与美欧国家相比,中国经济高速增长进程中的劳动力市场改革与平衡性有着不一样的发展历史。
一、改革开放以来中国劳动力市场平衡性的发展经验
(一)改革农村经济体制,激活劳动力供给存量
在改革开放初期,大量的人口分布在乡村地区,而高生产率的工业部门在城镇地区,城市经济体制具有鲜明的计划经济体制传统。城市企业部门的投资、雇佣和生产决策都受到集中计划的管制,企业的自由裁量空间非常小。长期计划经济体制形成的城乡二元结构,不仅限制了城市的扩张,还阻碍了农村劳动力的流动,城乡之间以及城市内部的劳动力市场制度性分割,割裂了城市区域间市场的融合与流动。尽管新中国成立30多年来稳定发展的局面使得人口规模激增,但是巨大的人口规模没有形成人力资源优势,无法转换为经济投入要素和实现潜在的产出。因此,激活经济总体的劳动力存量供给成为经济腾飞的必要准备。
农村经济体制改革迅速打开了局面,农村劳动力的生产积极性被极大地激发,农业部门的产出和生产率增长迅速,同时产生了大量农村剩余劳动力,为城镇地区工业生产扩张奠定了劳动力存量规模基础。研究也表明,改革开放初期的体制改革为农村的劳动力转向高附加值的工业生产和服务创造了条件。[18]20世纪80年代兴起的乡镇企业,吸引了大量的农村剩余劳动力,推动了私营经济的成长。从一定程度上说,农村经济改革对中国经济起飞的意义,并不亚于外商投资流入对中国经济的贡献。而农村改革之后启动的城市经济体制转轨,将改革的重心拉回到城镇地区。国有企业破产改制逐渐深入,市场经济活力被激发出来,加之国家控制的金融体制开始不断向城镇地区生产部门输入资本,城市经济迅速发展并替代了乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳作用。20世纪90年代中期以后,乡镇企业衰落,城市经济迅猛发展。到了21世纪初,东南沿海地区在竞争农村劳动力的构成中感受到了劳动力短缺带来的压力,农民工的工资开始上涨,刘易斯转折点来临,这一切发生在改革开放后短短30年的时间里。
(二)迅速普及基础教育,提升劳动力供给质量
通行的观点认为,中国的基础设施建设推动了中国经济腾飞,然而实际上是中国的基础教育普及对中国经济长期持续增长更为重要。在进行中印比较的时候,尽管印度的私有化和市场经济成长并不弱于中国,但是中国的真正优势是教育水平,特别是基础教育,而不是基础设施。[19]
中国基础教育的扩张是从20世纪80年代中期以后启动的。1985年中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》,随后全国人大在1986年通过了《中华人民共和国义务教育法》,明确了地方办基础教育的原则。1986年国务院决定在城市和农村地区分别开征教育费附加,并决定通过以财政经费为主、多样化经费来源为保障的义务教育筹资机制,为各级政府举办教育而筹集资金。基础教育在地方政府的大力支持下,进入了快速发展通道。
随着20世纪末高等教育扩招政策的实施,基础教育持续稳定发展,不仅全国青年人口的受教育水平极大地提高,性别间受教育水平的差异也不断缩小,甚至在此后显示出性别逆转的趋势。根据2015年全国1%人口抽样调查的分年龄阶段人口受教育水平,统计得到的分年龄分性别平均受教育年限数据报告在图1-4中。数据清晰地显示,20岁左右人口的平均受教育年限达到了13年(大学一年级),而且此后世代出生的人口一直保持着教育水平稳步提高的态势,这表明90年代中期以后出生的人群较大比例实现了普及高中阶段教育。就教育的性别差异而言,16~24岁年龄段女性平均受教育年限要高于男性,而高于此年龄段的男性人口平均受教育年限显著地高于女性。
图1-4 分年龄分性别人口平均受教育年限
数据来源:《全国1%人口抽样调查资料2015》。
(三)有序市场经济转轨,扩大劳动力有效需求
扩大劳动力市场需求一直是向市场经济转轨过程中的重要政策议题,关系到经济转轨能否顺利实现。20世纪90年代初,随着国务院开始在若干城市地区试行国有企业兼并破产,转换企业经营机制,破产企业职工转移安置的压力开始出现,导致城镇劳动就业压力陡增。为了保障企业兼并重组过程中职工再就业和转移就业的顺利进行,国务院以规范性文件的形式出台了一系列政策,如《国务院批转劳动部关于劳动就业工作情况和下一步工作意见报告的通知》。随着经济改革和企业转制加速推进,城镇失业职工逐渐增多,劳动部门统计的数据显示仅企业失业职工在1994年就达到了180万人,企业富余职工中待岗放长假的人数也达到了300万人。1995年国务院办公厅转发《劳动部关于实施再就业工程报告的通知》,明确提出实施再就业工程的七点意见,计划从1995年开始的5年时间内,组织800万失业职工和企业富余职工参加再就业工程。
回顾20世纪90年代改革历程,我们不难发现,改革明显带有渐进推进的增量改革特征,这也是国内外学界关于中国经济改革的共识。与东欧转型国家的休克疗法相比,中国经济改革的总体步骤显得温和。为什么中国经济改革表现出渐进式特征?这与中国改革开放初期特定的历史条件、资源禀赋和社会激励结构密不可分。从商品经济发展到市场经济,从计划手段到市场手段配置资源的转型不是一蹴而就的,财产权利边界的确定也需要一个过程,要素价格和生产效率的信息分布也极不对称,注定中国经济采取一种渐进式的路径更为稳妥。
在渐进式改革的刺激下,经济发展每年创造出大量新增工作岗位,有力地消化了国有企业转制所造成的工人下岗再就业压力。随着中国加入世界贸易组织和融入全球化经济进程加速,经济发展创造的岗位也逐年增加。
(四)破解城乡户籍分割,消除劳动力流动障碍
经济结构转型是经济发展的典型特征,而就业结构是经济转型的必然组成部分。就业结构的转变则需要劳动力市场充分发挥配置功能,将劳动力从低生产率部门向高生产率部门转移,从而提高生产率和资源配置效率,推动经济发展。然而,计划经济时代,由户籍制度、劳动分配制度、粮食统购统销制度等构成的劳动力要素分配和再生产体系,共同构成了严密的劳动力市场制度性分割。城乡之间、地区之间和生产部门之间的劳动力流动受到极大的限制,劳动力市场也丧失了流动和配置功能。其结果是,大量的农村劳动力被隔离在城镇地区和工业部门之外,而城市企业存在着大量的在职性冗员,潜在的劳动力资源不能得到很好的再配置,造成巨大的人力浪费。
消除城乡之间劳动力要素流动障碍的改革聚焦于户籍制度改革,而户籍制度改革是从取消小城镇落户限制过渡到城市地区的。早在1984年10月,国务院出台了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮进集镇落户。1985年出台的《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,进一步放开了城市暂住人口管理制度。1997年国务院批转了公安部关于户籍制度改革试点方案的意见,明确了农村人口向小城镇转移落户的条件;1998年国务院批转公安部的《关于解决当前户口管理工作中的几个突出问题的意见》,明确了直系亲属在城市地区落户的条件规定。2001年发布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,明确了小城镇常住户口不再实行计划指标管理,全面放开小城镇落户。2010年之后,中央开始明确提出引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2013年党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,确立了户籍制度改革的路线图,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”。随着中央进一步提出新型城镇化目标,户籍制度改革重点突出转移农业人口,优先解决进城时间长、就业能力强的劳动人口落户问题。2014年,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,将户籍制度改革、实现常住人口有序市民化和推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖结合起来。至此,户籍制度逐渐剥离了公共服务附加功能,回归了人口管理服务的功能。
(五)建立现代收入分配体系,激发劳动力创新创业
改革开放至今,我国国民经济发展和劳动力市场发育取得显著进展,很大程度上要归因于收入分配改革激发了社会活力,激励着市场资源有效配置到收益最大化的生产活动,激励劳动者创新创业,从而实现经济快速增长和收入迅速提高。计划经济时代的收入分配由非市场力量决定,“大锅饭”和“平均主义”盛行。市场激励功能受到传统经济体制的极大阻碍,劳动者创新创业的积极性与可能性边界都被极大压缩。为了打破“大锅饭”和“平均主义”对劳动力创新创业的桎梏,政府一直将收入分配体制改革列为改革的重点领域。1982年党的十二大提出,“在经济和社会生活中坚持按劳分配制度和其他各项社会主义制度”。打破“大锅饭”和“平均主义”,搞好按劳分配制度,是改革开放初期收入分配体制改革的主要任务。1993年中共中央出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步加快了改革步伐,并要求“建立以按劳分配为主体,效率优先、兼顾公平的收入分配制度,鼓励一部分地区一部分人先富起来,走共同富裕的道路”。党的十六大提出要“深化分配制度改革”,2003年通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出“以共同富裕为目标,扩大中等收入者比重,提高低收入者水平,调节过高收入,取缔非法收入。加强对垄断行业收入分配的监管。健全个人收入监测办法,强化个人所得税监管”。党的十八大指出,“实现发展成果由人民共享,必须深化收入分配制度改革”。党的十九大指出,中国特色社会主义进入新时代,要贯彻新发展理念、建设现代化经济体系。现代化经济体系,是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体,其中现代收入分配体系是重要一环。
总结我国改革开放以来的收入分配体制改革历程及其经济绩效,以下几个方面的经验非常重要。
一是扩大人力资本要素参与国民收入初次分配的体制机制,有效实现人力资本回报与经济保持同步增长。人力资本回报率与资本回报率的不平衡,是导致收入分配恶化的重要原因。20世纪下半叶美欧国家收入分配与经济结构变动的规律表明,只有保障人力资本的足额回报,才能够激励社会劳动者持续提高健康水平和知识技能,从而形成人力资本积累驱动的内生发展机制,促进劳动者创新创业。改革开放以来,我国的工资制度不断完善,各地最低工资水平与经济发展和物价水平保持了协同增长;工会和劳工维权制度不断健全,劳动者合法权益得到了有效保护;劳动力市场的流动性障碍逐渐消除,有效引导人力资本快速积累和实现有效配置,发挥人力资本促进高质量增长的积极作用。这些措施都有助于提高劳动收入在国民收入初次分配中的比重。
二是逐渐形成低收入家庭参与国民收入再分配的多层次政策组合,通过二次分配实现社会公平。福利经济学的一种理论观点认为,社会整体的福利水平取决于社会最低收入群体的福利。中央提出的精准扶贫、精准脱贫,正是将公共政策定位于社会中最贫困的群体,以提升贫困人口的实际生活水平来提高整体社会的福利。
三是不断完善直接税制度,有效平衡各生产要素参与国民收入分配的税负水平,实现税负公平。直接税制度关系到国民收入初次分配环节的不同要素参与分配所负担的相对税负,会对要素所有者产生不同的激励效应。实现生产要素的税负公平,能够有效避免要素收入分配结构扭曲所引起的要素积累和配置偏离社会有效水平,从而实现经济社会高质量的均衡发展。我国自1980年出台个人所得税以来,先后六次对其进行了修改。2018年,个税迎来了第七次大修。此次大修不仅进一步调整了个税起征点,还增加了教育、医疗、住房贷款利息或住房租金的抵扣条款。
(六)坚持就业优先战略,保障劳动力就业质量
我国扩大就业和就业优先战略的制定和提出,是从应对全国性的就业问题演化而来的,并带有深刻的经济转型特征。具体而言,可以从以下几个方面来分析。
第一,注重产业协调,强调以扩大就业为重点发展服务业。早在1998年,国家发展计划委员会就出台了《关于发展第三产业扩大就业的指导意见》,明确提出要在2000年左右争取实现第三产业从业人员占全社会从业人员的比重提高到30%左右,从而为国有企业下岗职工的分流安置和再就业创造必要条件。而实际上到2000年,服务业就业人员占全部就业人员的比重仍然不足30%,服务业对就业的拉动作用还不明显。中央审时度势,在深化改革的同时突出重点,将发展劳动密集型产业,特别是劳动密集型服务业作为解决就业的主渠道。2002年4月国务院召开的全国服务业(第三产业)工作电视电话会议强调,在“十五”时期服务业从业人员增长率保持4%以上,新增从业人员争取达到4500万人,并且提出了支持下岗人员再就业的优惠政策。党的十六大提出,“国家实行促进就业的长期战略和政策。各级政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责”。此后,扩大就业和再就业的工作重点在于改善就业环境、增加就业岗位,促进下岗失业人员和困难群体就业与再就业。
第二,适时出台法律,将扩大就业战略纳入依法治国的发展轨道。就业是民生之本,促进就业和再就业是一项系统工程,需要由国家立法来加以推动。党的十七大明确提出,“实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业”。2007年全国人大常委会通过的《中华人民共和国就业促进法》(以下简称《就业促进法》)第二条明确规定,国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。不仅如此,该法更是明确将扩大就业作为县级以上人民政府的经济和社会发展重要目标,纳入国民经济和社会发展规划。2015年,全国人大常委会进一步修改完善了《就业促进法》。在中央颁布法律之后,劳动和社会保障部门连同其他政府部门,就贯彻落实法律出台了相应的配套措施。
第三,实施扩大就业的积极财政政策,配合实施扩大就业发展战略。主要措施包括:一是由中央财政安排就业补助金,用于提高劳动者职业技能和就业能力,扶持劳动者自主创业,补贴就业困难人员的就业,扶持公共就业服务等;二是根据2007年颁布的《残疾人就业条例》,加强残疾人就业保障金的预算管理,专项支持残疾人职业培训,并对安置残疾人就业的用人单位给予补贴或税收优惠;三是出台专项支持计划,鼓励和引导高校毕业生面向基层就业,如“大学生志愿服务西部计划”“选聘高校毕业生到村任职”等;四是根据农村转移劳动力的特点,提供免费的公共就业服务,不断完善职业培训补贴办法,如2004年开始实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”,推进农村劳动力的有序转移。另外,财政部门还根据《就业促进法》的要求,加强了对零就业家庭的就业援助。
第四,加大金融信贷支持,促进中小企业发展和创业带动就业。由于信贷市场不完善,中小企业和创业者普遍面临着信贷约束而发展受限。因此,加大对中小企业和创业企业的融资支持有助于扩大就业政策的实施。
二、全球视野下的中国劳动力市场改革
改革开放40年里,中国劳动力市场从计划经济时代的严重二元分割走向了开放统一、竞争有序的灵活稳定性市场,城乡劳动力基本实现了市场主导的就业配置机制,劳动力市场改革成为驱动中国经济市场化转型与持续增长的重要政策工具。与此同时,美欧国家也经历了广泛的劳动力市场改革。20世纪70年代的石油危机和宏观经济滞胀,90年代新经济崛起,2008年爆发的金融危机引起主权债务危机和经济下行,无一例外地构成了美欧国家劳动力市场改革的重要背景。劳动力市场改革不仅是政策制定的中心议题,也是研究者们关注的焦点。一国的劳动力制度与经济绩效有非常密切的关系[20],因此,理解劳动力市场改革的性质及其影响具有重大的理论和政策意义。
美欧国家近20年来劳动力改革的一个贯穿始终的鲜明特征就是增强市场灵活性。第二次世界大战以后欧洲国家经济复苏与持续繁荣,福利国家建设极大地增强了劳动力市场稳定性,这造成了较高的解雇成本和工资向下黏性,损失了劳动力市场根据经济形势变化而灵活调整的能力。包括德国在20世纪90年代以来和2015年前后启动的劳动力市场改革[21]、东亚日本和韩国在亚洲金融风暴后启动的改革[22]、西班牙和意大利在2012年以来财政紧缩背景下启动的劳动力市场改革[23],都有释放市场灵活调整能力的成分。尽管都是灵活性为主,但不同国家有不同的政策制定机制和问题背景,采取的政策路径也有差别,包括就业保护、工资谈判、社会保险和就业岗位创造政策方面。这意味着,如果仅仅用灵活性改革来概括美欧国家的改革之路,可能会过于简化政府在劳动力市场改革模式和路径决策时面临的经济环境约束,甚至可能会误解整个改革过程。
中国的劳动力市场改革40年的历程,也体现出一个鲜明的特征,即市场化导向。但是,仅仅用市场化改革来理解中国的劳动力市场转型,显然是过于简单化的。因为在改革开放初期,中国劳动力要素配置存在严重的城乡和部门分割,尤其是制度性分割[24]限制了劳动力的流动;而计划经济管制下的工资制度导致脑体收入倒挂,劳动力市场的配置和激励功能严重缺失。因此,理解中国劳动力市场制度性分割及其转型的性质,是理解整个劳动力市场改革史的关键。更为重要的是,中国转型大环境面临的经济自由化与维护社会秩序稳定性之间存在两难权衡,极大地考验了政策制定者如何选择劳动力市场化改革路径的智慧。包括农村改革和农业剩余劳动力向城镇部门转移、城镇下岗职工再就业、大学生群体的就业问题、金融危机后的农村返乡劳动力就业问题,都对劳动力市场改革带来了挑战。尽管如此,到2017年,中国已经形成了超过7.7亿就业规模的劳动力市场,就业形势稳定,城镇登记失业率连续5年控制在4.1%以内,第三产业吸纳就业的比例达到了44.9%;社会保障制度运行平稳,2017年年末基本养老保险金累计结存达到50202亿元。[25]
[1] Jones and Romer,“The New Kaldor Facts:Ideas,Institutions,Population,and Human Capital,”American Economic Journal:Macroeconomics,2010,2(1),pp.224-245.
[2] Kremer,Michael,“Population Growth and Technological Change:One Million B.C.to 1990,”The Quarterly Journal of Economics,1993,108(3),pp.681-716.
[3] Wasiluk,K.,“Technology Adoption and Demographic Change,”Working Paper,2013.
[4] Galor,O.,Zeira,J.,“Income Distribution and Macroeconomics,”The Review of Economic Studies,1993,60(1),pp.35-52.
[5] Easterly,W.,“Inequality does Cause Underdevelopment:Insights from a New Instrument,”Journal of Development Economics,2007,84(2),pp.755-776.
[6] Amendola,M.,Gaffard,J.,Patriarca,F.,“Inequality and Growth:The Perverse Relation between the Productive and the Non-productive Assets of the Economy,”Journal of Evolutionary Economics,2017,27(3),pp.531-554.
[7] 赖德胜、陈建伟:《劳动力市场制度与创新型国家——OECD成员国的经验与启示》,载《社会科学辑刊》,2012(4)。
[8] Freeman,R.B.,“Labor Market Institutions around the World,”NBER Working Paper,No.13242,2007.
[9] Acemoglu,D.,“Good Jobs Versus Bad Jobs,”Journal of Labor Economics,2001,19(1),pp.1-21.
[10] Severn,A.K.,“Upward Labor Mobility:Opportunity or Incentive,”The Quarterly Journal of Economics,1968,82(1),pp.143-151.
[11] Jovanovic,B.,Moffitt,R.,“An Estimate of a Sectoral Model of Labor Mobility,”Journal of Political Economy,1990,98(4),pp.827-852.
[12] Lee,D.,Wolpin,K.I.,“Intersectoral Labor Mobility and the Growth of the Service Sector,”Econometrica,2006,74(1),pp.1-46.
[13] Kaldor,N.Capital Accumulation and Economic Growth,London:Macmillan,1961.
[14] Kongsamut,P.,Rebelo,S.,Xie,D.,“Beyond Balanced Growth,”The Review of Economic Studies,2001,68(4),pp.869-882.
[15] Ljungqvist,L.,Sargent,T.J.,“Two Questions about European Unemployment,”Econometrica,2008,76(1),pp.1-29.
[16] Kyle Pomerleau,Kevin Adams,“Fiscal Fact No.522:A Comparison of the Tax Burden on Labor in the OECD”,2016.
[17] Prescott,E.C.,“Why Do Americans Work So Much More than Europeans,”Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review,2004,28(1),pp.2-13.
[18] 黄亚生:《中国经济是如何起飞的?》,载《经济社会体制比较》,2013(2)。
[19] 黄亚生:《印度离中国还有多远?——从经济表现、体制影响、发展现状预测两国前景》,载《人民论坛·学术前沿》,2013(19)。
[20] Nickell,S.,Layard,R.,“Labor Market Institutions and Economic Performance,”In:Ashenfelter,O.,Card,D.eds,Handbooks of Labour Economics,Amsterdam:Elsevier,1999,pp.3029-3084.
[21] Giannelli,G.C.,U.Jaenichen and C.Villosio,“Have Labor Market Reforms at the Turn of the Millennium Changed the Job and Employment Durations of New Entrants?:A Comparative Study for Germany and Italy,”Journal of Labor Research,2012,33(2),pp.143-172.Weber,E.,“The Labour Market in Germany:Reforms, Recession and Robustness,”De Economist,2015,163(4),pp.461-472.
[22] Yun,J.,“Labour Market Reforms in Japan and the Republic of Korea:A Comparative Case Study of Policy-Making in the 2000s,”International Labour Review,2011,150(3-4),pp.387-403.
[23] Picot,G.,Tassinari,A.,“All of One Kind? Labour Market Reforms under Austerity in Italy and Spain,”Socio-Economic Review,2017,15(2),pp.461-482.
[24] 赖德胜:《论劳动力市场的制度性分割》,载《经济科学》,1999(6)。
[25] 人力资源和社会保障部:《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/W020180521567611022649.pdf,2018-08-01.