9.4.1 加强战略管理和规划制度
民生梦不是某个个人普通的梦，而是在政府的引领下，由每个人的梦想实现汇聚成的整个中华民族的梦，它是个人梦和民族梦、国家梦的统一，是中国共产党和中国政府站在历史发展的角度和战略高度提出来的发展目标。民生梦的实现需要具有高瞻远瞩的智慧和战略管理的技巧。民生梦不是虚幻的梦，它需要具体化为详细的规划和蓝图，细化为连续渐进的步骤。实现民生中国梦，要坚持走中国特色的社会主义道路，在中国共产党的领导下，在中国政府的改革实践和治理过程中，依靠人民群众的辛勤汗水和劳动来实现。民生发展要与我国的经济发展、政治发展、文化发展、社会发展和自然环境的改善相一致、相协调，要循序渐进，不能犯急切冒进的错误，当然也不能停滞不前。民生梦的实现要有整体的和具体的规划，使民生领域的目标和实现路径尽可能地清晰、明确，可衡量。梦想的实现与否，不是靠人们的主观认定，不是靠政府的口头宣扬，而是要有具体的措施和切实的行动，要有人民可以看得到、摸得着的成绩来证明。
9.4.2 推广民生工程绩效管理制度
绩效管理是一种支持以结果为导向的管理方法和工具。绩效管理制度包括定义、衡量和运用政府绩效指标，对政府绩效进行评估，并依评估绩效结果调整政府预算、工作项目、人员待遇以及管理过程等一系列政策安排。政府绩效管理制度可以覆盖政府的各种管理功能，这些管理功能包括监测和报告、战略规划、预算和财政管理、工作项目管理和评价、质量改进、过程改进、外部标杆管理、公众交流与沟通等。这些管理功能在民生建设领域是不可或缺的。政府绩效管理可以强化政府对公众的责任，因为它不仅可以为政府部门内部预算制定、资源的调整和重新配置、人事考核及晋升等提供重要依据，通过政府内部上级对下级的绩效管理改善政府部门的内部管理；它还可以对外公开评估过程和绩效报告，通过公众、媒体或民间组织的外部监督来促进政府改进政策制定和执行，提高工作绩效。
民生中国梦的实现过程，是中国人民的民生状况一步步获得明显改善、不断接近梦想目标的过程。民生状况发展到了什么水平，哪些方面需要在某个时期内优先发展，哪些获得了显著的改善，政府为了达到一定的民生发展水平投入了多少人、财、物、时等资源，这些资源的运用是否符合经济、效率、效能的原则，是否取得了预期的经济效益和社会效益，民生发展中遇到了哪些问题，下一步该如何改进……这些都需要有一个细致而客观的衡量和评估，这就需要我们制定全面而客观的民生绩效指标体系，采取有效的方法和手段进行相关数据的测量和分析，从而得出尽可能准确和真实的绩效结果，并对这些分析结果加以有效利用，为改善民生领域的政策提供可靠依据，提出改进方案和改进重点。
专栏9-4 安徽首推民生工程绩效评估
2013年，安徽省将投入605亿元，实施动态调整后的33项民生工程。安徽省政府决定对全省33项民生工程全部实行预算绩效管理，做到项目年初计划有目标、执行过程有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用。安徽省各级财政部门将对民生的项目、对民生的资金，对民生的政策，要全方位、宽领域、网格式地建立绩效评估机制，同时做到政府财政的评价、部门的评价和社会的评价、群众的评价相结合，充分发挥民生资金、民生政策、民生项目、民生工程的民生效益。
在民生工程具体项目实施过程中，要求政府部门进行多层次的监督检查，并引入第三方评价。委托社会中介机构对民生工程项目选择、组织实施、管理运行及后期维护等进行评价。委托统计部门对民生工程项目知晓度和满意度开展社情民意调查，通过量化测算，客观反映群众对实施项目的主观评价和感受，以此作为评价民生工程实施效果的重要依据。
资料来源：根据人民网、新华网等相关资料整理.
推广民生工程绩效管理制度，要注意以下四点：第一，明确评估主体及其权限。目前我国几乎所有党政机关都或多或少地对下级机关或政府进行过绩效评估，包括经济、监察、人事、组织、机关工委、政府业务主管部门等。众多的评估主体之间权力不明晰，评估内容和方式五花八门、杂乱无序，会使被评估的行政组织无所适从，疲于应付。民生工程大多是重大的惠民工程，涉及大量的政府财政资金投入和人员配置，影响广泛，意义重大，应由权威的专门机构负责工程的评估，这样才能有力地推动工程的建设，提高绩效，防止官员弄虚作假和腐败。第二，设立统一科学的民生绩效指标体系。首先，要坚持正确的绩效观，绩效指标要以人民满意为导向。目前，我国绩效指标的设立往往存在“唯上不唯下”现象。我国的政府绩效评估的主导机制是行政系统内的等级控制，其鲜明的特征就是高度集权，即上级行政组织掌握着下级的重要资源分配权和人事权，下级对上级存在着严重的权力依赖，有学者将这种控制称为科层式的“压力型体制”，正是这种体制极易鼓励“唯上不唯下”的绩效观和行为模式。上级为了追求高绩效，将任务通过自上而下的人事安排、财政分配和政治影响分解和下放给下级，下级再将任务层层分解、层层下放、层层加码，再依据对下级的绩效考核结果确定其权限、地位、待遇和人事升迁。这样的绩效控制导致下级组织和下属的所有工作就是为了完成上级的绩效指标，而不是为了让公众满意。“唯上不唯下的”绩效观以及“压力型”体制会使绩效标准脱离实际，从而导致虚假绩效。“压力型”体制使行政组织的任务层层加码，不堪重负，但为保“饭碗”，有些不得不想方设法做假数字、假政绩。“压力型体制”会制造不切实际的标准额度，成为政绩造假和腐败的诱因。其次，民生绩效指标要突显结果特性。一项民生政策或民生项目的结果与其产出不同。结果是指站在民众或“顾客”的角度，对民众需要的满足或使“顾客”满意；而产出实质上则是指政府为执行政策所采取的行动，比如开会、实地调研、加大资金投入等。要评估环境保护部门的绩效，就不能只看花了多少钱、开了多少会、印刷了多少宣传手册等；而重点要看天到底是不是蓝了，水是不是清了，空气是不是新清了，食品是不是更利于人民的身体健康。最后，要形成统一科学的民生绩效指标体系。指标体系要统一，不能五花八门、主观随意，统一的指标体系有利于民生工程质量的标准化，有利于做出更为客观的绩效评估结果，使民生建设走上健康有序发展的道路。指标的选取要科学，各项指标要能够切实反映民生工程的绩效，与绩效的达成存在着重要的内在联系，并且根据其重要性赋予不同的权重，根据不同的民生领域和项目以及民生发展水平作出相应调整。第三，确保绩效评估过程的完整性。绩效评估是一个连续的完整的过程，主要包括绩效目标确定、指标选取、指标数据的收集和处理、得出评估结果、依据评估结果改进政策设计和执行等环节，制度设计中缺少任何一个环节，都称不上是合格的绩效评估制度。当下我国绩效评估制度中存在的一个主要问题就是绩效评估的结果没有得到有效运用。包国宪等学者认为评估结果“运用方式单一和形式化倾向严重”。没有与绩效奖励、精神补偿、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等结合使用；评估结果成了摆设和走过场，没有起到改进政策质量、优化政策执行过程，以及改进政府部门及工作人员的服务水平、提高工作能力等预期作用。[3]在民生梦的实现中，推广绩效管理制度必须要注意防止上述这些问题的发生，在什么样的指标能够突显民生状况改善的结果特性、谁来进行民生方面的绩效评估、采取怎样的程序、方法和方式，评估结果如何运用等方面都要进一步明晰化和法定化。
9.4.3 完善行政问责制度
行政问责是指立法机关、司法机关、行政机关、社会组织及公众等依法对行政组织及其成员的活动进行监督，要求就其活动以及如何履行各种责任进行披露、解释和证明正当性，并对失责行为进行惩罚的活动。
规范意义上讲，一套完善有效的行政问责制度，应该包括以下四个要素[4]：第一，问责主体，即谁来问？行政问责主体是进行责任判定和追究的组织或个人。问责主体可以是行政组织的上级、平级或下级，也可以是立法、司法部门，还可以是社会组织、媒体乃至个人。第二，责任内容，即问什么？依据涉及的领域，行政组织及其成员的责任可以分为五类：（1）法律责任，要求其活动要公平、合理、合乎法律规定。行政法规往往会不顾公共利益而偏向少数利益集团，往往会不顾常识而变得死板僵化，也往往会不顾现有法律规定而只服从于个别领导的意志，法律问责在很大程度上是为了避免上述现象。（2）行政等级责任（也称管理责任），是指因上级权力授予而承担的管理责任，主要是对履职情况、失职、渎职、腐败等进行监控，形式包括审核其执法活动、对组织成员考评定级、人事任用和晋升等。（3）职业责任，基于职业上特殊的技术要求而承担的责任，主要关注职业技术上的可行性和正确性。（4）财政责任，使用财政资金要廉洁、高效，一般通过预算控制和财务审计进行。也有学者将其归为行政等级责任。（5）政治责任，要求忠诚于执政党的宗旨、路线、方针、政策，为民服务。一般通过执政党内控制、官员审查，以及其他利益团体、媒体和公民的外部监督等进行。第三，问责机制，即如何问？问责机制包括外在控制和内在控制两种。依据库珀的看法，外在控制是来自组织及其成员自身之外的控制因素，包括制定立法、规则、制度，以及改革组织结构、建立新的组织等，它假设负责任的行为是在建立限制、要求、界限、标准和制裁中获得的；内在控制由一系列组织成员自己内心的价值观和伦理准则组成，在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为，相信负责任的行为可以通过劝说、教育和感化达成。第四，有效问责的标准。有效的问责至少要符合四个标准。责任动力，充足的动力能够使问责机制顺利开启和有效运转；责任要透明，问责过程与结果公开，并且社会组织和公民参与要广泛有序；问责要具有回应性，要能够及时回答和响应问责主体的诉求，包括态度、决策、行为方式的调整和因失责行为受到惩罚；问责制度要以法律形式固定下来，问责主体、内容、程序、方式、后果等以法律的形式作出全面、明确、详细、一致的规定，以减少随意性，增加稳定性，节约成本，捍卫权威。
行政责任是贯穿于所有政府治理活动中的，只要有政府行使权力的地方，就要有政府承担相应的责任，这在民生发展领域同样不能例外。中国梦的提出本身就是中国政府勇于担当重大历史使命和责任的鲜明体现，作为中国梦重要内容的民生梦，也将在政府切实履行责任的行动中得到实现。完善行政责任制度的根本目的并不在于对负责民生建设的相关政府组织和部门及其领导进行惩罚，而在于通过责任制度建设来增强政府的责任意识，更好地落实责任，避免政府领导干部和人员在民生发展中走弯路、走邪路、走上不归路，有效防止给人民带来巨大的利益和财产损失。
9.4.4 落实民生基本权利保障制度
民生发展，说到底是对所有公民生存权和发展权的捍卫和守护。公民的生存权，是民生的底线，是基本的民生权利，它不仅意味着要能够吃饱以维持生命的延续，还要拥有人之为人的基本权利和条件，包括接受义务教育、基本卫生医疗和居住条件、最低收入、人身安全等。公民的发展权是民生发展的高级阶段，它基于对人的价值的尊重，是追求人过有尊严的生活、体面的生活、幸福的生活直至理想生活的发展过程。它不仅包括物质上的满足，还包括政治上的自主和参与、社会关系上的交往和情感维系、精神信仰的追求和自我价值的实现。这些基本权利都需要我们通过健全的法律制度加以保障。我国宪法虽然已经明确规定了要保护我国公民的上述基本权利，但是在具体的生活实践中，这些基本权利的保护还没有完全做到。例如，在进行旧城改造和农村城市化过程中，就出现了很多因拆迁而侵害公民财产权乃至人身安全的事件。这就说明公民基本权利保障制度还需要进一步落到实处，这需要我们出台更多涉及民生发展领域的专项法律，对法律条文的内容加以明晰化、具体化，切实为人民提供更充分、更广泛、更便利的维权渠道和法律武器。
9.4.5 改进民主参与制度
民主参与包括政治参与和行政参与两种类型。政治参与是公众对重要的国家政策、地方政策和基层政策表达偏好的参与，主要是参与选举政治代表、发起运动和投票的过程。行政参与是对行政程序和行政决策制定过程的公共参与。改进民主参与制度要从改进上述两种参与类型入手。要扩大公民直选的范围，进一步推广公民直接选举乡镇一级基层干部试点工作，扩大人民代表监督政府的权力；进一步规范选举流程，优化选举规则；以民生发展的政绩作为地方官员当选和连任的主要依据；拓宽公民表达利益和诉求的渠道，充分利用公开听证、公民顾问委员会、网络举报、信访等途径体察民情并收集和采纳民众意见；建立各种利益调处机制，努力在民生发展目标、途径、绩效等方面达成共识；充分调动市场和民间力量参与环境、就业、医疗、教育等民生领域的建设。
需要强调的是，虽然一项具体的制度有其独立的内容、逻辑和效力，构成一个相对独立的体系；但任何一项具体制度都不是完全独立的，与其他的制度同样存在着相互的联系，作为同一领域内的不同具体制度之间也要相互支撑，共同构成在内容和逻辑上相互融洽的更高层次上的制度体系。具体来讲，涉及民生发展领域的上述几项制度，有时内容上是有所交叉的，而且它们之间要存在逻辑上的一致性。比如，在行政问责制度中，要强调绩效导向，行政问责制度建设同样涉及绩效管理的问题；在绩效管理制度和行政问责制度中，都要强调民主参与。因此，上述几项制度的建设要放在民生发展制度的框架内加以统筹考虑，共同构成民生发展的制度体系。
注释：
[1]李松.中国一定能用核心价值观托起来[M].北京：新华出版社，2013.
[2]网易新闻.实现中国梦[EB/OL].http：//news.163.com/13/0605/13/90K0IJ7V00014AED.html，2013-06-05.
[3]包国宪，董静.政府绩效评价结果管理问题的几点思考[J].中国行政管理，2006（8）.
[4]檀秀侠.我国绩效行政问责制度建设初探[J].中国行政管理，2003（9）.