《教育规划纲要》提出，健全国家资助政策体系。近些年来，学生资助体系发展迅速，初步形成了适应新的教育发展需求的学生资助体系框架。《教育规划纲要》进一步提出健全国家资助体系，创新之处主要体现在以下几个方面：第一，逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助；第二，提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，改善中小学生营养状况；第三，建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度；第四，完善普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校和家庭经济困难学生资助政策体系；第五，建立健全研究生教育收费制度，完善资助政策设立研究生国家奖学金；第六，根据经济发展水平和财力状况，建立国家奖助学金标准动态调整机制。

为了更好地把握《教育规划纲要》健全国家资助政策体系的思想，我们首先回顾学生资助政策体系的演变与发展，进而分析《教育规划纲要》健全国家资助政策体系的创新点。

（一）学生资助政策的提出与演变

近年来，社会各界对学生资助体系的关注始于高等教育，高等教育从完全免费到“免费+奖、助学金”，再到形成“奖、助、贷、勤、免”相结合的资助体系，保证了大量学生不会因为家庭贫困而失去入学的机会。近几年来，对于职业教育，尤其是义务教育的学生资助体系也越来越完善，最大限度地保证了教育公平。

下文分别从高等教育、职业教育和义务教育来概述国家颁布的学生资助的政策。

在高等教育学生资助方面，1983年7月11日，《关于颁发〈普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法〉和〈普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法〉的通知》提出了“变单一的人民助学金为人民助学金与人民奖学金并存，并逐步过渡到以奖学金为主”；1985年，《关于教育体制改革的决定》指出“要改革人民助学金制度，师范生和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费，对学习成绩特别优异的学生实行奖学金制度，对确有经济困难的学生给予必要的补助”；1987年7月，国家教委、财政部发布《普通高等学校本、专科学生实行奖学金的办法》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》的通知，规定国家和有关部门设立优秀学生奖学金、专业奖学金和定向奖学金，对部分家庭经济确有困难、无力解决在校期间生活费用的学生，由国家向学生提供无息贷款；1999年8月17日，教育部印发《国家助学贷款管理操作规程（试行）》的通知，通过减轻经济困难的全日制本、专科学生还贷负担来进行资助，对接受国家助学贷款的学生给予利息补贴，其中学生所借国家助学贷款利息的50%由财政贴息，其余50%由学生个人负担；2009年3月31日，财政部、教育部印发了《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》，对于全日制本、专科生（含高职）、研究生、第二学士学位应届毕业生，到中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业、服务期在3年以上（含3年）的，其学费由国家实行代偿。此外，对于国家奖学金的管理，财政部和教育部先后于2002年、2005年和2007年颁发了《国家奖学金管理暂行办法》，确定了奖学金和助学金的资助对象、范围、额度以及管理等。由此，高等教育阶段形成了“奖、助、勤、免、减”相结合的学生资助政策体系。

在职业教育方面，1996年9月1日起实施的《职业教育法》中提出“对经济困难的学生和残疾学生应当酌情减免学费……国家支持企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定设立职业教育奖学金、贷学金，奖励学习成绩优秀的学生或者资助经济困难的学生”，第一次正式提出对职业教育的学生资助。2005年10月28日，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中指出，“建立职业教育贫困家庭学生助学制度。中央和地方财政要安排经费，资助接受中等职业教育的农村贫困家庭和城镇低收入家庭子女。中等职业学校要从学校收入中安排一定比例用于奖、助学金和学费减免，并把组织学生参加勤工俭学和半工半读作为助学的重要途径。金融机构要为贫困家庭学生接受职业教育提供助学贷款，各地区要把接受职业教育的贫困家庭学生纳入国家助学贷款资助范围。要通过助学金、奖学金、贷学金等多种形式，对贫困家庭学生和选学农业及地矿等艰苦行业职业教育的学生实行学费减、免和生活费补贴。对高等职业院校学生的资助，按国家有关高等学校学生资助政策执行”。2006年，财政部、教育部联合印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》，安排了8亿元资金资助80万家庭经济困难的中等职业学校学生[5]。2007年，国务院印发的《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》中也对建立和完善中等职业教育贫困家庭学生资助政策体系、国家助学金评审程序、助学金的管理与监督等内容都做出了明确的规定。这一文件的颁布标志着新的中等职业学校学生资助政策体系的确立[6]。

在义务教育方面，学生资助主要反映在“两免一补”政策和“新机制”方面。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出在西部农村地区实施减免杂费、教科书费，补助寄宿生生活费的“两免一补”政策，拉开了对义务教育阶段学生资助的序幕，构建了义务教育阶段学生资助制度的基本框架；2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中提出了“新机制”推进的时间表和范围，由此义务教育学生资助政策初步形成。

（二）资助政策体系提出的背景

改革开放以来，我国教育事业获得快速发展的同时，依然存在着上不起学、辍学问题。有学者的研究认为在义务教育阶段“家庭经济困难导致大量义务教育学生失学”[7]；在职业教育阶段，近些年来中等职业学校的生源中近80%的学生来自农村，城市学生中家庭经济困难的也占到20%～30%[8]；在高等教育阶段，2008年全国公办和民办全日制普通高等学校在校生（包括全日制本专科学生、研究生和第二学士学位学生）总数为2103.27万人，其中，家庭经济困难学生约为473.96万人，占在校生总数的22.53%，家庭经济特别困难学生约为158.32万人，占在校生总数的7.53%[9]。经济问题已成为制约家庭经济困难学生顺利完成学业的重要因素，从而也影响了我国教育事业的健康发展。为此国家建立了对各级各类教育的学生资助政策，根据已有政策文本以及实施情况形成了下表，即我国已有的学生资助政策体系。从表中我们可以看出，目前来看，我国尚缺失对学前教育、高中教育的学生资助体系。

我国已有的学生资助政策体系

续表

（三）资助政策体系提出的依据

学生资助政策体系的提出，是实现教育公平发展的必然要求，是促进社会公平，实现和谐发展的重要举措。从国际国内学术研究来看，目前为止较为公认的教育资源配置的公平原则主要包括横向公平、纵向公平和财政中立。横向公平是一项起始性的绝对平等，在学生层面指的是，对于同一区域的所有学生来说，应该分配均等的教育资源；纵向公平指的是对于不同的学生配置不同的教育资源，这一原则体现了教育资源配置应当关注特殊需要，比如应当对少数民族（种族）学生、非母语学生、偏远地区及居住地分散的学生、贫困学生、身心发展有障碍的学生和女童，给予更多的关注和财政拨款；财政中立的基本定义是每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府、学校不均等的财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异，保证学生获得均等机会。简言之，横向公平是同等对待所有学生，纵向公平是差异对待不同学生，财政中立是教育资源的获得不应与地区的经济发展程度相关。学生资助体系的建立和健全有利于在横向公平的基础上实现纵向公平，保证了少数民族、家庭经济贫困以及特殊教育等学生享有平等的受教育机会。

（四）国家资助体系的政策内涵和本质

如前所述，学生资助政策的出发点是保证教育的入学机会公平，促进教育的优化发展。从国内外教育理论研究和政策实践来看，学生资助主要包括两类：助贫和奖优，在不同的阶段，学生资助表现为不同的形式。助贫主要是为了消除家庭经济困难学生接受教育的经济障碍而不考虑学生的学业成绩，以增进教育机会均等。奖优则主要是对学业成绩优秀的学生进行奖励性资助，以鼓励学生努力学习，促进学业成绩的提高。这种资助方式有时考虑学生的家庭经济背景，有时则仅仅以学业成绩作为资助的唯一条件。从两类奖学金的实施过程来看，助贫主要是关注公平问题，而奖优则主要为了提高效率。

此外，《教育规划纲要》提出的健全国家资助政策体系主要关注的是助贫问题，该政策把学生资助从与劳动力市场直接连通的高等教育领域、职业教育领域和国家法律保障的义务教育领域扩展到了与这几类教育阶段紧密相关的几乎所有教育阶段。这是保证2020年战略目标实现的必要的配套政策措施，是一项利国利民的教育工程。

从学生资助的实质来看，助贫为主的学生资助主要是致力于教育公平的实现，而奖优为主的学生资助旨在提高教育系统的内部效率。《教育规划纲要》的提出，非常关注对家庭经济困难学生的资助，体现了：第一，教育事业以人为本，面向全体公民，国家致力于公民在接受教育时的机会公平，这将在较大程度上避免学生因贫困而失学、辍学；第二，注重广大人民素质的提高，这从《教育规划纲要》提出的对学前教育学生的资助政策中可以看出（学前教育是教育的初始阶段，对人一生知识的获得、行为习惯的习成能产生重要影响）；第三，注重优秀研究型人才的培养，这从《教育规划纲要》提出的对研究生实行国家奖学金制度可以看出，该政策有利于减轻研究生的生活压力，把更多的时间投入到专业学习和科学研究中去，从而提高研究生教育的质量。

（五）加大投入，拓宽渠道，建立健全学生资助政策体系

目前，我国学生资助体系还存在着各种各样的问题，从资助的教育阶段来看，缺失对学前教育、高中教育和研究生教育的资助政策；从资助的对象来看，资助的对象锁定依然存在不准确的现象，还存在受资助学生非贫困生或真正的贫困生得不到资助的现象；从资助的范围和额度上来看，还存在资助范围较小，额度较低的现象，尤其是义务教育阶段的学生资助；从资助的资金来源来看，广泛存在着依赖国家财政，资金来源渠道较窄，社会参与力量薄弱等问题。针对学生资助体系存在的问题，为了实现更大程度的教育公平，应当加大投入，拓宽渠道，建立健全学生资助政策体系。