶贫产业；醴陵将陶瓷、烟花、松脂、瓜蒌确定为扶贫产业；株洲县将蔬菜、苗木、生猪等确定为扶贫产业。引进产业扶贫项目，为贫困农户依靠产业实现脱贫增加新动能。
同时，株洲充分利用当地特色资源优势，打造四大产业示范基地。在芦淞区白关服饰产业园建立“光伏扶贫产业园”，针对该区贫困户多在山区，各村分散建设光伏电站成本高、后续管理难、征地矛盾多、光照时间不足等问题，率先利用厂房房顶建设了3兆瓦光伏产业园，并按照“统建分售、资产收益”方式，让贫困村、贫困户购买股票获取收益。在职教城建立“就业培训脱贫示范基地”，利用株洲城市教育培训优势资源组织职业培训学校，为有意愿的贫困户提供热门专业中短期强化培训，坚持“授人以鱼不如授人以渔”。在高科园建设“转移就业脱贫示范基地”，组织服饰、机械加工等企业为贫困户提供就业岗位。借助网络平台建设“电商扶贫基地”，助力贫困地区网上线下销售优质农产品，缓解贫困地区农产品难卖的问题。
五、以“互联网+”为重要载体，充分释放社会扶贫潜力
株洲建立了“三个一”模式的社会扶贫机制，以“中国社会扶贫网”为契机，搭建起各类社会扶贫平台，通过“互联网+”架起了爱心人士与贫困户的对接桥梁，培育了多元社会扶贫主体。通过社会扶贫网，株洲建立了贫困户需求信息发布、管理员职责等一系列规章制度，提升平台公信力，实现了帮扶资源与帮扶需求的有效对接；通过株洲社会扶贫联盟，形成了联盟先动与上下联动的良好局面，通过注册成立的“株洲社会扶贫联盟”，组织动员429家慈善机构、行业协会、商会、爱心企业组成株洲社会扶贫联盟、捐款捐物8126万元。通过株洲产业扶贫基金，开辟了社会化产业扶贫的新途径，支持全市农民农投企业新增土地流转8万多亩，新增贫困劳动力就业2600名，新增贫困户特色产业发展基地2.3万亩。
六、以内源扶贫为内生动力，保持精准扶贫持续发力
为保证贫困户参与的积极性，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，株洲市从三个方面不断激发贫困户参与的内生动力：一是用好用活帮扶资金，将产业扶贫资金量化到户到人，对有发展产业意愿的贫困农户按照每人2000元的标准安排财政扶贫资金，禁止帮扶干部、驻村帮扶工作队以简单发钱给物代替扶贫，根除贫困农户的“等靠要”思想。二是以县为单位设立风险抵押金，当贷款总额高于风险抵押金时及时予以补足，在所有贫困村、大部分行政村建立“金融扶贫工作站”，对贫困户贷款发展产业免抵押、免担保，及时办理相关手续；在放贷银行对应建立利益补贴账户，采取“先缴代扣”、季度结转利息、年终核对综合的方式为贷款的贫困户足额贴补利息，为发展产业的贫困户购买保险，降低农户风险。三是开展“脱贫之星评选活动”，市财政安排500万元财政资金给予荣誉上的表彰和资金奖励，激发贫困户内生动力。
大力实施“就业扶贫”使贫困农民变为“产业工人”。采取“定员、定点、定向、定岗、定责”为就业导向的“五定培训”模式，为有需求的贫困劳动力开展免费就业技能培训。依托就业服务机构、“就业直通车”和基层平台，为贫困劳动力免费提供政策咨询、岗位信息、职业指导等服务，实现贫困人口和单位无缝对接。鼓励企业招聘优先选用贫困劳动力，对吸纳当地贫困劳动力就业、签订劳动合同且实际在岗12个月以上的用人单位提供岗位补贴。
（肖彦博编写）
5.3.3 发展方向：蛋糕做大更要分好
2014年，习近平总书记在《人民日报》上发表署名文章《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，指出“蛋糕”不断做大，同时也要把“蛋糕”分好，我国社会历来有“不患寡而患不均”的观念，我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好，既尽力而为又量力而行。
做大蛋糕是前提，分好蛋糕是关键
习近平总书记用“蛋糕”打比喻，一方面强调要千方百计把“蛋糕”做大，以利于全国人民都能分得一份较大的“蛋糕”；另一方面强调要将已有的“蛋糕”公平合理地分配给每个社会成员，让他们有更多的获得感，收入水平和生活水平逐步提高，以更大的积极性去做大“蛋糕”。
做大“蛋糕”是分好“蛋糕”的前提，分好“蛋糕”是做大“蛋糕”的有效措施，做大“蛋糕”和分好“蛋糕”是辩证统一的，是互为条件、相互促进的。古人说“民为邦本，本固邦宁”，又说“凡治国之道，必先富民”。这里，做大“蛋糕”和分好“蛋糕”不仅是手段，也是目标。习近平总书记曾在《求是》杂志撰文指出，“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济发展水平”，“我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大”；但是，“并不是说等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题”，“‘蛋糕’不断做大的同时还要把‘蛋糕’分好”。
社会各界对于“做大蛋糕”“分好蛋糕”重要性的讨论愈演愈烈，但尚未达成共识。我们应该认识到，“做大蛋糕”和“分好蛋糕”是一个硬币的两面，在改革实践中都应得到充分重视。做大蛋糕意味着重视经济总量的增加和经济效率的提高，尊重按要素贡献分配的原则，承认因个人的要素禀赋差异导致的社会收入差距；分好蛋糕旨在解决贫富分化差距拉大的问题，强调发展成果由全民共享，重视分配过程中的公平公正。
在社会进步的过程中，有时做蛋糕的问题突出，有时分蛋糕的矛盾尖锐，这是在前进途中难以回避的正常现象，既不意味着“做”与“分”二者对立，也不意味着“做”与“分”孰重孰轻。没有合理分配，增长会失去动力和环境，结果蛋糕无法做大，最终还是全民贫困。没有经济的持续增长，分配就没有可靠的物质基础，结果是没有蛋糕可分或者只能分小小的蛋糕，同样会激发社会矛盾。注重效率，努力把蛋糕做大，社会才能进步；强调公平，认真分好蛋糕，社会才能和谐。分蛋糕和做蛋糕是辩证关系——既要分好蛋糕，也要做大蛋糕；在做大蛋糕的同时分好蛋糕，在分好蛋糕的同时把蛋糕做得更大。
不断做大和分好民生蛋糕是改革的现实要求
习近平总书记强调，“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进”，G20杭州峰会上向全世界宣告：“我们将更加注重公平公正，在做大发展蛋糕的同时分好蛋糕，从人民最关心最直接最现实的利益问题出发，让老百姓有更多成就感和获得感。”用“蛋糕”做比喻，习近平总书记回答了改革“为了谁”的问题，当前我国的民生蛋糕虽然不断增大，但与世界一些发达国家和经济体相比，我国做大和分好民生蛋糕的能力存在较大差距，弥合差距的方式只能是紧紧抓住经济建设的中心，敢于动固化利益的“奶酪”，这样才能将全面深化改革向前推进，维护人民的根本利益。
首先，应继续坚持做大民生蛋糕，在涉及民生问题的多个领域共同发力。应认识到，经济增长的最终目的是改善民生，而民生工作又是促进经济增长的动力所在，我们必须长期坚持以经济建设为中心不动摇，以全面深化改革和创新为手段，坚持发展是第一要务，进一步促进经济发展，提高经济发展质量，夯实民生建设的经济基础，不断加大财政在民生领域的投入力度，推动教育、医疗、城乡基础设施建设等取得重要进展。同时，要清醒地认识到改革是一个循序渐进的过程，现阶段矛盾仍然广泛存在于不同领域的改革之中，应从人民的真实需求出发，重点解决人民群众关心和呼吁的热点问题，确保民生领域的改革成效得以实现，推动民生建设取得实质性的进展，不断做大民生发展蛋糕。
其次，应在深化认知和创新实践的基础上探讨如何分好“民生蛋糕”。建设中国特色的社会主义的目标是实现国家富强和人民富裕，在实现人民富裕的过程中，尽管十个指头不能一样齐，但实现共同富裕始终是我们坚定不移的目标。近些年来，随着经济建设的不断发展，贫富差距日益严重，城乡收入、地区收入、行业收入等差距持续扩大，广大人民不能充分共享发展成果，社会主义的优越性未能充分体现。尽管这是发展和前进中出现的问题，但必须引起高度重视，并努力去克服。实现社会的公平正义，是建设中国特色社会主义的题中应有之义。要“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，就需要建立健全各项制度，完善社会政策，努力分好蛋糕。要坚持既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，不断落实分好蛋糕的各项实践，坚持人人尽责、人人享有，坚持底线、突出重点、完善制度、引导预期的民生工作基本方针，不断完善公共服务体系，提高人民生活水平。在完善初次分配和再分配制度的基础之上，关注并督促第三次分配，鼓励和支持慈善事业发展，从而发挥其回馈社会、扶贫济困的第三次分配功能。
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