教育督导是指县级以上人民政府及其教育行政部门为保证国家有关教育的法律法规、方针政策的贯彻执行和教育目标的实现，依照国家的有关规定，对所辖地区的教育工作进行监督、检查、评估、指导的制度，是我国基本教育制度之一。教育督导既是政府及其教育行政部门加强对教育工作宏观管理的手段，也是改进政府教育工作，监督教育行政部门依法行政和指导学校依法办学的重要形式和机制。教育督导制度不但对加强宏观调控和宏观管理，从制度上、组织上对教育工作的监督控制起保证作用，而且对于下级教育行政部门和学校难以解决的问题，督导机构及其成员可通过反映、联系、建议等多种渠道和方法协助解决，对于改进教育工作具有重要的指导作用。同时，教育督导还有利于信息畅通，提高管理效能，为领导科学决策提供依据。
教育督导是政府加强教育工作的教育行政监督制度，是政府的行政监督行为，与问责制在检查、监督的性质、主体、对象和内容上有所不同。问责，“是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方个人或机构有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答”[34]。问责制可以是权力机关的问责、行政机关的问责、社会的问责，与各国立法的不同而有不同的设定。它是一个系统化的责任追究制度，不是简单的出现问题后的责任追究，而是包含权力授予、明确责任和全面实施体系化控制三方面的内容，体现了权力与责任、义务的平衡。问责制通过对政府及其主管人员权力和责任的明确规定，从而对因不作为（有权不用）、乱作为（滥用权力）或不当作为（工作过失）而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任，是法治国家、法治政府不可或缺的构成要件和推进依法行政的重要制度。其目的和功能在于：控制权力滥用，预防腐败发生；确保公共资源为公益目的服务，实现公共价值（公正、公平）等；提高效率和效益；提高政策的透明度与合法性。
（一）完善督导制度和问责机制的必要性
教育法制监督是各类国家机关、社会组织和公民依法对教育法实施情况进行监督的活动，是维护法律尊严的重要措施。教育法制监督既能保证教育法体系的一致，又能避免或减少在适用教育法过程中出现的有法不依、执法不严、违法不究现象，是教育法律实施中不可缺少的重要环节。教育法制监督机制的建立，对于教育法的有效实施，抑制教育违法行为具有积极作用。通过三十余年的努力，我国教育法制监督已基本形成了权力机关监督、行政机关监督、司法监督、社会监督的格局。
近年来，作为权力机关的法制监督，人大有重点地开展了教育执法检查。1986年7月《义务教育法》开始实施后，全国人大先后于1986年、1988年和1991年对《义务教育法》的实施情况进行了三次教育执法检查。1994年1月《教师法》开始实施，全国人大教科文卫委员会针对拖欠教师工资问题，在当年春节前组织了四个检查团，分赴拖欠教师工资严重的四个省份进行检查，责令当地政府春节前兑现教师工资。1995年又对《义务教育法》、《教师法》的实施情况进行了执法检查。各级人大常委会会议还听取和审议教育专项工作报告，为人大常委会集体行使教育监督职权，加强人大常委会对教育行政、教育司法工作的监督提供了一个经常性的途径。同时地方各级人大教育执法检查也逐步向小型化、经常化、制度化的方向发展。
在教育行政监督方面，国家建立了教育督导评估制度、教育监察制度和教育审计制度。1949年11月，中央人民政府教育部成立，专门设置了视导司，在各地区和省、市、县各级教育行政部门也都专门设有督学室或视导室（科、组）。1955年4月，教育部曾发出了关于加强视导工作的通知。但是由于受政治的干扰和“左”的思想的影响，教育督导工作曾被忽视、削弱甚至取消。十一届三中全会以来，党和政府重新开始重视教育督导工作。1986年9月，经国务院批准，国家教委建立了督导司。同年年底，国家教委发出（87）教督字001号文件，明确提出要在全国教育系统建立教育督导制度。1988年9月，原国家教委、人事部又联合发出《关于建立教育督导机构问题的通知》，要求“各县以上人民政府应在其教育行政部门内建立教育督导机构或配备专职教育督导人员”。以上两个文件促进了各级教育督导机构的建立，推动了全国教育督导工作的开展。1991年4月原国家教委颁发了《教育督导暂行规定》，对教育督导的任务、范围、教育督导机构的职责及督学的条件、督学的职权等都作了明确的规定。同年5月印发了《普通中小学校督导评估工作指导纲要》。我国1995年颁布的《教育法》规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，以法律形式确立了我国的教育督导制度。《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》都对教育督导工作作了规定和要求。目前，全国已形成中央、省、地、县四级教育督导机构网络。
教育及其发展需要建立完整的决策、执行和控制系统。但是长期以来，我国教育管理存在着重决策和执行、轻控制与监督的现象。这就导致了在实际管理过程中，决策上的失误与执行上的偏差，很难被及时发现，责任也难以被追究。另外，由于我国不少教育法律法规没有明确的法律责任条款、缺乏具体的罚则，或者缺乏有效的执法监督，而使教育法不能有效实施，特别是教育行政机关的违法行为也常常得不到有效制约，影响了教育法的权威性，阻碍了我国教育事业的进一步发展。为了确保教育优先发展的战略地位，推动教育的改革与发展，保障教育法律法规和政策的贯彻落实，提高教育质量，增强教育的社会效益，必须完善督导制度和监督问责机制。
（二）制定《教育督导条例》，完善教育督导制度
教育督导制度是教育行政监督的一个重要手段。新中国成立后，党和政府十分重视教育督导工作。随着我国教育发展水平的提高、教育法制不断完善，大规模的教育基础性建设工作基本完成，我国行政权本位下的教育督导机制表现出诸多不适应。2007年1月28日，原教育部部长周济在第八届国家督学会议上曾发言指出，面对教育的新形势和督导任务的新变化，目前的教育督导工作还有许多不适应的地方，主要表现在：推动实施素质教育的保障机制还不健全，教育督导的功能和作用还远远没有充分发挥出来；对学校多头评估、重复评估的问题没有得到根本解决；现行教育督导机构的法律、法规地位需要进一步明确；督导机构和队伍还不能适应教育改革与发展的需要，[35]必须从以下方面进一步健全教育督导制度。
第一，建立相对独立的教育督导机构和专业化督导队伍。教育督导机构属于专门的教育监督、检查、评估、指导机构，有别于教育行政主管部门。独立或相对独立设置的教育督导机构更有利于教育督导职能的充分发挥。[36]教育督导工作的专业性必须以教育督导人员的专业化为前提。要制定严格的教育督导人员的资格、职级、标准、任用、培训和发展等制度，推进教育督导人员专业化。
第二，坚持督政与督学、监督与指导并重。完整的教育督导是监督与指导的统一、督政与督学的统一，需要把监督、检查、评估、指导结合起来，把督政与督学统一起来，保证督导内容、形式的统一。
第三，加强义务教育督导检查，开展学前教育和高中阶段教育督导检查。2006年新修订的《义务教育法》第八条规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。该规定为加强义务教育督导检查提供了法律依据，也为教育督导在新的时代背景下如何面向新形式、解决新问题提供了明晰的工作思路和政策依据。学前教育和高中阶段教育也应纳入督导的范围。
第四，强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查。通过教育督导，督促和检查政府履行教育法律法规和政策规定的教育职责，以促进其为学校创设良好的教育环境，增加教育投入，改善办学条件。
第五，建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。教育督导机构实施教育督导后，应当向社会或者有关部门公布教育督导检查结果。对于存在问题的，应要求限期整改，以保证教育督导的社会效果。
（三）建立问责法律制度，落实问责效果
问责制可以是权力机关的问责、行政机关的问责、社会的问责，是政治文明建设的重要标志。它在教育领域的实施，意味着我国政府与教育行政从管理形态向服务形态的转变，体现了我国全面建设小康社会进程中在政治和教育体制改革方面采取的重大举措。在我国，随着行政问责、社会问责的渐次展开，教育问责的呼声也日益高涨。我国2006年新修订的《义务教育法》首次引入了问责制。该法第九条规定：任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。该条在赋予社会组织或者个人以监督、问责权的同时，规定了人民政府或者人民政府教育行政部门负责人的行政责任。在“法律责任”一章中，该法第五十一条规定：国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章的规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。通过问责，督促国务院和各级政府依法履行责任，体现了国家在发展义务教育上的法律责任，保证了法律的约束力。
依法执政、依法行政必须以问责制为保障，没有对违法执政、违法行政的严格的责任追究，依法执政、依法行政就永远只能停留在书面和口号上，而不可能化为现实。问责制的“制”指问责的制度化和规范化，包括法律责任和政治责任的制度化和规范化。如果缺乏制度化和规范化的问责制，教育领域的失职、渎职、滥权的行为就可能得不到有效、有力和公正的责任追究。问责制是一种常态化、制度化的“问责”，它强调应用多种问责方式，而不是单一的行政问责，并强调问责的规范和程序。建立行之有效的问责制，应从以下两个方面入手。
第一，建立多种形式问责的法律制度。问责制是一种常态化、制度化的“问责”，它强调应用多种问责方式，而不是单一的行政问责。我国传统上实施的“行政问责”仅仅是上级教育行政部门对校长、校长对教师的问责，忽视了学校内部教师和教代会、工会的问责权利，也忽视了学校外部如家长、公众、新闻媒体的问责权利。应通过立法建立多种形式的问责，将家长或社区问责、教师和校长专业协会或组织的专业问责、行政或管理问责等问责形式引入教育问责，清晰界定问责的主体、对象、层次及相应的后果，从而加强对教育的监督和问责。
第二，确立公正、公开的问责程序。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。问责程序的缺失常常使问责过程出现许多偏差和失误，导致结果不公。当前教育问责的实体公正难以确定，其根源在于教育计量和评价上的困难。[37]教育问责的主观性比较大，难以令人信服。因此，一个合理、公正的问责程序变得更重要。
问责制的“责”包括法律责任和政治责任。在现代社会，政治责任也应由法律规范，成为法律化的政治责任。强化监督，重构责任追究机制，首先，要确定问责主体，扩大监督主体的范围。问责制实行的一个重要方面，是保证异体监督的畅通无阻。要将问责成为人大及其常委会、各级政府部门相关人员、家长、社区代表、教师代表、社会组织的职责或权利，对包括负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人、校长、教师等在内的教育工作者进行问责。其次，要明晰问责内容，进一步明确问责范围和问责对象。即明确相关责任主体在哪些方面负有责任，如在经济收支、学生教育与管理、学校专业水平、学生可持续发展以及资源利用效率等方面接受问责。[38]最后，要通过立法，建立包括刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任在内的完整的责任体系，细化各方责任并依法保障责任追究机制的落实。目前，我国教育督导制度正不断完善，县以上人民政府都建立了教育督导机构，一整套强有力的监督机制正在逐步建立，这也是问责制得以真正落实的重要抓手。