“摸着石头过河”，是在大胆实践中不断总结经验的一种形象性说法，这句话同样适用于我国养老事业。综观我国养老事业的发展历程和现状，一直处于一种在探索中发展、在发展中探索的状态。从老百姓的角度看，一个相对完善的社会养老体系有两个主要的衡量标准：既要“养得起”，又要“养得好”。“养得起”指的是物质需求的满足，“养得好”指的是精神需求的满足。构筑和实现中国特色的“养老梦”，需要从这两方面入手：一是养老保障，通俗讲就是保证每位老年人能在晚年过上正常生活，对物质需求能够得到基本满足；二是养老服务，是在满足老年人基本生活需求上，保证每位老年人能在晚年过上幸福生活。总的来说，做好养老工作就要满足老年人的经济收入、医疗保健、生活照顾以及精神慰藉等多方面需求，经济收入主要以养老保险为主，以国家和地方政府各类财政补贴和相关配套制度为辅的养老保障体系，而医疗保健、生活照顾以及精神慰藉等则更多地体现在养老服务体系中。
5.1.1 “四驾马车”拉动我国养老保障
就“养老保障”而言，养老的重心在“保”和“障”二字上。“保”字精髓在于满足老人的基本生活，让老年人在晚年能吃得饱，穿得暖，有地住；“障”字核心是老人因退休在离开工作岗位后生活水平不至于大幅下滑，能保证与原有生活水平持平，不因退休后待遇急剧下降造成强烈的心理落差；在保障范围上，要求全覆盖和普遍性，在保障水平上，强调基本需求的满足。
我国养老保障体系于20世纪90年代初开始改革，明确建立以养老保险为主体的养老保障制度。从此，养老保险制度成为我国养老保障的主要供给形式。在城镇，对于城镇从业人员，我国逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人养老保险相结合的养老保险制度，并加快实现机关事业单位养老保险改革，对于城镇户籍居民（非从业人员），确定了进行城镇居民社会养老保险试点工作的内容；在农村，新型农村社会养老保险也在不断完善中。
经过多年的努力和不断的改革，我国已经初步建立起覆盖较为全面的养老保障体系，但由于我国养老保障体系仍然处在改革过程中，具有不完善、低水平以及发展不平衡等特点。之所以产生这些特点，与我国在养老保障体系建立和发展过程中存在的问题是分不开的。
第一，养老保险资金缺口不断扩大。一是养老保险存在隐性债务危机。二是养老保险金存在“空账”，并且随着老龄化程度加深，“空账”越来越大，形成恶性循环。三是养老基金面临贬值危险。依据我国城镇养老保险制度的政策法规，养老基金的投资范围仅限于银行存款和国家债券等安全性和稳定性好、风险低的金融工具，但是由于一方面投资方式带来的收益较小；另一方面通货膨胀加剧，最终导致养老基金很难形成稳定的保值增值，如果贬值，将面临难以支付将来养老金的危险。这三大问题最终导致了一个结果，就是我们本将用于应对未来的养老金逐渐被透支，人们对未来养老的信息和期望逐渐被抽空。能否建立起完善的养老保险制度，为我国养老事业打下坚实基础，这三大问题的解决至关重要。
专栏5-1 养老保险十年：基金结余不均衡个人账户仍空账
据《2003—2012年全国企业职工基本养老保险基金情况》显示，2012年总收入18 363亿元，比2003年总收入增加15 154亿元，年均增长21.4%。总支出14 009亿元，比2003年增加11 293亿元，年均增长20%。财政对于养老保险的补助从2003年的544亿元增加到2012年的2 430亿元，占总收入的比重从16%降到13%。所有基金数据中增长幅度最大的为累计结余，从2003年的1 764亿元增加到2012年的22 968亿元，累计结余增加21 204亿元，年均增长33%，增长了13倍。
中国人民大学公共管理学院教授李珍接受《第一财经日报》记者采访时表示，累计结余在全国分布并不均衡，主要集中于东南沿海等经济发达省份，中西部地区仍然要依靠中央的转移支付才能维持收支平衡。即使累计结余已达两万亿之巨，但中国的养老保险仍然是一个负债的制度——养老保险累计结余不足以弥补个人账户的空账。从历年数据来看，从2006年起，空账额一直大于养老保险基金累计余额。
以2011年为例，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报计算出，2011年，城镇基本养老保险个人账户基金记账额为2.49万亿，做实账户基金规模为2703亿，空账额为2.21万亿。2011年城镇养老保险基金余额为1.94万亿，这也就意味着全部养老保险基金的余额都不足以填补个人账户的空账。
资料来源：第一财经网，2013-11-27.
第二，新型养老保险制度实行困难。在城镇职工养老保险制度上，由于现行养老保险制度缺乏强有力的约束机制，导致很多非公有制企业、个体工商户以及自由职业人员的参保率非常低。很多非公有制企业就是看准了基本养老保险制度约束机制不健全，不为员工缴纳养老保险金。而个体工商户和自由工作者由于收入水平较低且不稳定，也没有企业为其缴纳养老金，个人承担有较大困难。[3]
专栏5-2 三大因素制约非公企业健康参保
一方面，中小型企业资金力量薄弱，发展前景受限，企业责任意识不强，制约了养老保险制度的完善和提高。有些企业负责人表示，“营利少，勉强维持，再按规定缴纳‘五险’，企业承受不了……”而且，企业和个人的缴费基数不实，有的是对政策把握不准，有的存在侥幸心理，刻意瞒报、漏报基数。还有的参保人数不实，特别是用工形式灵活，人员流动性大的行业，比如建筑、服务、制造等。
另一方面，企业的法律意识淡薄。“以前在这儿工作了四年的职工把公司告了，公司给他补缴了四年的养老保险。”原来，该公司四年前聘用的一名司机，与公司达成协议，把本该缴到社保机构的养老保险费每月发给了他本人，离开单位后，他起诉工作期间公司没有为其缴纳养老保险。劳动仲裁机构认为，虽然签有协议，将社保费以现金形式发给本人，与现行《社会保险法》严重相悖，企业的行为得不到法律保护。
另外，企业的用工合同不规范。在单位招聘和签订合同时，用人单位处于强势，多数求职人为了生活或不懂法律，签订了不规范的用工协议或合同，走访中发现98%的用人单位对新聘员工都有试用期，一般在3～12个月之间，还有个别单位3个月试用期后签订合同，合同满1年才缴纳保费。“试用期不投保”似乎成了企业用人的潜规则。
资料来源：陕西日报，2013-11-19.
第三，在新型农村社会养老保险制度上，由于农民本身收入水平较低，新农保政策法规不健全等原因，导致农民的信任度较低、参保意识不强；对于大部分青壮年农民来说，子女上学、买房买车等开销较大，资金用于参保的不多；对于新生代农民工而言，他们更愿意到收入较高的城市去打工，对新型农村社会养老兴趣较小。
专栏5-3 农民工·不太高的参保率
《2013年农民工监测调查报告》显示，2013年，我国雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，分别比上年提高了1.4、4.5、0.7、0.7和0.5个百分点。
人力资源和社会保障部的一项调查同样佐证了农民工社保参保率不高的事实。根据该项调查，四川省农民工数量超过1 000万人，截至2012年9月底，四川全省农民工参加工伤保险的人数仅为160万人。浙江省农民工合计2 100万人，2012年只有工伤保险参保率最高，其他险种的参保率刚刚突破20%。
中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，广大的农民工群体急需社保，但又难以加入社保。在“十二五”期间，提高农民工参保率，具有很大的挑战性，主要原因就是与“低起步”的城镇居民养老保险相比，把农民工纳入城镇职工养老保险体系的难度很高。
资料来源：中国劳动保障新闻网.2014-05-20.
第四，随着城镇化、工业化和城乡一体化进程加快，大量农村务工人员从农村迁徙到城市，不同地域养老保险政策的差异给我国养老保险制度的统筹带来挑战，跨区域同种社会保险的移转以及跨区域不同种社会保险的移转十分困难。现在我国所实行的农村养老保险管理体制繁杂，涉及部门较多，存在功能交叉。例如，既有新型农村养老保险制度又有新型农村合作医疗制度，还有针对农村“五保户”的救济、抚恤以及部分地区实行的最低生活保障制度，此外，还有针对农村“双女户”等计划生育对象的养老保险制度，这些制度由不同部门出台、管理，政策难以协调，无法发挥整体效应。
专栏5-4 养老保险基金收入差距大：职工为居民的12.7倍
人力资源和社会保障部公布了《2013年人力资源社会保障快报数据》，统计显示城乡居民基本养老保险参保人数接近5亿，已经超过了参保人数3亿的城镇职工基本养老保险（放心保）。不过，两者基金收支情况差异巨大，前者的基金收支还不及后者的1/10。
快报显示，2013年，城镇职工基本养老保险期末参保人数为32 212万人，基金收入22 483.6亿元，基金支出18 416.7亿元。同一时期，城乡居民社会养老保险期末参保人数49 750万人，基金收入2 154.0亿元，基金支出1 453.7亿元。初步计算可发现，前者的基金支出额是后者的12.7倍，基金收入是后者的10.4倍。
“与职工基本养老保险相比，居民养老保险无论是绝对值还是相对值都是偏低的。”中国社科院世界社保研究中心研究员高庆波表示，从缴费水平来看，2012年居民养老保险人均缴费水平只有169元，这与2012年职工养老保险的人均缴费0.72万元相比，缴费水平只是后者的零头。
资料来源：经济参考报，2014-04-25.
综上所述，我国的养老保障体系呈现“四驾并存”的现象：城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险四种保险制度并行发展，构成了拉动我国养老保障事业的“四架马车”。但是，拉动中国养老保障的这“四架马车”步伐不一、难以统一，既跑不快也跑不远，如何由“四驾并存”转变为“四驾齐驱”，是当前和未来一段时间我国养老保障体系改革的方向。
专栏5-5 养老并轨“难在何处”
国务院总理李克强2月7日主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。
养老制度的N轨之所以争议不休，主要在于“不公”二字。2013年初中国社科院发布的《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被访者2011年8月领取的养老金从200元至1万元不等，待遇最高相差达50倍；而同期发布的《社会保障绿皮书》披露，对养老保险最不满的是参加新农保的人群，认为其无法满足生活需要的占78.9%。实际上，新农保自2009年试点以来，一直未能摆脱待遇低、持续难的问题。有调查显示，2012年陕西、河南、江苏3省6个县的新农保养老金待遇每人每月的加权平均值仅为78.64元，在目前的物价水平面前，根本无法满足保障基本生活的初衷，更不用说过上有尊严的养老生活；而随着农民收入的逐渐增高，新农保的养老替代率亦不断下降，据测算，2008～2011年间该数字仅在14.11%～30.84%之间，而2011年城镇企业职工的同一数值已达50%，待遇低在很大程度降低了农民的参保意愿。
资料来源：南方都市报，2014-02-08.
5.1.2 “三大支柱”撑起我国的养老服务
如果说“养老保障”构成了养老基础，那么养老服务则是位于“基础”之上的“建筑”。谈到服务就要涉及人的需求，在对人的需求研究中，马斯洛需求层次理论最为经典，尽管对其需求层次之间的联系学界存在争议，但对需求层次的客观存在没有质疑。
按照马斯洛需求层次理论，人的需求包括：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现的需求。养老保障的效果决定了生理需求和安全需求的满足情况，而社交需求、尊重需求以及自我实现需求则要通过养老服务实现。在我国当前的养老服务体系中，有“三大支柱”支撑起我国养老服务体系的框架，它们分别是：家庭养老服务、社区养老服务和社会机构养老服务。尽管我国养老服务体系已经初具雏形，但从总体上来看，我国养老服务供需矛盾依然突出。
一是家庭养老服务体系面临弱化。按照我国家庭养老传统，老人由多子女协助照养，实行计划生育和独生子女政策后，很多家庭只有一个孩子，独生子女组建家庭后要担负照顾双方年迈老人的重任，对当前经济社会条件下的独生子女们来说，这部分开支常常成为“不能承受之重”。家庭养老服务体系为老年人提供的服务，无论是数量还是质量都将受到较大影响。因而，家庭养老服务体系将逐渐弱化，独生子女父母们不得不更多地寻找其他替代养老的方式。此外，随着城市化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳力选择告别农田，前往城市打工，造成农村“空巢”老人现象越来越多，有些地方甚至出现了老人村，家庭养老所发挥的功能就更是少之又少了。
专栏5-6 独子养老时代：“421”家庭遭遇养老困境
丁某11年前从安徽歙县的一个小村庄考入大连市一所高校，大学毕业后，他留在这个城市工作，然后顺其自然地娶妻生子。而今的他事业蒸蒸日上，小家庭美满幸福，然而，作为家里的独子，他最牵挂的还是老家的父母。
2009年春节，丁某回老家过年才得知，去年爸妈分别做了一次小手术，怕他忙抽不开身，就没告诉他。丁某想起来心里就难过，“我也想把二老接来，可他们怎么也撇不下自己的家。不过话说回来，如果他们真来了，我还是照顾不上，工作太忙了。”和丁某一样，现在越来越多的独生子女开始面临父母的养老“危机”。
“养儿防老”是我国沿袭多年的养老模式，但随着社会的发展以及家庭结构的变化，新的家庭结构“421”模式（4个老人，1对夫妻，1个孩子）的形成，两个年轻人要负担起4个老人的养老重任，独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。
资料来源：搜狐新闻.独子养老时代：“421”家庭遭遇养老困境，2009-11-25.
二是社会化养老发展规模较小，难以承担养老重任。社会机构养老主要形式是老年人住在养老院，由服务人员照料生活起居。我国社会机构养老起步较晚，发展不健全，存在诸多问题，难以成为养老服务的主体。在当前形势下，我国社会化养老机构的供给主要有公办养老院和民营养老院两大来源。一方面，国家财政支持的养老院具有福利性质，但是受财政支出限制，公办养老院床位有限，往往都是一床难求，质量较好、价格便宜的公办养老院就像买汽车摇号一样，排不上队；另一方面由于养老服务业属于微利行业，市场供给极其有限，而且在价格上，民营养老机构的价格远远超出居民的养老金数额。所以目前一个尴尬处境就是，当家里老人生活不便需要住进社会养老机构时，面临着“公办的等不起，民营的住不起”的困境。此外，身居养老院的老年人无法感受家的温暖。由于远离家庭，人生地不熟，生活枯燥，心理寂寞，生活习惯的改变，导致很多老年人对敬老院等机构有抵触情绪。再加上当前我国社会养老机构没有统一的从业标准，行业水平参差不齐，社会养老机构服务人员难以兼顾老年人个体需求，无法为老年人提供优质的养老服务。
专栏5-7 中国城市养老床位总量不足
目前我国是世界上唯一的老年人口过亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。预计到2015年，老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。
养老建设刻不容缓。尽管我国已建成各类养老机构4万多个，养老床位350多万张，但在“寸土寸金”的北上广等一线大型城市，“十年难等一张床”“一个床位数千人等”的报道仍频频见诸报端。
“总量不足、质量不高是导致养老院‘入院难’的根源，而独居、空巢、留守、随迁、失独、失能、失智、高龄、高知等大量新老人群，对机构养老需求的快速增长，使得养老床位的供需矛盾更加凸显。”当前，总量不足仍然是我国机构养老领域最突出的矛盾。
《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》指出，我国要实现“每千名老年人拥有养老床位数达到30张”的建设目标。但据民政部统计，目前我国每千名老年人仅拥有养老床位19.7张，不仅低于发达国家，也低于一些发展中国家20‰～30‰的水平。
“全国仍缺少300多万张养老床位，这是新中国成立以来已建成床位数的总和。”2012年年底，民政部老年人和残疾人福利处处长王辉对《瞭望》新闻周刊说。
资料来源：瞭望东方周刊，2013-11-25.
综观我国养老服务，随着人口老龄化速度和城镇化速度的加快，传统的家庭养老方式所发挥的养老功能正在逐渐弱化，养老服务体系正由以前的家庭养老服务体系逐渐向社区养老、机构养老等社会化养老服务体系过渡。尽管存在着现有社区和机构养老服务能力不足、区域养老服务发展不平衡和服务模式单一等问题，但重点建设社会化养老服务体系，仍是中国当前完善养老服务的关键所在。2011年9月，国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》进一步明确了中国养老服务的发展方向。根据规划，“十二五”期间中国将大力发展社区照料服务，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行，引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构，有效实现“老有颐养”。