上面具体估算了西汉末年全国置传一年的招待开支，下面转而依次分析为何会出现招待费用膨胀以及皇帝的诏书为何失灵。单从悬泉汉简看，就可以发现若干现象的端倪。
首先，当时已经出现用官府粮食超范围接待个人的情况。敦煌悬泉遗址发现的西汉出米记录中就有这样的事例：
出米一斗二升，十月乙亥，以食金城枝阳长张君夫人、奴婢三Ⅱ90DXT 0213②:112②人，人一食，东。
此简无年号，但从已刊资料看，本探方地层②所出的纪年简最早为甘露三年(前51年)十一月(Ⅱ90DXTO213②:139),最晚为绥和二年(前7年)八月(Ⅱ90DXT0213②:33)③,该简的年代应不出此范围，基本应是在元帝、成帝时期。此次招待对象是金城郡枝阳县县长的妻子与奴婢一行四人，或是至官舍就夫，或是自枝阳外出，无论哪种，均不是什么公务，而是私人或家庭事务。
当时女性除去公主之类外，几乎均无公务身份。①汉代官员妻子通常与官员同居于国家供给的官舍②,不过，这种做法尽管流行，很可能并非出于朝廷的制度安排，而是官员们在任官实践中逐步争取来的，且不为时人所认可。《汉书·何并传》载，哀帝时何并任颍川太守，“性清廉，妻子不至官舍”,挑选“妻子不至官舍”来表示“清廉”(77/3268),看来在时人心目中，妻子至官舍虽是惯例③,却常常和贪腐纠缠在一起。时人的这种印象当是来自其接触、听到的众多官员妻子至官舍及随后发生的事实，这一印象及背后的事实是推断张君夫人的出行性质时不能无视的。
此次张君夫人带着奴婢外出，并不符合《二年律令·传食律》中由官府提供传食的范围④,《二年律令》虽是西汉初年的律令，且非全部，不过，从西汉后期的情况看，置传的支出不断增加，皇帝反复要求加以控制，对享受传食者的范围只会越发予以限制，而不会放松。因此，按西汉初年的规定，张君夫人及其奴婢不应享用传食，到了后期更应如此。⑤
实际上，她们享受到传置的接待，恐怕原因就在于她那县长夫人的身份。说不定县长张君事先已经和沿途的接待机构打好招呼，或许这类事情已经成为官场上心照不宣的潜规则。我们知道，到西汉末年，官场上交往请托潜滋暗长，已渐成风气，文献中的记载已经不少，敦煌这样的边鄙之地也难以免疫。①这种情况能够出现，并堂而皇之地记录在悬泉置的账目中，说明直接经手的传舍与厨的小吏，以及上级负责核查的官吏都默认这种做法。
这一行4人享受官方饮食招待，等于白占国家的便宜。西汉的金城郡枝阳县在今天甘肃兰州市西北不远处。恐怕来的时候从枝阳一路走到敦煌，相当于从今天的兰州走到敦煌，一路上都是如此，粮食开销亦可推算出来。根据文末附录二，可知从枝阳出发到悬泉要经过30个传舍或置，若在每处都享用一食计算，来回一共耗费米30处×1食×0.12石×2次=7.2石，等于增加支出了3.6人一个月的廪食。如果是自乡里至官舍就夫，则是单程，所费的米为3.6石，相当于1.8人一个月的廪食。一次挖朝廷墙脚的行为增加的粮食开支不多，但若此类行为蔓延开来，搭便车的人数不断膨胀，积少成多，累加起来，多出的粮食消耗一定不是个小数目，现在悬泉汉简刊布有限，随着全部资料的发表，一定还会发现更多类似的情况。
无独有偶，数百里外的肩水金关出土的汉简中的确看到类似的情形：一枚残牍记载了为接待到来的“居延都尉夫人”,“使守阁熹取二斗”(以下残，73EJT30:208B),而简73EJT7:98为一残签牌，A面载：“永始二年正月以来居延都尉夫人及吏、吏从者。”B面年号不存，尾部在“吏从者”后还有“库吏奴婢名”五字。②熹所取的可能是米，用来招待都尉夫人，据后一枚签牌，这种接待活动似已常态化，因而会形成记录的簿籍与专门的签牌。这是金关接待经过的上级官员夫人的记录，当然也超出律令的规定。一个置如此，全国两千多个传舍与置多少都面临此问题，一叶知秋，这类额外的粮食支出汇集在一起，数目自然不会少，虽然当时不可能有此类统计。
文献中也有相类的记载。《汉书·魏相传》载，昭帝时魏相任茂陵令，有“御史大夫桑弘羊客诈称御史止传，丞不以时谒，客怒缚丞”,结果魏相发现有奸，收捕，案致其罪(74/3133)。该客诈称御史的目的亦是贪图传舍的免费食宿加上车马服务，之前一定成功过多次，故敢于虚张名号，胆大妄为，此次因魏相洞察秋毫而将其逮捕治罪。类似问题不可能因一次被法办便销声匿迹，且亦不可能仅见于此地此时，尽管文献没有更多的记载。
以上种种做法手段不同，目的亦不同，一致之处是扩大了享受传食者的范围，成为导致置传开支膨胀的原因之一。
其次，置传的马匹消耗亦常常超过律令规定，这亦是造成开支不断上涨的又一原因。
透过悬泉简，不难看到官府对于马匹的管理相当严格。不仅每匹马都有名字，还要专门为马造籍，称为“传马名籍”,详细记录每匹马的毛色、性别、标记、体貌特征、年齿、高度、用途与名字等①,定期汇报传马的数量。饲料供应亦要编制文书记录。一旦传马死亡，置传还要专门集合官吏数人一起查验死因，并写成“传马病死爱书”详细说明死因与勘验情况。上级亦不时查看马匹情况。有时丞相要专门过问马匹情况。悬泉简出土了宣帝时丞相黄霸下发的文书：
五凤四年二月壬寅朔庚戌，丞相霸告中二千石、二千石、郡太守、诸侯相，上五凤三年置传官用员马课府书。案：所剥卖马或不署初病缺年月日、负得算数，又不上官，无蓄积、马以辜死，告劾。
这是针对全国各地的置、传，要求以郡国为单位，上报前一年此机构编制内马匹情况的考核文书②,并罗列了一些应该起诉官吏的情况，其中就包括马因苦死亡。从“置传官用员马课府书”看，此类文书可能是郡国每年都需要编制的，故有固定的名称，但是否一定要上报丞相，或许未必。此年可能是特例，故需要丞相专门下文书。朝廷对养马颇为关注，太仆寺下专设机构管理全国的马政。马匹不仅与对匈奴战事关系密切，亦与维护国家正常运转息息相关，有时甚至要削减宫廷用马来补充边郡与三辅的传马。③
上文提到，置传为喂养马匹所耗费的粮食远远超过接待过往官吏使者的需求，另一常见的现象是马匹死亡常常超过律令的规定，据甘露二年(前52年)敦煌太守下发的一份文书，敦煌郡有厩置9所，传马编制360匹，一年中死掉的马则有368匹，等于全部死掉一次，还多出8匹，因此太守发文严词督责，文中概括的原因是“马饮食不得度，病不以时医治，马死者以故众多”。④当时对马匹喂养与管理，建立了严格的责任制，并规定了具体的赔偿标准：“·传马死二匹，负一，匹直(值)万五千，长、丞、掾、啬夫负二，佐负一。”(I0205②:8)规定传置所在的县的长、丞与掾以及传置或厩的啬夫各承担二成，而厩佐负担一成。此规定可能是法令中的一条①,赔偿的数额相当不少，即便是最少的佐也要交纳1667钱，传舍佐的月俸不过600钱，益俸后才720钱②,厩佐的俸禄亦应相同。为赔偿一匹马，要花掉两个多月的俸禄。县丞为二百石，月俸2000钱③,而应纳的赔偿是3333钱，亦超过一个半月的俸禄。如此高的赔偿额度，只会导致官吏另想办法，规避惩罚。悬泉简的传马病死爱书恐怕也不能排除有不少是他们合伙编造出来对付赔偿的文书，县里也乐得如此，不然他们也要分担赔偿。上级对于马匹状况也颇为关注，使者行部，亦会专门查看马匹情况，悬泉简中有：
护羌使者方行部，有以马为盗，长必坐论。过广至，传马见四匹，皆瘦，问厩吏，言十五匹送使者，太守用十匹。
这应是一份文书册书中的一枚，时间不详，涉及护羌使者视察厩置，见到传马不仅数量很少，且体态瘦弱，追问下落与缘由。传马羸弱，一方面是使用过度，另一方面应是上面敦煌太守下发文书所说的“饮食不得度”,喂养上未按标准足额供应，与生病不能及时医治所致。悬泉简Ⅱ0214②:556载：
制曰：下大司徒、大司空。臣谨案：令曰：……置传马粟斗一升，叔一升。其当空道日益粟，粟斗一升。长安、新丰、郑、华阴、渭成、扶风厩传马加食，匹日粟斗一升。……建始元年，丞相衡、御史大夫谭。⑤
此令当为建始元年(前32年)制订，哀帝时在一份诏书中引用。这里仅引用与置传马相关的部分。所谓“日益粟，粟斗一升”,应指增加马匹每天的粮食供应，一斗粟增加一升，若日定量为粟二斗，则增加为粟二斗二升。若按此令来核查地当孔道的悬泉置的传马口粮供应，见文末附录四，并没有达标。此前恐怕也是如此，所以太守才会有“饮食不得度”的责问。克扣下来的粮食用来做什么,现在还不清楚，或许随着悬泉简的全部公布，会发现线索。
马匹喂养打折，加上任务繁重，死亡率高并不奇怪。为满足置传的正常运转，就需要额外调配或购买马匹，甚至会征调私人马匹①,相应地都会增加地方的开支，甚至会成为个人的负担。一旦这种情况扩大蔓延，对各地乃至朝廷而言，开支压力不会小。
复次，悬泉简中的文书还显示当时已经出现了官吏狐假虎威，打着上级的旗号，利用传置资源来满足个人私欲的情况。这亦是导致置传开支增加的又一原因。如以下三简：
建昭二年二月甲子朔辛卯，敦煌太守强，守部候修仁行丞事，告督邮史众√欣、主羌史江曾、主水史众迁，谓县，闻往者府掾、史、书佐往来繇案事，公与宾客所知善饮酒传舍，请寄长丞。食或数……
食毋过一月。监史以传廪米者毋给肉，皆务以省为故，敢不变更而县享杀食两肉饮酒与宾客会传舍，请寄长、丞；征发非法，乘吏车马，致案。长、丞阿党听请不言，必坐。ⅡTO214②:551
各戒慎不可忽，如律令。三月癸巳效谷守长建、丞光谓遮要、县泉置：写移书到，如府书律令
此三简恐属同一册书，为元帝时下发，在传达到悬泉后存档时与其他文书编联，后散乱，出土时仅首简与另外五枚简编在一起，编绳尚存，余下两枚出土地仅隔一个探方，且地层相同。
就内容看，敦煌太守风闻郡府的各种属吏外出案事时在传舍中有不法举动，而下文书约束。这些人离开郡治到属县案事过程中，公然与所亲近的宾客在传舍喝酒，喝完之后，还将消费的酒记在所在县的县长或丞名下的账上，即算是县长、丞消费的。太守只是对负责监督诸置的监吏重申了要求，如在传舍享用传食不得超过一个月，依传信提供廪米的不给肉，务行节省，并要求所在县长与丞不得纵容此类行径，否则要依法处理。文书的言辞看上去还是颇为严厉的，却缺乏切实可行的督察措施，只是说“各戒慎不可忽”,等于是要官吏自我约束、自我把控。效谷县接到文书后也只是例行公事地抄送属下的两置，缀上两句无关痛痒的套话①,亦无具体落实办法。初次收到这类文书，置吏可能还真的要加以“戒慎”,约束举止，日久天长，这种缺乏实际措施的文书，其效力能有多大，就很难说了。
当时传舍提供的传食根据过客的秩次高下，有所不同。酒应非一般过客所能享受的，故郡属吏想出此种办法来一饱口腹之欲。不清楚太守是如何了解到这一现象的，或许是监置之类的官吏搜集到的。名列收文方的几位吏，很可能就是有过此种做法的属吏，这几位均属经常要出差的小吏。与此简同编在一册的前面4枚简正是一份更换监遮要置人选的册书，时间是在该年三月，晚于此文书。这几份文书编联在一起，事务上应该有些内在的联系。或许便是围绕此事的相关文书。
这种现象应该是下级官吏利用制度与管理上的漏洞，以上级名义来满足自己的私欲。而太守下文督察，力戒此风并强调节俭，最终的动力也许就是来自前引上计时丞相转达的皇帝的叮咛。这究竟能否有效遏制此风?未见相关资料，不过从全国情况看，成效并不理想。究其原因，不能不看到官吏，尤其是下级官吏，官俸收入微薄①,生活艰苦，工作繁重，出差更是辛苦，加上很多原应由上级承担的工作被逐渐转嫁给属吏②,加剧了小吏的负担，同时他们均熟悉律令，不难发现律令的漏洞，上下其手，利用机会钻空子，为自己谋些好处。此文书所针对的只是借机蹭公家的油水而已。从另一角度看，这种活动亦可以看作小吏不满于体制的一种反抗。
最后，导致置传开支增长的另一原因是接待过往高官费用过高。悬泉简出土了一册“过长罗侯费用簿”(I0112③:61—78),由18枚简构成，记载了元康五年(前61年)正月接待出使西域的长罗侯常惠及其部下的食物账目。列入清单的食材除了米、粟之外，还有羊5头、鱼10条、鸡21枚、牛肉180斤、酒18石、豉1.2石。此使团人员不少，有军吏20人、斥候50人，还有300名施刑士。从简中看，丰富的副食都是为军吏、斥候等准备的，地位越高，副食越丰富，鸡、鱼和羊都仅供应长史等高级军吏，只有牛肉、酒是面向所有军吏与斥候的③,而这其中并不包含对招待长罗侯常惠本人所用食物的记录。如此规格的接待，究竟是按照律令规定，还是当地自作主张安排的，尚无线索。
一旦有此类重要任务，沿途的官府也会悉心安排，提前准备。破羌将军辛武贤曾两次率兵到敦煌，其中一次到达之前，效谷县县长就部署下去，要求遮要与悬泉两置调运物资，抓紧时间准备。文书云：
效谷长禹、丞寿告遮要、县泉置：破羌将军将骑万人从东方来，会正月七日，今调米、肉，厨、乘假自致受作，毋令客到不办与，毋忽，如律令。
此事具体年代还需要考证，不过事情原委很清楚，就是要调集食物等来提前做好接待大军的准备工作，不得轻忽大意。前引《元康四年鸡出入簿》中消费鸡的过客几乎是朝廷派来的使者，亦暗示官吏品秩越高，所需接待开销亦越高。
“过长罗侯费用簿”只是偶然保存下来的一个册书②,其记录的内容应该可以反映此类接待任务的一般情况。总之，精心款待朝廷高官，对于郡县而言，花费虽多，但于当地的长吏本人，一定不会是坏事。食材如此丰富，如此下来，接待一次高官使团的花费要比仅提供粟、米主食的一般的过往小吏要高出很多。考虑到当时的制度与官场风气，这类高规格的接待恐怕是律令规定与自作主张两者结合的产物，甚至也不能排除出使一方主动要求提高接待标准。这种假公济私的做法，对双方都有好处，遭受损失的只有官府的财政，最终遭殃的是提供物资的当地百姓与朝廷的律令。
或许还有其他原因，但至少从目前已刊的悬泉汉简能够发现上面四种因素，都会增加置、传的开销。不过，这四点的实质效果与产生的作用大小有所不同。最后一点的作用恐怕是局部的，不会长期持续性地导致增加开支，毕竟高官外出，无论是出使西域，还是在境内各地的巡行，并不常见，担负出差任务的主力还是朝廷与郡国的属吏。因此，前三点当是导致开销增长的主要原因。
对照宣帝的诏书、丞相的敕，与上文的分析，不难发现皇帝眼中厨传开支的增加原因是整饬厨传与提高传食标准，而笔者的分析则认为此点并非主要原因。如何看待这种不一致?这种不一致亦反映了历史的真实。透过简牍与文献归纳的问题自然是现实中存在的，不过，这些往往属于“跑冒滴漏”式的隐性开支膨胀，远没有一次性接待如长罗侯那样的高官及其随从的花费那么集中和显眼，后者任务完成后还会形成专门的文书如“过长罗侯费用簿”,亦便于传置等在应对上级督促节省费用时来搪塞。如此逐级上报，到皇帝那里，开支增加的原因便只剩下这最为显豁的整饬厨传与提高标准了。
更需要注意的是，前三种情形是各地官吏为谋求自己的私利而产生或习得的做法，寄生在置传系统中，广而言之，亦可谓是官僚体系的伴生品，只能暂时压制，无法根除。秦代以来官吏中就建立了看起来相当严格的物资出入管理、会计与钩校、差错补偿制度①,很多簿籍文书的编制与这些制度密切相关。悬泉简中亦不乏此类内容，并包含一些发现差错而追查的文书。②制度上，钩校一方面在本机构内进行，另一方面，上级亦通过对下级上呈的簿籍类文书加以钩校来实现对下级工作的监督。在金字塔式的官吏组织结构下，上级总是面临以少御多的难题。面对众多的下属机构，以及这些机构不断编制的按月、四时与年的定期文书与临时产生的不定期文书①,上级官府的人员、精力总是有限的，再加上计算手段原始和低效，官吏算术水平不高，要想长年坚持不懈、不留死角地全部予以核校，恐怕很不容易，这实际就为下级官吏利用制度谋取私利、钻空子创造了可能。②相关文书中不断出现的“毋令谬”提醒正是在诉说着实际工作中的漫不经心与懈怠。经历了若干年文书工作之后③,下级官吏捕捉到制度漏洞恐非难事，为上述现象的滋生提供了温床。
同时，加上部分官员对自身升迁前途的关注，官场交往的兴起，以及官吏外繇导致不同地域间官吏的沟通交流，都会加速这类现象的蔓延。还有，随着官吏日益看重自身的利益与仕途，上下级之间的共同利益不断增加，也会使得上级官吏放松对下级的拘校与监督，因为在属地提高接待标准与扩大接待范围，对长吏的仕进亦绝无坏处。上述情况不过是这种背景下出现的诸般现象中偶然暴露出来的三种而已。仔细分析这类个案，不难管中窥豹，想见其他地区的情形，尽管各地萌生的弊病类别、程度一定参差不齐。
到东汉顺帝时，虞诩在推荐左雄的上疏中指出，“方今公卿以下，类多拱默，以树恩为贤，尽节为愚，至相戒曰‘白璧不可为，容容多后福’”,便已看出当时高官已经变得热衷为自己未来考虑而同流合污，并广施恩泽，不肯为国尽节。这种“大臣懈怠”局面的盛行对于执行律令，自然会打折扣。左雄任尚书令后在上疏中亦说，“汉初至今，三百余载，俗浸雕敝，巧伪滋萌，下饰其诈，上肆其残”,概括了随着时间推移，弊端丛生的情形。其中乡官部吏“职斯禄薄，车马衣服，一出于民，廉者取足，贪者充家，特选横调，纷纷不绝，送迎烦费，损政伤民”①,就揭露出基层官吏因俸禄微薄而往往鱼肉百姓的生存状况。高官与小吏的不同表现，适可与上文的分析相对照。虞诩时为尚书仆射，历任郎中、朝歌长、怀令、武都太守、司隶校尉等职②;左雄举孝廉后逐渐迁升，曾任冀州刺史、议郎。两人所言是基于各自多年官场生涯得出的印象，应有相当的普遍性。这里说的是东汉中期的官场，冰冻三尺，非一日之寒，弊病乃是自西汉初年以来日积月累所致。③两人上疏并非针对传置，但这种官场病实际随处可见。
西汉元帝时任司隶校尉的诸葛丰在上书中就已指出：“今以四海之大，曾无伏节死谊之臣，率尽苟合取容，阿党相为，念私门之利，忘国家之政。”哀帝初立，王嘉上疏论时政，针对官员说，“中材苟容求全，下材怀危内顾，壹切营私者多”;不久，鲍宣上书亦抨击公卿守相“志但在营私家，称宾客，为奸利而已，以苟容曲从为贤，以拱默尸禄为智”。①三人为官经历各异，均注意到官场盛行的牟取私利，迎合他人以求安身，放弃原则的现象，足见这类现象蔓延的程度。
按照时人观察，此种情形最早出现于西汉武帝时期。《盐铁论·救匮》中贤良说：“文、景之际，建元之始，大臣尚有争引守正之义。自此之后，多承意从欲，少敢直言面议而正刺，因公而徇私。……故公孙丞相、倪大夫侧身行道，分禄以养贤，卑己以下士，……而葛绎(公孙贺)、彭侯(刘屈聲)之等，隳坏其绪，……廉耻陵迟而争于利矣。”
当然，仔细分析，确如虞诩与左雄所言，官吏中高官与一般小吏都在谋取私利，但动因与目的并不相同。后者职繁禄薄，更多关注自身的生存，企图通过各种方式来改善自己的处境；而品秩较高的官员，生计无忧，更多地考虑的是自身，乃至后人的仕途与官运。两类人在利用制度谋求个人利益上有相同的追求，不难达成默契与共谋，形成上下兼容的局面。
这类弊病并非个案，而是此起彼伏，反复出现，制造者是无名的官吏群体，且常属不谋而合的举动。皇帝所遭遇的，是散布于不同机构、不同地域的众多中下级官吏乃至部分高官，在制度之中谋求自身利益的自发行为，这些不约而同的行为，就局部而言，可能并不严重，但点点滴滴汇合进皇帝的眼帘，并引起其注目，就不再是个小问题。更为棘手的是，看到的问题很明显，却找不到明确的施政对象：既不是某个个人、家族，亦非集团或朋党，无法凭借威权、刑罚乃至杀戮来解决，亦无从撤换。皇帝只是感到问题泛滥，无法下手根除，只得自己出面或透过丞相，无可奈何地反复叮嘱，效果当然可想而知。最终的结果只能是当开销增加到国家财政无法支撑的一刻，这一机构轰然倒地。这一变化显现出来是在东汉。当时朝廷已经无法承受这方面的开销，只好大量裁减这类机构。《晋书》卷三○《刑法志》引《魏律序》称：
秦世旧有厩置、乘传、副车、食厨，汉初承秦不改，后以费广稍省，故后汉但设骑置而无车马，而律犹著其文，则为虚设，故除《厩律》,取其可用合科者，以为《邮驿令》。(924—925)
其中提到“费广稍省”,即费用增加而逐渐简省，至于费用增加的具体原因并未说明。就此而言，皇帝本人最终是博弈的失败者，制度则是牺牲品。
《汉书·王莽传下》“地皇元年”提到“乘传使者经历郡国，日且十辈，仓无见谷以给，传车马不能足，赋取道中车马，取办于民”(99下/4158),官府财力已无法维持传置的运转。不久，翼平连率(即太守)田况在上言中甚至建议王莽“宜尽征还乘传诸使者，以休息郡县”,居延新简云：“东部五威率言：厨传食者众，费用多，诸以法食者皆自斋(齋),费不可许。”①五威率是王莽所设特使，分部巡行全国②,此简亦是王莽时期的，此人也抱怨厨传的开支大，难以支撑。看来，这很可能是压死骆驼的最后一根稻草。
从上文的具体探讨中，可见不同层级的官吏为不同的追求，走到一起，在体制中挖墙脚的低沉而持续的力量；亦可以看到皇帝个人力量的极限及其无奈，还有众多官吏作用汇聚成的力量与制度的变迁之间的关系。当然不能否认正常开支同样存在增加的可能，公允地讲，应该是两者的合力摧毁了这一制度，皇帝或许只注意到置传用度铺张浪费的一面，忽视了正常接待费用的增长。
此前流行的说法“政令不出×××”,并非独特的现象。早在两千多年前，面对众多官吏不约而同产生的违法行为，乃至正常的费用增长时，皇帝的反复叮咛犹如螳臂当车，难以回天，东汉人说当时的地方官吏“得诏书，但挂壁”,就反映了这种尴尬。
同时，还应看到，朝代鼎革，却又无不重新设立此类机构，如唐代的馆驿、宋代的驿馆(与递铺)、元代的站赤、明清两代的驿站，一旦制度持续运行，上述现象则如影随形，反复出现，朝廷三令五申，亦无济于事。①仅从某一朝代的范围内观察，很容易将这些现象归结为具体朝代制度漏洞与官场腐败之类所致；通观秦汉以降的历朝历代，注意到不同朝代中此类制度一再重建，尽管名称前后多有变化，具体规定亦并不全然相同，流弊却反复出现，则会更进一步引导我们探讨其背后的结构性因素。
帝国时代的历史，一方面显示了这套机构与帝国维系之间的依存关系，广土众民的格局下，朝廷要有效控御四方，文书的上传下达与朝廷和各地之间人员往来流动必不可少，这种信息与人员的流动本身就是帝国存在的一部分，若流动停止，帝国便名存实亡。为供给并维持这种流动，历朝历代必须建立并维护此类机构，无论花费多大，弊端多少。另一方面，机构运作中，管理与使用的官吏日久则会发现漏洞，借机搭便车，利用此制来谋取自己的私利，间接增加官府的开支、民力负担，降低了公务的效率。更不幸的是，这类现象寄生在此制度之中，如影随形，无法消除。此制能否顺利运行，取决于官吏是否依规行事，要杜绝违规行为，或是靠官吏的自觉，或是依仗上级的审核监督，当上级监督逐渐变得松懈与低效时，要想根除违规就难上加难了，除非改变机构的运营与监督方式。在维持官办、上级监督不变的情况下，皇帝诏令与制度规定面对潜滋暗长的官吏侵渔时，开始尚可震慑一时，日久天长，随着此类现象的蔓延，相关官吏从中多少收获好处，而变得对其熟视无睹，乃至暗中默许、纵容与共谋，诏令与制度的实际效力则逐步衰减，最终沦为一道道堂皇却乏力的具文，此时，制度与帝国往往也就离末日不远了，容身其中的官吏自然随之无处栖身，各方同归于尽。
对于认识皇帝，上述现象亦不无意义。它们的不断出现，体现的是皇帝、制度规定与官吏群体实践之间的反复博弈与较量，暴露出起伏的波涛之下近乎静止的潜流，借助潜流不难反观到皇帝诏令与朝廷控御力量的限度。有如此不同角度的观察，便不会为传世文献单一视角中呈现出的强势皇帝形象所蒙蔽。反复下达的诏令，与其说传达出皇帝的威严与意志，不如说折射出皇帝的无奈与无力。
20世纪以降，受到进化论的深刻影响，学界普遍关注的是中国数千年历史中的变化，对于王朝时期，则有汉魏革命、唐宋变革之说，亦有强调宋元变革、明清变革等，几近无朝不有变革论。这些变革论或风行已久，或方兴未艾，吸引了无数中外学人。我想，在注重变革之外，亦需体察其中的反复、延续与不变，否则我们会迷失在变革与线性进化的叙述中，掩盖其下的连续或反复，丧失对王朝时代的全面把握。
阎步克先生在研究古代官阶制度时引入了“自利取向”与“服务取向”两个概念来把握官僚的政治取向与皇权强弱的关系，并对周代以来的皇帝(天子)、官僚与贵族三者关系的演进趋势做出了宏观概括。①他的观察是将整个中国历史作为一个过程，此外，我们也应注意到，那些享国久远的朝代内部，皇帝与官吏群体间的博弈中，官吏逐渐占据上风，到王朝末叶，即便是励精图治的皇帝(如明末的崇祯皇帝),面对“自利取向”膨胀的官吏，亦处处碰壁，经历类似的过程。这便是本文所说的“反复”,这种“反复”本身，内在于中国历史，是其延续与不变的一部分。
反复与延续的存在，应与自古以来形成的以情境为中心的思维传统与行为方式有直接的关系。②相近的制度架构下，面临相似的情境，身在其中的人，这里则是各级官吏与皇帝，会采取相近的对策，出现“新瓶装旧酒”的现象，形成反复与延续。